La diplomacia clásica: Formación y evolución.

La mayoría de los teóricos coinciden en distinguir, en la aparición de la diplomacia como oficio y en su regulación internacional, una serie de etapas características, cuyos límites varían, según los autores. Estas etapas culminan en el siglo XIX con la aparición y desarrollo de la llamada diplomacia clásica,2 característica del siglo XIX. Sin embargo, la aparición del Estado moderno no es ajena al desarrollo del oficio de diplomático.3 Nicolson enmarca este

2

En este sentido, E. de Navasqües y Ruiz de Velasco señala: “Los cultivadores de lo que con dudoso tecnicismo se llama Derecho Diplomático, coinciden en presentar su historia dividida en dos grandes épocas, a las que separa la Misión diplomática permanente, creación del siglo XV. No pocos, sin embargo, subdividen la segunda en otras dos, cuyo límite fijan unos como Cahier en 1815, Congreso de Viena; y otros como Mowat en 1914, Primera Guerra Mundial. [...] tal vez fuera más acertado establecer cuatro periodos. Uno protohistórico, que se extiende hasta la aparición de la misión permanente. Otro formativo, que corre hasta 1815. Un tercero, que llega hasta nuestros días y en que madura el proceso constitutivo de la diplomacia bilateral. En fin, un cuarto período a cuyo nacimiento asistimos...”, en E. DE NAVASQÜES Y RUIZ DE VELASCO, El derecho y los diplomáticos, Discurso leído el día 22 de marzo de 1965, Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Madrid, 1965, p. 16-17.

3

En este sentido señala E. DE NAVASQÜES Y RUIZ DE VELASCO: “Cuando un Estado se constituye como grupo primario –[...]- titularizando con carácter exclusivo y universal la defensa de los intereses de sus miembros y las relaciones con el exterior, es cuando se necesita forjar un órgano que atienda a la dirección y manejo de unas relaciones políticamente ineludibles y técnicamente viables. El derecho se encarga de regular este órgano determinando ante todo las normas que permiten la existencia misma de una política exterior. Estas son dos principales: la relativa al reconocimiento de los estados, materia extraña a nuestro inmediato interés; y la que concierne al estatuto de los agentes diplomáticos”, en El derecho y..., op. cit., p. 17. Más adelante añade: “Así llegamos a la Edad Moderna, sin que el órgano se haya definido, aunque las funciones representativas y de negociación se ejerzan circunstancialmente; y las de protección puedan dentro de ciertos límites considerarse establecidas. Es a finales del siglo XV cuando los factores político-institucional y tecnológico determinan la organización de la relación interestatal en condiciones permanentes, que poco a poco

periodo de formación de la diplomacia clásica entre el siglo XV, con la aparición de la embajada permanente, y 1815, con la regulación internacional del oficio de diplomático.

Es en este periodo de formación cuando se destacan los objetivos propios de la actividad diplomática, perseguidos por la misión permanente: Representación, negociación, información y protección. Por lo tanto, los representantes diplomáticos dirigirán su actividad a conseguir estos fines, tendrán estas funciones, cuyo desempeño se verá amparado por un marco legal.

Los representantes diplomáticos podían ser de dos tipos, según Nicolson, los embajadores y los “agentes semi- oficiales”. Así, continúa este autor, “el embajador [...] era en teoría el representante personal del jefe de su propio Estado”,4 lo cual originaba grandes complicaciones, ya que “se consideraba que representaba, en su propia persona, el status y la dignidad de su soberano, lo cual traía consigo una preocupación por la precedencia y daba lugar a múltiples disputas, empujones y pinchazos indecorosos en las antecámaras reales”.5 Además, como representantes del monarca, tenían que llevar un estilo de vida digno de tal representación, lo que provocaba que, muchas veces, se endeudaban, a causa de la necesidad de llevar a cabo esta función: “... no sólo se esperaba de los desdichados embajadores de los siglos XVI y XVII que se empeñasen en combate personal en defensa de su propia precedencia, sino que asimismo se esperaba de ellos que

van destilando su propia técnica y que al finalizar este periodo habrán engendrado el órgano llamado a titularizar la función”, en E. DE NAVASQÜES Y RUIZ DE VELASCO, El derecho y..., op. cit., p. 19.

4

H. NICOLSON, La diplomacia, op. cit., p.25-26.

5

diesen la marca, con el derroche de su ostentación, de la magnitud y poderío de sus propios soberanos, y como quiera que dichos soberanos, en general, no les pagaban sueldo alguno, con frecuencia incurrían en deudas”.6 Del mismo modo, se veían limitados para desempeñar la labor de información: “A mayor abundamiento, el concepto de su dignidad real, siquiera fuese delegada, les vedaba entrar en contacto con cualquier persona que no fuese de sangre real o semi-real. Sus fuentes de información y sus oportunidades de trato quedaban así limitadas”.7 Por lo tanto, también era frecuente encargar la labor de información a agentes semi- oficiales, que “solían ser infieles y corrompidos”.8

En la práctica, la labor del embajador requiere un estatuto9 o conjunto de normas legales que amparen su actividad, entre las que destacan las relativas a la inmunidad personal y de jurisdicción, que favorecen el desempeño de las funciones representativas y de negociación, mientras que las informativas y de protección, en estos momentos, no son tan importantes. Alrededor del embajador se encuentra la llamada “familia” de éste, denominación que incluye a todo el personal que se desplaza con el primero, al que “se extiende en grado variable la inmunidad personal y la de jurisdicción

6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9

En este sentido señala E. DE NAVASQÜES Y RUIZ DE VELASCO: “La doctrina levanta sobre diversas bases, ya en el siglo XVII, el sistema que legitima el estatuto diplomático. Citaré a Gentile, con su teoría jusnaturalista; a Grocio alegando la extraterritorialidad; a Burlamaqui y Montesquieu justificándolo en virtud del carácter representativo del Enviado. A Vattel, en fin, que invoca el interés de la función misma -ne

ya desde entrado el siglo XVI”,10 aunque no los privilegios del titular del cargo.

Es por estos años cuando comienza a formarse, alrededor de la figura del monarca, la organización burocrática imprescindible a la actividad diplomática y directamente relacionada con esta última, hasta el punto de que, en un principio, algunos empleados de la Primera Secretaría trabajan en el extranjero como diplomáticos. En este sentido señala Navasqües:

“La inamovilidad de los empleados de nuestra Primera Secretaría y su forzosa consecuencia, la especialización, dieron pronto lugar a que algunos de ellos fueran nombrados en el Extranjero. Primero como jefes de Misión; después como Secretarios de ellas; en fin, ya a finales del siglo XVIII, como agregados. En los primeros supuestos por lo común con reserva de plaza en Secretaría”.11

Con posterioridad, ya en el siglo XIX, el desempeño de determinadas funciones en la Primera Secretaría de Estado será realizado por miembros de la carrera diplomática.12

En 1815 se produce, en el Congreso de Viena, la regulación internacional del oficio de diplomático, completada después en Aquisgran; el desarrollo de esta diplomacia clásica, llamada por Nicolson “vieja diplomacia”, se prolonga hasta 1918. En relación con esto, no le falta razón a Navasqües al

10

E. DE NAVASQÜES Y RUIZ DE VELASCO, El derecho y..., op. cit., p.24.

11

E. DE NAVASQÜES Y RUIZ DE VELASCO, El derecho y..., op. cit., p.27.

12

Así dice el art. 6º del Real Decreto del 27 de febrero de 1851, publicado en la Colección de Reales decretos y reglamentos sobre

organización y servicio de la carrera diplomática y de la Primera Secretaría de Estado y sobre Cruces, Imprenta Nacional, Madrid, 1852,

p.7: “Las plazas de mi primera Secretaría serán desempeñadas indispensablemente por Empleados diplomáticos o consulares, cuyos servicios en ella serán considerados para todos sus efectos como si los hubieren prestado fuera del Reino en la misma categoría que allí tenían”.

afirmar que “al finalizar el siglo XVIII, los supuestos institucionales y tecnológicos indispensables a la existencia de la Diplomacia como oficio son ya una realidad”.13 Se ha constituido ya “la Sociedad internacional moderna, formada por Estados Soberanos considerados como iguales con independencia de su estructura política interna y únicos sujetos de Derecho Internacional”.14 Nicolson expone claramente la relación entre el sistema de gobierno existente y el desempeño de la actividad diplomática, que se adapta al primero. La existencia de monarquías constitucionales implica que los gobiernos ejercen el poder ejecutivo y que los diplomáticos dejan de representar directamente a los monarcas, sustituidos por aquellos. En definitiva, el arte de la negociación se ajusta a los cambios operados en las condiciones políticas. Aún así, hay que puntualizar: en la práctica diplomática, “a través de todo el siglo XIX y en realidad hasta 1918, persistió la teoría de que la diplomacia estaba identificada en cierto modo con la persona del monarca reinante”.15

Junto con el desarrollo de las monarquías constitucionales, Nicolson señala tres factores que influyen en las innovaciones introducidas en los métodos y la teoría de la negociación internacional. En primer lugar, se impone la idea del “concierto de Europa” que, en la práctica,

13

E. DE NAVASQÜES Y RUIZ DE VELASCO, El derecho y..., op. cit., p.27.

14

T. DE AGUILAR Y SALAS, Lo permanente y circunstancial en la

diplomacia, Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Madrid, 1962,

p. 17. Pero todavía hay diferencias en relación con la situación actual: “Por ahora no podemos hablar sino de una pequeña comunidad internacional, circunscrita casi exclusivamente a los límites europeos y fundada en la fórmula del equilibrio que pretende consolidar definitivamente el Congreso de Viena, después de la conmoción sufrida por la revolución francesa. Para salvaguardar este equilibrio, se constituye la Santa Alianza, encargada de mantener el statu quo”,

ibidem.

15

“representaba el entendimiento tácito entre las cinco grandes potencias de la existencia de ciertas normas comunes de dignidad, humanidad y buena fe que debían regir la conducta de dichas potencias en sus relaciones mutuas y en sus tratos con las comunidades menos poderosas o civilizadas”.16 En segundo lugar, destaca la importancia creciente de la opinión pública, en un proceso que culminará en el siglo XX. Por último, el desarrollo de las comunicaciones, que facilitará enormemente el trabajo del diplomático profesional:

“La máquina de vapor, el telégrafo, el aeroplano y el teléfono han contribuido mucho a modificar las prácticas de la vieja diplomacia. En los siglos XVII y XVIII se mandaba a un embajador con instrucciones escritas que le marcaban las líneas generales que habría de seguir y los principales objetivos que debía esforzarse por conseguir. Al llegar a su puesto quedaba casi incomunicado con su gobierno [...]. Hoy un embajador, [...], puede telefonear a su ministerio en pocos minutos”.17

A todo esto se suma el proceso de expansión de la comunidad internacional, de acuerdo con el cual aumenta el número de Estados, sujetos de la práctica diplomática.18 Tanto

16

H. NICOLSON, La diplomacia, op. cit., p. 57.

17

H. NICOLSON, La diplomacia, op. cit., p. 59.

18

En este sentido señala T. DE AGUILAR Y SALAS: “Con la independencia de las Estados Unidos de América se consagra, [...], una nueva teoría política, rubricada en el Tratado de Versalles de 3 de septiembre de 1783: el derecho de los pueblos de cambiar o modificar una determinada forma de gobierno. Nos adentramos ahora en un periodo en que la comunidad internacional va a ensanchar progresivamente sus límites. [...]. Por la intervención de las Grandes Potencias se produce la desintegración del Imperio Otomano. Nacen escalonadamente a la vida internacional, Grecia, Turquía, Servia, Montenegro, Rumanía, Bulgaria y el Principado de Albania; pero el Congreso de Viena había ignorado la existencia de fuerzas morales populares que cristalizarían en el despertar de las nacionalidades y producirían la independencia de Bélgica y las unidades de Alemania e Italia. Por otra parte, los Estados Unidos, no invitados a Viena, desarrollaban su propia política dentro del Continente Americano. La independencia de las colonias españolas y portuguesas se produce paulatinamente, y a la declaración del Presidente Monroe, nadie replica. El gran coloso del Norte se anexiona Texas, Nuevo Méjico, California y Oregón, adquiere, por compra, Alaska y, por el

Navasqües como Nicolson coinciden en señalar que estos cambios sociales, tecnológicos y políticos influyen y condicionan la diplomacia como oficio, reflejándose en las normas existentes.

En efecto, en el Congreso de Viena (1815) tiene lugar una regulación internacional de la profesión de diplomático, que será completada en Aquisgrán en 1818. La causa directa de la redacción de este Reglamento es la cuestión de la precedencia diplomática, que provocaba problemas de todo tipo. En este sentido señala Nicolson:

“La cuestión de la precedencia diplomática no era, sin embargo, tan trivial o secundaria [...]. En la Edad Media se había aceptado que el orden de preferencia entre los Estados fuera fijado por el Papa; y, en realidad, existe una lista, del año 1504, en la que figuran los diversos soberanos en un orden apropiado. [...]. No podía esperarse que esta arbitraria fijación de valores pudiera sobrevivir a los cambios producidos en el poder de cada nación. Desde el primer momento los españoles se negaron a aceptar la clasificación del Papa, según la cual España ocupaba un lugar más bajo que Francia. [...]. Surgieron nuevas complicaciones cuando Rusia dejó de ser un país asiático y pensó imponerse como potencia europea”.19

Uno de los problemas más graves era el provocado a la hora de decidir el orden en que se habían de firmar los tratados internacionales; para ello -afirma Nicolson- “se inventó una solución denominada alternativa: se daba a cada plenipotenciario una copia de cada tratado o documento, y cada uno firmaba primero en su copia”.20

Tratado de París de 1898, convierte a Puerto Rico en una colonia de la Unión y a Cuba en un Estado protegido. La misma política se desarrolla en el Pacífico con las islas Hawaii, Guam y Filipinas. En Asia, Turquía, China y Japón, si bien sometidas al régimen de capitulaciones, también pasan a formar parte de la comunidad internacional”, en Lo permanente y

circunstancial..., op. cit., p. 18-19.

19

H. NICOLSON, El Congreso de Viena, SARPE, Madrid, 1985, p. 234-235.

20

El Congreso de Viena pone fin a esta situación y es la antigüedad el criterio seguido para ello. Así dice el art. 4º del Reglamento de categorías de los Agentes diplomáticos, convenido por el este Congreso: “Los empleados diplomáticos, de la misma categoría, tienen la preferencia entre sí por el orden de la antigüedad de la notificación oficial de su

llegada”.21 Además el art. 7º establece que, en los tratados internacionales, “el orden de las firmas se decidirá por suertes”.22 Esto se modificó en la Conferencia de Aquisgrán de 1818 “cuando se acordó que el orden de firmar se fijaría, más razonablemente, por orden alfabético”.23

Por otra parte, el Reglamento alude en su art. 1º a “empleados diplomáticos”, entre los que establece tres categorías: Embajadores, legados y nuncios; enviados y ministros plenipotenciarios, acreditados ante el soberano; encargados de negocios, “acreditados cerca del Ministro de Negocios Extranjeros”. Según el artículo 5º, “se adoptará en las Cortes una etiqueta uniforme”24 para la recepción de cada categoría. Sobre la procedencia social de los funcionarios diplomáticos, “en la época de los Borbones, aunque hay una menor aristocratización que en los servicios diplomáticos europeos, al lado de los <<Grandes>>, conviven nobles de segunda categoría, altos funcionarios civiles o militares y algún eclesiástico”.25 Por lo que respecta al

21

Guía diplomática ..., 1908, op. cit., p. 316.

22

Ibidem.

23

H. NICOLSON, El Congreso..., op. cit., p. 235.

24

Guía diplomática..., 1908, op. cit., p.316.

25

R. VALDIVIESO DEL REAL, “La carrera diplomática española”, en J.C. PEREIRA (coord.), La política exterior de España (1800-2003), ed. Ariel, Barcelona, 2003, p. 255.

siglo XIX, “la extracción del personal diplomático corresponde a la alta burguesía”.26

La diplomacia como oficio también se ve afectada por las innovaciones anteriormente señaladas. En lo referente al embajador, éste “pierde de hecho su carácter de reflejo directo del Soberano y pasa a ser el representante de un Gobierno”.27 Además “la forma se depura de todo elemento extraño a la función, pasando los embajadores de familia a la categoría de recuerdo histórico”.28 De la misma forma que se generalizan los gobiernos representativos, el ministro de Negocios Extranjeros es el que dirige la política exterior de cada país, estando a su mando los funcionarios, procedentes de un medio social semejante al suyo, siendo la profesionalización la pauta dominante. En este sentido hay que señalar que, aunque la práctica diplomática incluye, en muchas ocasiones, normas consuetudinarias procedentes del siglo XVIII, la diplomacia queda conformada como una rama de la función pública, por lo que “el personal de la Administración Central, el de las Misiones y los Cónsules, son transferibles de un servicio a otro; están sometidos a idéntica disciplina; y se agrupan conforme a un criterio geográfico”.29

Además, en lo referente a la negociación también hay modificaciones. Las decisiones políticas son tomadas por el poder ejecutivo de cada país, mientras que el jefe de misión

26

R. VALDIVIESO DEL REAL, “La carrera diplomática...”, op. cit., p. 255-256.

27

E. DE NAVASQÜES Y RUIZ DE VELASCO, El derecho y..., op. cit., p. 29.

28

E. DE NAVASQÜES Y RUIZ DE VELASCO, El derecho y..., op. cit., p.30.

29

presta a las funciones de información y de protección de los intereses nacionales.