c) Escasa Preocupación por la Ciudadanía
1.3.2 La discusión reciente: calidad de la democracia
Como se ha venido insinuando, la discusión entre los estudiosos de la democratización se ha trasladado, durante los primeros cinco años del S.XXI, desde la temática de la consolidación a la de la calidad de la democracia48 (Diamond y Morlino, 2004). En este contexto, la mirada no sólo del mundo académico, sino también de las agencias para el desarrollo y de algunos agentes políticos49, se ha vuelto hacia el horizonte normativo de la democracia, a partir de la pregunta por si se han establecido instituciones que puedan favorecer el surgimiento de una democracia de mayor calidad (Arato, 2004); y por cuales serían los mecanismos más adecuados para evaluar la calidad de la democracia. Ambas, interrogantes con una evidente orientación comparativa50.
Este campo de desarrollo teórico, de innovación metodológica y de investigación empírica ha surgido a partir de tres motivaciones (Diamond y Morlino, 2005): la primera, que la profundización de la democracia es algo normativamente deseable, si no un imperativo; la segunda, que las reformas tendientes a mejorar la calidad de la democracia son imprescindibles para alcanzar la legitimidad amplia y sostenible que
47 Para un esfuerzo consistente de teorización política a partir de la noción de sociedad civil, ver Cohen y
Arato, 2002.
48
Para interiorizarse de esta discusión, se recomienda revisar el número de octubre 2004 del Journal of Democracy, así como el trabajo de varios autores liderado por Diamond y Morlino desde el Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Imperio de la Ley de la Universidad de Stanford (Diamond y Morlino, 2005). Ver también el Informe PNUD “La Democracia en América Latina” (2004d) así como sus documentos asociados (PNUD 2004b y c).
49 Esta atención hacia el objeto de estudio desde ámbitos extra-académicos expresa un rasgo que distingue
la discusión sobre calidad de la democracia, de las discusiones que la precedieron: es un debate que asume explícitamente sus componentes ético-políticos (ver Plattner, 2005).
50 Como señala Pippidi (2005): “Si, como muchos utópicos soñaron, el mundo constituyera una única
marca la consolidación51; la tercera, que también las democracias de larga data requieren reformas para enfrentar sus propios problemas asociados a la “crisis democrática”. En este último sentido, parece relativamente razonable asumir que las democracias ya consolidadas merecen seguir siendo objeto de atención de los estudios de teoría democrática (Plattner, 2005).
La reciente atención por el tema de la calidad de la democracia ha sido muy bienvenida por estudiosos que desde hace un par de años se dedican a él empíricamente52 (Beetham, 2005). La apertura de este nuevo sub-campo de estudio de la teoría democrática obedece al reconocimiento de lo que quienes se dedican al estudio de las nuevas democracias venían murmurando entre dientes hace un tiempo (Hagopian, 2005): la constatación de que una democracia electoral, consistente con las definiciones procedimentales de Schumpeter y sus herederos, aun si se puede considerar “consolidada”, no es necesariamente una democracia de alta calidad53(Schmitter, 2005). Se trata, por tanto, de una tendencia que se apropia de las críticas al minimalismo vistas anteriormente, y que por lo tanto abre la puerta hacia un replanteamiento de la democracia que no esté ligado únicamente al régimen político.
Como señala Hagopian (2005), la discusión sobre calidad de la democracia ha abierto la puerta para estudiar con mayor detención algunos fenómenos que la discusión sobre consolidación obviaba. Por ejemplo, se tendía a asumir que democracias de muy baja calidad podían cojear por un largo tiempo –pues así se observaba que lo hacían-, pero cuando finalmente se desplomaban, se asumía sin mayores mediaciones que la razón del colapso había sido precisamente la baja calidad de la democracia (Hagopian, 2005). Esta clase de cuestión en adelante puede estudiarse en forma comparada, a partir de las precisiones conceptuales y metodológicas sobre calidad de la democracia a las que la estrechez del marco de análisis preexistente no daba cabida. Muchas de las propuestas conceptuales que en los últimos años habían venido surgiendo para abordar estas precisiones, han encontrado un nicho analítico más amplio y potencialmente consistente en esta discusión.
A partir de la Conferencia sobre Calidad de la Democracia organizada en octubre del 2003 por el Centro Para la Democracia, el Desarrollo y el Imperio de la Ley del Instituto de Estudios Internacionales de Stanford, un grupo de destacados politólogos liderado por Diamond y Morlino ha iniciado un esfuerzo colaborativo para elaborar y refinar el
51 Existen diferencias a este respecto. Para Schmitter (2005), por ejemplo, consolidación y mejoramiento
de la calidad son cosas absolutamente independientes, y la primera debe anteceder cronológicamente a la segunda..
52 Ver, por ejemplo, los trabajos de Beetham (2005), que ha venido desarrollando, entre otras cosas,
manuales para la evaluación global de la calidad de la democracia.
53 Pero el que una democracia se encuentre consolidada sí podría ser recomendado como un requisito para
concepto de calidad de la democracia, y aplicarlo a una serie de estudios comparados54 (ver Diamond y Morlino, 2005). Puesto que la calidad en un sentido amplio puede medirse por procedimientos, por contenidos o por resultados –lo que podría llamarse ‘satisfacción usuaria’-, ellos han establecido 8 dimensiones (entendidas como no excluyentes respecto a otras) que permitirían evaluar la democracia en términos:
a) Procedimentales: imperio de la ley, participación, competencia, y accountability vertical y horizontal.
b) Sustantivas: respeto por las libertades civiles y políticas, e implementación progresiva de mayor igualdad política (a la cual subyacen una mayor igualdad económica y social)
c) De resultados:responsiveness55.
En este modelo en construcción, la democracia es entendida como un sistema en el que estas (y potencialmente otras) dimensiones de calidad no sólo se traslapan, sino también tienen relaciones de dependencia mutua: pueden potenciarse mutuamente, pero también el mejoramiento de una dimensión particular de la calidad puede realizarse a costa del deterioro de otra; “y resulta imposible alcanzar el nivel máximo de todas ellas simultáneamente” (Diamond y Morlino, 2005). En la misma línea, se asume que las dimensiones de calidad de la democracia pueden adoptar formas institucionales diversas, y pueden tener distintos niveles de desarrollo. Por tanto, las evaluaciones de la calidad de la democracia no sólo debieran operacionalizar razonablemente cada una de las dimensiones, y referirse a su nivel de logro, y a las formas institucionales particulares que ellas adoptan, sino además indagar en los mecanismos de relación entre distintas dimensiones o grupos de dimensiones. El campo de estudio, así, se vuelve notablemente más amplio y complejo, lo cual en opinión de este conjunto de analistas justifica la combinación sinérgica de metodologías cuantitativas y cualitativas –sin que parezca hasta ahora conveniente expresar esto en forma de un índice o “ránking” (ver Beetham, 2005)56.
Varios de los supuestos hasta ahora enunciados nos permiten intuir que la calidad de la democracia como campo de estudio constituye un asunto especialmente controversial. Algunas de las preguntas fundamentales que calibrar a este respecto son: ¿Quién define lo que constituye una ‘buena’ democracia, y hasta qué punto es posible una concepción universal de calidad de la democracia? ¿Cómo evitar que el esfuerzo evaluativo devenga un ejercicio paternalista, en el que las democracias originarias se consideren eximidas y a salvo de todo escrutinio? ¿Cómo pueden las evaluaciones de la calidad de las
54 Varios de los papers resultantes, reunidos en Diamond y Morlino (2005) fueron presentados en el
Encuentro Anual 2004 de la Asociación Américana de Ciencia Política, y algunos aparecieron en el número sobre calidad de la democracia del Journal of Democracy en octubre del mismo año.
55 Esto no tiene traducción literal. La responsiveness existe cuando el proceso democrático induce a los
gobiernos a crear e implementar políticas queridas por los ciudadanos (Bingham Powell en Diamond y Morlino, 2005).
56 A diferencia de las propuestas de otros autores como Altman y Perez-Linan, o Lijphart, que desarrollan
democracias trascender el interés académico y ser útiles a los encargados de la reforma política, a activistas de la sociedad civil, agencias internacionales y otros que buscan efectivamente mejorar la calidad de la democracia? (Diamond y Morlino, 2005).
Schmitter (2005), quien ha centrado su labor de análisis en el accountability como indicador de la calidad de la democracia, identifica varias falacias que según él han cruzado toda esta discusión, las cuales a su vez han traído problemas en el momento de definir las dimensiones relevantes, operacionalizarlas, medirlas e indagar en sus interrelaciones57. Varias de estas falacias son, con toda seguridad, limitaciones heredadas de las discusiones previas sobre transición y consolidación. En primer lugar habla del anacronismo, que lleva a asumir el supuesto erróneo de que todas las nuevas democracias son inferiores en calidad a las democracias originarias. Otra falacia que ha entorpecido la tarea es el idealismo, es decir, la recurrencia a estándares propios de una democracia ideal, que ninguna democracia verdaderamente existente ha podido o podría alcanzar. A pesar de la opción por las definiciones realistas, ésta es una tentación persistente, dada la doble naturaleza –empírica y normativa- de la noción de democracia. En opinión de Schmitter, a menos que reconozcamos que mucha de la teoría democrática tiene un carácter exhortativo (vale decir, que busca estimular el mejoramiento de las democracias realmente existentes), no seremos capaces de evaluar en forma justa y efectivamente “realista” lo que nuestras democracias han logrado y no logrado. Por último, él menciona la falacia del partidismo, es decir, la tendencia de los investigadores a centrarse en dimensiones asociadas a sus propias preferencias partidistas; para corregir esta tendencia habría que poner el foco en metas de amplio consenso social, que no estén sujetas a disputa partidaria, y también ser receptivos respecto de las preferencias políticas de las autoridades legítimamente electas en cada país particular. Es por esto que Diamond y Morlino (2005) sostienen que para evaluar la democracia por países sólo es conveniente usar una noción pluralista de calidad de la democracia, que dé cuenta de que las democracias difieren en la valoración normativa específica que le asignan, por ejemplo, a las distintas dimensiones de su propia calidad. “No existe una forma objetiva de identificar un marco único de medición de calidad de la democracia, pertinente y cierto para todas las sociedades58” (Diamond y Morlino, 2005).