La Problemática de la Ciudadanía de Baja Intensidad 1 El argumento

La noción de ciudadanía de baja intensidad es propuesta por O’Donnell en 1993, a partir de una conceptalización estrictamente política -en sus palabras, “realista y restringida pero no minimalista” (O’Donnell, 1999)- de democracia, como una contribución a la teorización del tipo particular de poliarquías existente en América Latina. Este fue el primer intento por ligar un conjunto de fenómenos sociales asociados a la inefectividad de la ley con el estudio de la democratización, y ha sido incluido en análisis recientes como indicador de la calidad de nuestras democracias reales (Méndez, 2004; Diamond y Morlino, 2005).

O’Donnell emplea el término “ciudadanía trunca” o “ciudadanía de baja intensidad” para referirse a la extensión irregular de la ciudadanía (en tanto titularidad y ejercicio efectivo de derechos, particularmente de derechos civiles) a lo largo del territorio y de las relaciones funcionales (incluidas las de género, clase y etnia), en los países latinoamericanos (ver O’Donnell, 1993)77. Desde luego, siendo la ciudadanía tal como

76 _{La traducción es nuestra.}

77 _{Para una discusión sobre esta problemática desde ángulos diversos, ver el Nº298 de Nexos,}

correspondiente a octubre de 2002, titulado precisamente “Ciudadanos de baja intensidad”. Ver también la compilación del Helen Kellog Institute (Notre Dame) Méndez, O’Donnell y Pinheiro, 2002.

ya dijimos un horizonte utópico, ningún país ha logrado la plena igualdad ante la ley; no obstante, de lo que hablamos aquí es de que las nuevas democracias latinoamericanas presentan, dentro de este panorama general de incompletitud, un diferencia cuantitativa lo suficientemente grande como para requerir reconocimiento conceptual (O’Donnell, 1996).

En el abordaje de esta tarea, el autor no pone el foco analítico en los importantes problemas de la desigualdad socio-económica78, sino en la persistencia de las desigualdades jurídicas entre ciudadanos. Desde el punto de vista del Estado, la problemática radica en el funcionamiento irregular del estado de derecho79; desde el punto de vista de la ciudadanía, en la asignación no universal de derechos, ya sea por restricciones formales o por fallas en los mecanismos de efectivización de los mismos. En contextos de violencia generalizada, la ineficiencia, escaso acceso y particularismos de la administración de la justicia, y el abuso impune de poderes públicos y privados, “el Estado de Derecho tiene una existencia únicamente intermitente y parcial, si es que la tiene (...). En los países que nos ocupan, muchos individuos son ciudadanos en lo que a sus derechos políticos respecta, pero no lo son de acuerdo con sus derechos civiles (y sociales)” (O’Donnell, 2001). En otras palabras, la poliarquía coexiste no sólo con pocos o muy célibes derechos sociales, sino también con la recurrente violación o desconocimiento de derechos civiles básicos.

Más allá del concepto mismo de ciudadanía de baja intensidad, lo que nos parece especialmente interesante es la problemática que éste abre dentro del estudio de las nuevas democracias. La constelación de fenómenos que componen esta problemática ha sido abordada en los últimos años a través de distintas nomenclaturas. Así por ejemplo, la noción de “democracia ‘a-liberal’80 apunta a la coexistencia de elecciones competitivas y participación popular con considerables rasgos de ilegalidad y abuso de poder (empíricamente, se trata de democracias electorales que no califican como países libres según Freedom House. A fines de 2002 había 33 en el mundo) (Merkel y Croissant, 2000; Diamond y Morlino, 2005). Pinheiro, que trabajó con Méndez y O’Donnell en el proyecto sobre inefectividad de la ley y exclusión en América Latina (Méndez, O’Donnell y Pinheiro, 2002) se ha referido a la paradoja de garantías fundamentales bien definidas en la mayoría de las constituciones democráticas que conviven con una ciudadanía plena prácticamente inexistente para la mayoría de la población, con el apelativo de “democracias sin ciudadanos”, tomado de Cammak (Pinheiro, 1996, 1998 y 2002). Whitehead, en tanto, ha preferido hablar de la “volatilidad” de la ciudadanía latinoamericana, en el sentido de que, mientras una cierta minoría puede sentirse razonablemente segura en todos sus derechos, y otra

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Según los trabajos de O’Donnell, la desigualdad y la ciudadanía de baja intensidad son analíticamente diferentes, pero empíricamente se dan en forma asociada. Las condiciones sociales, desde luego, tendrán importantes consecuencias en la extensión de la ciudadanía, y viceversa (O’Donnell, 1993).

79 _{Y es desde este ángulo que O’Donnell ha seguido abordando el tema, en sus trabajos de los últimos años}

(ver O’Donnell, 2003, 2004, 2005).

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posiblemente igual de extensa puede tener absolutamente claro que esos derechos no se extienden a ellos, entre ellas se extiende un amplio conjunto de ciudadanos que no pueden estar seguros. En los buenos días pueden reivindicar algunos derechos, especialmente si se movilizan para ello. Si permanecen pasivos, o si su sistema está sujeto a algún shock característico, los derechos que parecían estar asegurados pueden evaporarse abruptamente. “La experiencia enseña que la norma no es ni la estabilidad ni la existencia de derechos que pueden darse por descontados, sino más bien su volatilidad” (Whitehead, 2003).

Dentro de este panorama, si hemos optado por la conceptualización de O’Donnell es porque, al insertarse dentro de un esfuerzo más amplio de replanteamiento de los supuestos de la teoría democrática, nos parece que adquiere una particular potencia como herramienta para avanzar en la tarea de caracterización empírica y teórica de las democracias latinoamericanas contemporáneas. En cuanto al por qué de ocupar el concepto de ciudadanía de baja intensidad en lugar de su contrario positivo -extensión de la ciudadanía, pensamos que, como señala Schmitter sobre conceptos como legitimidad o accountability, hay nociones políticas que se aprehenden mejor por su ausencia o su subversión. Cuando efectivamente funcionan según se espera, nada parece estar pasando, y se puede arribar a la falsa conclusión de que no hacen aporte alguno al mejoramiento de la calidad democrática (Schmitter, 2005).

2.3.2 Fenómenos que la componen

Los referentes empíricos de esta situación son variados, y si bien se trata de cuestiones que han sido largamente documentadas por novelistas, historiadores, sociólogos y antropólogos, los cientistas políticos en general hasta hace muy poco les habían prestado escasa atención; por otra parte, en las escasas ocasiones en que las habían tenido en cuenta, solía ser en calidad de “obstáculos a la consolidación”81

, sin procesarlas conceptualmente como componentes centrales de la problemática de la democratización (O’Donnell, 1996). “Partiendo del supuesto que los politólogos deberían tener credenciales especiales para describir y teorizar sobre la democracia y las democracias, este vacío es problemático. Es obvio que necesitamos tener conocimiento sobre los partidos, congresos, presidencias y otras instituciones del régimen, y todos los esfuerzos recurrentes realizados en estos campos son bienvenidos” (O’Donnell, 2001) Sin embargo, el conocimiento sobre los fenómenos y las prácticas en cuestión es también importante, tanto per se como porque tienen consecuencias significativas sobre cómo trabajan realmente, y hasta qué punto es probable que cambien, estas instituciones del régimen (Ibid). En el marco de los estudios de calidad de la democracia, esta deuda está lentamente comenzando a ser saldada. A continuación exploraremos algunos de los

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fenómenos más significativos que configuran la problemática de la ciudadanía de baja intensidad en América Latina, hoy: