4. Cataluña
4.1 El contexto institucional
4.1.1 La distribución de competencias entre niveles de gobierno
La adquisición de competencias sumada a la creación de un gobierno regional fuerte son características de esta administración. El gobierno de Cataluña asumió sus competencias de forma relativamente rápida e inició un proceso de avance en sus cuotas de autogobierno, hecho que se puso nuevamente de manifiesto en el año 2006, con las propuestas de sanción de
un nuevo estatuto34.
Después de Navarra y País Vasco, Cataluña tiene el nivel más alto de autogobierno en España. La Generalitat tiene jurisdicción compartida en educación, seguridad social y justicia, y competencia exclusiva en materias de cultura, medioambiente, comunicaciones, transporte, comercio, seguridad pública y gobiernos locales. Un ejemplo del nivel de competencias catalán es
que dispone de su propia policía autonómica, los Mossos d'Esquadra, que en
los últimos años han ido sustituyendo paulatinamente a la Guardia Civil y la
contaban con su propio Estatuto de régimen común y su asamblea legislativa (Aparicio 1999: 39).
33 Algo semejante ocurre en la Comunidad Autónoma de Navarra con la aplicación del Derecho Foral.
34 El Nuevo estatuto se debatió durante 2005 y 2006 hasta que finalmente se aprobó en el Parlamento de Cataluña por el 90% de los votos (la única oposición fue la del Partido Popular). En el Congreso de los Diputados español se aprobó con el 54,8% de los votos. Luego fue ratificado por referéndum con una participación del 49,4%, de la que el 73,9% fueron votos afirmativos y un 20,7% de votos en contra.
Policía Nacional, dependientes del gobierno del Estado.
La recaudación impositiva, como en el resto de las comunidades autónomas españolas –con la excepción de País Vasco y Navarra- es una atribución compartida. El denominado concierto tributario hace que algunos impuestos, como la renta, sean recaudados por la administración central, por lo que los ingresos de la CCAA dependen en buena medida de las transferencias de este gobierno. De acuerdo con el estatuto de autonomía vigente (el de 1981), el catalán es la lengua propia de Cataluña y es lengua oficial junto al castellano.
La administración catalana ha desarrollado, desde los ’80, una fuerte política de incentivos y promoción del uso del catalán (con televisión y radios en catalán, incentivos a la creación artística en esta lengua y la creación de un centro de enseñanza del catalán para inmigrantes de dentro y fuera de España, entre otras actividades).
En cuanto a la articulación de competencias entre el gobierno regional y los gobiernos locales, en España constitucionalmente se optó por un gobierno local de competencia general que se ha reconocido como de
carácter “bifronte”, en tanto el reparto de competencias entre Estado y
comunidades autónomas ha dispuesto la dependencia funcional (estatutaria) y financiera de los entes locales de ambos niveles de gobierno (Elena Rosado Rodríguez 2002).
A la incertidumbre generada por el modelo de competencia general se agrega que el análisis de la normativa de ordenación y organización territorial y de la legislación sectorial elaborada por las Comunidades Autónomas con el objetivo de atribuir competencias a los Entes Locales se ha ocupado más de las diputaciones y las comarcas.
La fragmentación e inframunicipalismo que caracterizan el mapa del mundo local español (que el catalán reproduce), conllevan –siguiendo a Rosado Rodríguez (2002)- dos consecuencias inmediatas que influyen en el sistema de articulación de relaciones entre entidades públicas, tanto desde la perspectiva vertical como en el plano de las relaciones horizontales: por un lado, la necesidad de un segundo nivel de administración local, supramunicipal y subregional que contribuye a facilitar la vertebración del territorio y repercute en la existencia de estructuras que faciliten la
coordinación. En principio, este papel corresponde a las Diputaciones, pero los gobiernos regionales tienen potestad para crear otras entidades de este tipo, respetando la autonomía y garantía institucional de las entidades provinciales. Por otro, la necesidad de impulsar fórmulas de cooperación intermunicipal que permitan a los municipios, a través de la puesta en común de sus recursos alcanzar un nivel similar de prestación de servicios en todo el territorio, o simplemente una mejor utilización de los mismos.
Cataluña está formada por cuatro provincias, Barcelona, Tarragona,
Lérida y Gerona, por 41 comarcas y 946 municipios35. El municipio es la
entidad básica de la organización territorial y el elemento primario de la participación ciudadana en los asuntos públicos, tiene autonomía y es gobernado por un alcalde. La Comarca es una entidad local formada por la agrupación de municipios, tiene personalidad jurídica y plena capacidad y autonomía para el cumplimiento de sus fines. Las comarcas son creadas por ley del Parlamento de Cataluña.
Los municipios tienen derecho a asociarse creando mancomunidades, de las que actualmente hay 68; también se pueden asociar con otras administraciones o entidades privadas sin fines de lucro –hay 219 asociaciones de este tipo-. En ambas asociaciones el objetivo debe ser determinado y referirse a la ejecución común de obras o la ejecución compartida de servicios de su competencia. Por último, los entes locales pueden formar entes de gestión –hay 707 en la actualidad-, estos son organismos autónomos con personalidad jurídica pública, de carácter
administrativo, industrial, financiero o análogo (Fuente: Municat36). Los
servicios obligatorios son básicamente las que se pueden observar en la tabla 8, establecidos según el tamaño del ayuntamiento.
35 El régimen municipal responde al artículo 137 de la constitución española (“El
estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”) y al artículo 5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (“La Generalitat de Cataluña estructura su organización territorial en municipios y comarcas. También podrá crear demarcaciones supracomarcales”). Las leyes que dan cumplimiento a las mencionadas previamente son la 5/1987, del régimen provisional de las competencias de las diputaciones provinciales; la ley 6/1987, sobre la organización comarcal; la Ley 8/1987, 8/1987, municipal y de régimen local de Cataluña. Estas leyes básicas han sido modificadas y ampliadas.
36 Web de la Dirección General de Administración Local del Departamento de Gobernación y Administraciones Públicas: http://www.municat.net (15/08/2006)
Tabla 8: Servicios mínimos obligatorios a cargo de entes locales Todos los
municipios Alumbrado Público Cementerios Recogida de basuras Limpieza de calles Alcantarillado Acceso a núcleos
Pavimentación y conservación de calles Control sanitario de Alimentos
Más de 5000 hab. Parques y jardines Bibliotecas Mercados Más de 20.000 hab. Protección civil Servicios sociales
Prevención y extinción de incendios Instalaciones deportivas
Más de 50.000 hab.
Transporte público
Protección del medio Ambiente
Fuente: Municat (http://www.municat.net/pagines/ens/ens5_3.htm (15/08/2006)
El ámbito de distribución de competencias es complejo ya que participan los distintos entes locales. El esquema descrito deriva en un complicado sistema de acceso y negociación de recursos con competencias delimitadas pero en muchos casos también superpuestas.