Las redes de actores públicos y privados

iniciativas debe ser considerada con detalle. Ya hemos señalado el creciente volumen de contrataciones en la AP o el cambio en la gestión telefónica generado por la externalización. Un breve recorrido por la gestión de la informática de la Generalitat permite extraer otras conclusiones. Para organizar el análisis, siguiendo la clasificación de un entrevistado (P9), se puede hablar de tres momentos históricos: la empresa pública, la privatización y un tercer momento, mixto entre los dos primeros (Welp et al 2005).

En la década del 80’, la Generalitat de Cataluña decidió crear su propio centro de informática, que se encargaría de la provisión y mantenimiento de servicios informáticos para toda la administración. La creación de una empresa pública se justificó por la necesidad de tener personal especializado. La estructura administrativa tradicional no permitía

atraer a los “mejores profesionales” ya que el mercado les ofrecía salarios

considerablemente más elevados (y les evitaba el lento procesos de escalas en el esquema burocrático). La empresa pública permitía dar salarios competitivos a partir de una estructura diferente a la del empleado público tradicional. Los primeros pasos de desarrollo de aplicaciones se dieron en este marco. Pero en poco tiempo el centro creció hasta superar los 400 empleados con una estructura de costes elevada y baja eficiencia.

En palabras de un entrevistado, en las legislaturas previas “no había

estrategia al CTTI, lo que se hizo fue sobre todo una forma de dar respuesta a un problema administrativo, es decir, poder pagar mejores sueldos por tener gente más capacitada. Un departamento podía contratar al CTTI y el CTTI a un proveedor, no había ninguna estrategia global. Con el cambio de gobierno esto se modificó, el CTTI debía convertirse en el cerebro tecnológico de la Generalitat. Por otra parte, la relación con T-System había acabado con una estructura de costes que era una barbaridad” (P9). “Para que el CTTI cumpla sus objetivos se ha creado un equipo de personas que debe dirigir y controlar las estrategias TIC a la Generalitat, por eso ha incrementado el volumen de personal” (P24).

En este primer momento el sector público se hizo cargo de la prestación, pocos años más tarde se reconsideró esta estrategia. En palabras

departamentos las costaba menos comprar directamente al sector privado que hacerlo a través del CTTI. O sea que muchos departamentos empezaron a asumir la gestión de sus propios sistemas. Al principio, el CTTI era un centro informático girado al revés, casi todo eran sistemas y hosting mientras había muy pocos servicios. Por fuera empezaron a crecer los servicios y la demanda de consultoría” (P9).

Para hacer frente a este escenario, en el año 1998 se decidió privatizar el servicio de informática (el mismo año en que se privatizó el teléfono de atención al ciudadano). Cabe mencionar que aunque hay coincidencia en los problemas de partida, no todos recuerdan el proceso de privatización de la misma manera. Mientras para unos la externalización fue una estrategia inevitable para superar la ineficiencia de la gestión, para otros

simplemente se siguieron tendencias o modas de mercado y, para un tercer

grupo, se hizo un muy mal negocio con los activos de la Generalitat, ya que se reclama la velocidad y falta de auditorías u otros criterios claros para conducir el proceso. El centro informático quedó reducido a poco más de cinco personas y se estableció un contrato marco en el que una empresa (T- Systems) adquirió ventajas en su relación con la administración autonómica respecto a la gestión y mantenimiento de la informática.

La situación de semi-monopolio condujo a un nuevo escenario de ineficiencias caracterizado en ocasiones por un mal servicio a un alto coste económico y en todo caso por una gran dependencia de la empresa que gestionaba la información (P71). En las entrevistas realizadas se habla de

“precios fuera de mercado” por los servicios prestados -que en muchos casos, por el contrato establecido, sólo podían ser prestardos por esta empresa- y de baja eficiencia en los resultados. Los beneficios de la externalización no fueron claros; dentro de la administración, la percepción

general de lo ocurrido es negativa: “La estructura de T-System acabó con

una facturación por horas a diferentes perfiles que era una barbaridad” (P9).

Para unos, “se siguió una tendencia de mercado. Del 95’ al 2000 el

outsourcing fue una moda, ahora se va al modelo contrario. Cada proveedor es bueno en determinadas cosas, no se puede hacer un contrato general sólo con uno. Hoy por hoy, la informática es una herramienta de transformación empresarial y la tendencia es desarrollar proyectos de corto plazo. Los

grandes proyectos son un error porque las cosas cambian constantemente”

(P24). Para otros, el proceso de externalización se llevó adelante

“cometiendo muchos errores porque no se hizo ni una auditoría para saber qué había, que lugares de trabajo eran realmente prescindibles y cuáles no. En lugar de eso se hizo una privatización salvaje, se siguió una moda y con mucha frivolidad, seguramente porque se pensaba que esto de la informática tampoco era tan importante. Después de esto la historia es la que conocemos, la gran dispersión en la que cada departamento acabó actuando por su cuenta” (P62). En 2004 se volvió a replantear el modelo.

Actualmente, con el fortalecimiento del CTITI, el planteo es un intermedio entre los dos anteriores. Se potencia la producción de contenidos pero se ha renunciado –en general, con la excepción de algunas iniciativas concretas, en partenariado con universidades - a desarrollar aplicaciones y sistemas dentro de la administración. La administración está más involucrada en la toma de decisiones aunque continúe creciendo el volumen de externalizaciones (P28).

También se trata de generar “una economía de escala (si alguien debe

comprar licencias en lugar de hacerlo de forma separada, como antes, se hará en conjunto, de forma corporativa, para obtener mejores precios y aprovechar después el conocimiento... formación, etc.) La mayoría de los departamentos lo ven como una ayuda pero también con cierto escepticismo, hay mucha incertidumbre. El impulso será de todo tipo: libros blancos, plataformas, etc. el CTTI busca tener liderazgo” (P11). Sin embargo, “si alguien se opone a las recomendaciones del CTITI no tendrá capacidad de veto” (P10). “El CTITI se debe convertir en el músculo tecnológico de la Generalitat, por eso se ha creado un equipo de personas que debe dirigir y controlar las estrategias TIC” (P24).

En síntesis, este tercer escenario, considerando sus objetivos se puede definir de la siguiente manera:

i) Recuperar el conocimiento: el poder alcanzado por el sector privado en situación de proveedor dominante se manifiesta en la posesión del saber necesario para la gestión, por ejemplo en el control de bases de datos con información pública. Se busca tener un equipo de expertos capaces de recuperar este conocimiento.

ii) Generar una estructura de gestión, no de producción de tecnología: existe cierto consenso en considerar que no sería eficiente para la administración ocuparse de la producción de maquinaria y aplicaciones, aspecto en el que el sector privado puede desempeñar un rol más productivo66_.

iii) Controlar la demanda al sector privado: esto se ve en el planteo de

requerimientos. Se considera que el sector privado puede ser eficiente en contextos específicos y, por el contrario, en una situación de monopolio puede desarrollar dinámicas tan ineficientes como las del sector público. Se piensa que el contexto óptimo es aquel en que personal especializado del sector público evalúa las necesidades y realiza pedidos concretos al sector privado, controlando la demanda.

iv) trabajar con redes de actores formadas para el desarrollo de

proyectos concretos: vinculado a lo anterior, en el diseño de proyectos concretos se plantea el trabajo conjunto para el que se realizan divisiones del trabajo y reuniones de seguimiento periódicas. En estas reuniones se observa también la proliferación de actores con diferentes perfiles: funcionarios, eventuales, contratados, etc. (Basado en P5, P9, P59, P17)

Desde el sector privado se reconoce este cambio, especialmente en la

supervisión del sector público sobre los procesos: “Se hace un control de

todo –antes no se hacía-, es muy exhaustivo, desde las herramientas hasta todo el proceso. Este control y contraposición de ideas también demanda mucho tiempo, de hacer informes y dar explicaciones que no sirven para nada... puede ser que si hay un problema permitan ver dónde empezó o quien es el responsable” (P33).

Por otra parte, las entrevistas muestran la alta valoración del sector privado que tienen los políticos y los funcionarios de cargos altos e intermedios. Estos sugieren y apuestan por la adopción de formas de actuación más eficientes siguiendo el modelo del mercado. Encontramos que entre los responsables existe la idea de que los funcionarios no son eficientes

66 _{Esto no significa que en algunas áreas se estén haciendo desarrollos o participando} del diseño de los mismos en interacción. Un ejemplo de esto lo da el Institut d’Imatges (IDI) adscrito al CatSalut, que ha desarrollado proyectos basados en software de código abierto junto a la Universidad de Gerona.

o no cuentan con las competencias requeridas para desarrollar sus tareas.

Unos afirman que “los funcionarios pueden decidir no ‘trabajar nada’ y por lo

tanto boicotear cualquier proyecto. Se debe pactar con los funcionarios para lograr que trabajen aunque sea un 20% pero a falta de un organigrama más flexible que permita incentivarlos se recurre al sector privado. En este sentido, la innovación en el sector privado permite mucho más flexibilidad aunque también cueste transformar cosas” (P2). Otros, agregan que “hace falta motivación en el sector público y una concepción que vaya más allá del momento y las necesidades inmediatas y que piense más bien en la globalidad” (P7). Los trabajadores contratados (en el ámbito de la innovación

tecnológica, a menudo provenientes de consultoras) también lo señalan: “Es

obvio que los ritmos (de la administración pública) son diferentes de los de las empresas pero la mayor diferencia es que estas deben facturar, entonces no pueden incumplir los plazos, los retrasos conducen a perder beneficio. Esto es el que crea principalmente el funcionamiento y la dinámica diferente entre uno y otro sector” (P61)67_.

Un funcionario señalaba que “los funcionarios hacen tareas más

rutinarias, en el marco de una estructura más rígida. Los contratados acaban teniendo tareas más dinámicas y con más cercanía a la toma de decisiones, tienen más movilidad y menos inercia. Si bien es claro que la estructura administrativa tal como está no puede dar respuesta a las nuevas tareas, habría recursos y mecanismos para hacerlo de otra manera. Por otro lado, la rapidez tampoco es un resultado tan claro, después de dos años de trabajo con el nuevo gobierno, los resultados siguen sin ser muy visibles” (P28).

En la misma línea, las nuevas contrataciones buscan también “sortear

los obstáculos” del funcionamiento tradicional de la administración, cuyos procedimientos son rígidos y lentos. Así, por ejemplo, el nuevo portal gencat

67 _{Otras quejas que provienen de los trabajadores contratados por la administración} para realizar proyectos concretos o de las empresas y consultoras que participan se refieren a las dinámicas de trabajo. “Las planificaciones nunca están cerradas y en cualquier parte del proceso alguien puede intervenir, cambia algo y hay que volver atrás con todo. No hay etapas claras en el desarrollo de las iniciativas, lo que en el sector privado, al ir asociado a beneficios económicos se cumple con mucha más claridad” (P12). “No está claro cuándo termina un proyecto, ya que a menudo se alargan las tareas, y cuando hay más de un interlocutor y más de una empresa las responsabilidades no quedan pautadas con la suficiente claridad. aquí no es tan fácil renegociar como íi lo es en el mundo empresarial. Hay varios interlocutores y todos ellos compiten por cuotas de poder. Por esto hay mensajes cruzados” (P61).

cuenta con un grupo de redactores que trabajan en horarios que no se corresponden con los administrativos, con funciones muy específicas e

innovadoras en el marco de las tareas del funcionario tradicional. “Cuando se

produce el cambio de gobierno, por experiencia previa de trabajo me convocan a trabajar. Primero comienzo como free lance, a montar un equipo de trabajo, y finalmente me hacen un contrato laboral como eventual. Si el conseller de esta unidad cambia mi cargo debería ser ratificado o pierdo el empleo. En cualquier caso, se trata de un puesto de trabajo de nueva creación” (P7).

Una consecuencia añadida de estos procesos a nivel organizativo, en

palabras de un entrevistado, es que “ahora la DGAC ocupa un rol

centralizador, coordina y se convierte en la unidad por la que los departamentos deben pasar para realizar tareas vinculadas al mantenimiento o creación de webs, pero se hace en un contexto nuevo, de la ’denominada administración delegada porque todas las tareas de publicación a la web quedan en manos de los departamentos, la responsabilidad es suya con lo que hay ámbitos de absoluta libertad y otros más regulados” (P72).

Ahora hay una mayor conciencia de lo que se debe hacer. Un

funcionario afirmaba que “si sabes qué quieres hacer, no puedes externalizar

el cerebro sino únicamente ‘las manos’”. Este es el ejemplo claro de lo qué

pasa con el CTTI actualmente” (P2). “También hace falta que el conocimiento

esté y se quede dentro de la administración. Ahora los proveedores están más dirigidos y esto ya es un cambio muy sustancial. La situación ha cambiado también porque antes las empresas eran ‘las que sabían’ y en cambio ahora hay una incertidumbre general” (P7).

Algunos funcionarios y trabajadores con un grado intermedio/alto en la definición y/o gestión de iniciativas se muestran directamente pesimistas:

“en general desde la administración pública no se tiene demasiado idea de esta cuestión (el gobierno electrónico) y por este motivo se dedican a elaborar discursos que acostumbran, además, a ser vacíos, llenos de retórica (fractura digital, etc.) pero que operativamente no llegan al ciudadano.”

(P2).

Otros proponen nuevas formas de actuar: “Ahora se piensa que el

la AOC. Hace falta construir sistemas transversales y para hacerlo se debe trabajar transversalmente, y se está haciendo. Hay más comunicación e interacción” (P7). “La innovación se produce por ensayos de prueba y error pero con mucha información bàsica. Hay que saber qué quiere la gente y qué puede y debe dar la administración” (P77).

Pero también hay cierta opinión común que señala que “es un

momento muy duro para los proyectos de gobierno electrónico porque muchos de los modelos con los que se había empezado no acaban de funcionar. Por el momento, en este panorama se pierden muchas energías y los resultados parecen decepcionantes” (P7).