gestores públicos."
3.1.4 La gestión pública como calidad
El cuarto uso de la gestión pública se encuentra vinculado al paradigma de la calidad. El enfoque hacia la calidad en el servicio es parte fundamental de la orientación general de las reformas en la administración del sector público que los países miembros de la OCDE están implementando, para mejorar la capacidad
de respuesta y sensibilizar a sus instituciones gubernamentales.25
Para Ingraham (1999) la Nueva Gestión Pública tuvo dos tipos de
reformas."
Elprimer grupo de reformas, conocido como "gerencialistas" se caracteriza por su énfasis en mayor eficacia, una mejor respuesta por parte de los funcionarios elegidos, y por la adopción de varias formas de descentralización y/o
Shand, Davidy Morten. "Exposición de Antecedentes". Organización para la Cooperaciónyel Desarrollo Económico (OCDE).Un GobiernoAlerta. Iniciativas de Servicios de Calidaden la Administración.México, DDF, 1997, p. 18.
zeIngraham, Patricia W. "Administración de Calidad Total en las Organizaciones Públicas: Perspectivas y Dilemas". En losada Marrodán, Carlos.¿De BurócratasaGerentes? Las Cienciasdela GestiónAplicadasalaAdministración del Estado.Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p.p. 343-344.
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Capitulo 111 Los Usos de la Gestión Pública y Sus Criticas Más Comunes
privatización. Entre sus políticas destacan el pago de desempeño, una mejor gestión financiera, la subcontratación de tareas y servicios por fuera de la organización, y el traslado de corporaciones y actividades públ icas al sector privado (Pollitt, 1990; Hood, 1995).
Al mismo tiempo se consolidó un segundo tipo de reformas orientadas hacia la gestión de la calidad, las cuales rechazan de manera implícita los supuestos fundamentales que respaldan los de corte gerencialista. Los esfuerzos a favor de la calidad se concentran en mejorar la calidad y prestación del servicio y en la mayor satisfacción del cliente. Asimismo, hacen hincapié en la participación de los empleados en la toma de decisiones y en la comunicación dentro de la organización."
En la gestión de calidad se observan políticas como la potenciación del per- sonal, las organizaciones más "planas", una mejor comunicación y una mayor atención al servicio del cliente, que se han convertido en principios comunes para los gobiernos en el nivel federal y local. Sin embargo, en el sector público
las reformas
y
actividades de la gestión de la calidad han recibido poca atenciónen comparación con lasde carácter gerencialista. Aquí se hace una breve revisión de este enfoque, a partir de las consideraciones de la gestión pública.
27ibid,p. 344. Paraesta autora, el acento en105recursos organizativos es muy distinto al de los esfuerzos gerenciales. El desempeño superior depende de un mejor uso de los recursos existentes y de los conocimientos y destrezas del personal; los empleados en la organización participan en el logrodela calidad; el papel del directivo disminuye significativamente, excepto con lo relativo al cliente y su satisfacción.
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Gestionar la calidad de una institución implica realizar todas las tareas inherentes
a la consolidación de una organización que se prepara para garantizar calidad
en sus productos o procesos. Es calidad en función de un compromiso, de una
especificación de productos o servicios, del tiempo de entrega, de un ambiente
organizacional predispuesto a la mejora continua, de un conjunto de
procedimientos hechos para identificar por dónde las cosas se están haciendo
en función de un parámetro externo o norma adoptados voluntariamente."
Los orígenes de las iniciativas de calidad en la gestión pública tienen diversas
causas. En algunos países surgieron por presiones presupuestales. En otros fue la
insatisfacción con los servicios del sector público, aunque algunos países
tuvieron una combinación de ambos. En el Reino Unido la iniciativa fue
desarrollada
y
promovida por líderes políticos. En Canadá fue iniciaday
promovida por los servidores civiles. En otros países (Australia, Nueva Zelandia,
Suecia) la administración
y
el personal de las organizaciones gubernamentaleshan iniciado mejoras en la calidad del servicio como parte de la transformación
en la gestión pública.
Para susdefensores existe un creciente interés en la gestión de la calidad orientada
al cliente, la cual está cambiando la administración del sector público
y
laprestación de servicios en la mayoría de los países miembros de la Organización
Malvicino. Guillermo. Gestión de la Calidad en el Ámbito de la Administración Pública: Potencialidades para un Cambio Gerencial".VI Congreso Internacional del CLAD.Argentina, www.c1ad.org.ve/anales6/htlm.
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para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).29 La publicación de la
obra en 1987 de la
Administración como Servicio: el Público como Cliente,
refleja la importancia para determinar el valor de los servicios públicos al
ciudadano." Se trata del primer documento donde se promueve, de manera
institucional, a la calidad como una estrategia de mejoramiento de la gestión
pública.
La OCDE considera que existen evidencias de que las iniciativas de gestión de
calidad están cambiando la percepción del público acerca de los servicios
destinados a la población, así como la forma de interacción entre los servidores
públicosyel público, así como la forma en que está organizado el servicio a
ellos destinado. También están cambiando los tipos de servicios suministrados
y
la manera en la cual se presentan dichos servicios públicos. Más aún, es prob-
able que estén alterando las relaciones entre los poi íticos
y
los gestorespúblicos."Desde el punto de vista teórico, la calidad es ahora un elemento fundamental en
el nuevo estilo de gestión de las organizaciones. Mediante la gestión de la calidad,
la gerencia participa en la definición, análisis ygarantía de los bienes yservicios
que produce para la sociedad.
"Garda Solana, Ma. José. "La Posición del Ciudadano: la Noción del Cliente". En Olías de Lima, Blanca. Nueva
Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001. Para profundizar en torno al significado de ciudadano y cliente,
revisarseeste artículo.
o para la Cooperación yel Desarrollo Económicos (OCDE). LaAdministración al Servicio del Público. Madrid, Ministerio de la Presidencia, 1991
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de en la Administración. México, DDF, PUMA, 1997, p. 13.
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José Juan Sánchez González
Debe entenderse por
gestión de calidad
al conjunto de caminos mediante loscuales se consigue la calidad; incorporándolo por tanto al proceso de gestión, que es como traducimos el término inglés "menegement", que alude a dirección, gobierno y coordinación de actividades."
Dentro de las ventajas que se supone produce aplicar la gestión de calidad se señalan las siguientes: a) su fundamento es hacer las cosas bien a la primera; b) consiste en dar al cliente lo que desea; c) está basada en el sentido común; d) no supone hacer más que lo necesario; e) todos los niveles de la organización están involucrados; f) asegura el espíritu de equipo, y g) su apl icación es altamente motivante.:" Por ello, el concepto de calidad alude a tres acepciones básicas:
1)
calidad realizada:
es aquella que es capaz de obtener la persona querealiza el trabajo. Un ejemplo es el artesano que trabaja sin especificaciones, pero se refiere también al grado de cumplimiento de las especificaciones que el responsable de un trabajo es capaz de conseguir;
2)
calidad programada:
es la calidad que se pretende obtener. Esta calidades la que aparece descrita en un documento de diseño, en una especificación o en un plan concreto; y
3)
calidad necesaria:
es la calidad que el cliente exige con mayor o menorgrado de concreción, o por lo menos, la que a él le gustaría recibir.
32Udaondo Durán, Miguel.Gestión de Calidad.Madrid, Díaz de Santos, 1991, p. 5. 33Ibid, p. 11.
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La gestión de calidad pretende conseguir que estas tres acepciones sean
concéntricas
y
que coincidan entre sí. En la medida que se asegure pasar de unacalidad realizada a una programadaydespués a una necesaria, los efectos podrán
ser percibidos por los clientes. Un enfoque que deje de lado alguno de estos componentes impedirá alcanzar una calidad permanente y duradera.
La gestión de la calidad en una organización implica: identificar los procesos que deben ser reformulados o reposicionados en función de una demanda
fluctuante; determinar las causasyefectos de los requerimientos volátiles de los
nuevos nichos de mercado; identificar vetas de diferenciación de procesos;
organizar el sistema de aseguramiento de calidadydefinir procesos tecnológicos
que impliquen precisar métodos de díferenciación."
La gestión calidad es entendida a partir de tres enfoques perfectamente
diferenciados: el enfoque tradicional; el enfoque normativo y el enfoque de
calidad total." El enfoque tradicional responde al argumento de que sí las cosas están bien, no es necesario cambiarlas. Por su parte, el enfoque normativo reconoce quees conveniente adoptar normas voluntarias para mejorar la gestión
de la organización y asegurarse que los clientes serán satisfechos en sus
expectativas. Por último, el enfoque de calidad total supone que es imprescindible imponer una nueva cultura en la organización para que todos sus integrantes se
involucren en la mejora continua de las prácticas
y
procedimientos para satisfacermejor al cliente.
34Malvicíno, Guillermo.Op.citop.7.
"Ibídem.
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José Juan Sánchez González
Sin embargo, existen opiniones en sentido contrario que polemizan en considerar a la gestión pública como cal idad, en particular en lo relativo al énfasis que
hacen del cliente como valor supremo de la gestión. Schachter(1995)realiza un
interesante ensayo en el que contrasta el modelo de ciudadanos como clientes
desarrollado por Osborne y Gaebler (1992) y el modelo de ciudadanos como
dueños propuesto por Frederickson(1994),36
Osborne y Gaebler(1992)afirman que los ciudadanos son clientes del gobierno
y que, por lo tanto, los servidores públicos deben hacer los cambios necesarios para atender sus propósitos en la misma forma que la empresa privada atiende a
susellentes." Los cl ientes deben estar satisfechos de los bienes y servicios
proveídos por el gobierno, deben ser consideradas sus necesidades y, por lo tanto, se afirma que el gobierno habrá cumplido su labor. Eficiencia, eficacia,
calidad yorientación al cliente son valores supremos de la gestión de la calidad.
Por su parte, Frederickson(1994)argumenta que los ciudadanos no son clientes
del gobierno, sino dueños que eligen a sus líderes para que representen sus intereses. El modelo centrado en clientes pone a los ciudadanos en un papel reactivo limitado al gusto o disgusto de los servicios, esperando que los funcionarios hagan cambios si el objeto de los clientes es suficiente. En cambio
J6Schachter, Hindy Lauer. "Reinventlng Government or Reinverting Ourselves: Two Models for Improving Govem- ment Performance". New Jersey Institute ofTechnology. Novernber-Decernber 1995, vol. 55, No. 6.
Osborne y Gaebler. Un Nuevo Modelo de Gobierno. Como Transforma el Espfritu Empresarial al Sector Público. México, Gernika, 1994.
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en el modelo de ciudadanos como dueños, estos representan un papel proactivo
y
deciden lo que será la agenda gubernamental."Este concepto de la ciudadanía eficiente se basa en que 105 ciudadanos 'son
dueños de su gobierno,
y
como tal tienen el deber de involucrarse en los asuntospúblicos e instruir políticas que demanden105"accionistas". Losciudadanos, no
105 clientes, cuentan con todas las prerrogativas constitucionales
y
legales queles da su condición plena de miembros de un Estado. La gestión de calidad reduce a los ciudadanos en simples receptores de servicios mediante el pago de
sus impuestos. Los ciudadanos tienen derechos,105clientes tienen expectativas.
debe destacarse que una de las característicasde105cambios políticos
recientes ha sido el descubrimiento (o redescubrimiento) del concepto de "usuario" (cliente). Ello seha relacionado tanto en las doctrinas de derecha que enfatizan el mercado y la soberanía del usuario, como las de la izquierda que buscan la participación y el compromiso político por abajo, a nivel de usuarios
de los serviciospúblicos." No importa el modelo de donde provengan, se debe
defender la implicación de los usuarios en la evaluación de las políticas públicas
sobre la base de una eficiencia política, así como de una eficiencia gestora.
Aunque se acepte esta idea, su puesta en práctica no será fácil, debido a las
características, necesidades
y
tipos de usuarios que varían en función de lasdistintas políticas sectoriales.
38Frederíckson, George. "The seven principies of Total Quality Polities". Public Administration Times, vol. 17, 1994,p.9.
[enkins, Bill y Gray, Andrew. "Evaluaciónyel Usuario: la Experiencia del Reino Gestión y Análisis de Políticas Públicas,Madrid, No.1,septiembre-dlCiembre1994,p.47.
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José Juan Sánchez González
En suma, crear calidad en el servicio público escrear la capacidad, el compromiso y la voluntad de realizar el trabajo necesario. Pero también se trata de crear el espacio político que permita la implantación de cambios políticos. La gestión de calidad y las organizaciones redefinidas que ésta respalda pueden hacer una contribución importante a la gestión pública, pero sólo una contribución." Por sí sola, la gestión de calidad no solucionará los problemasque enfrentan los organismos públicos en prácticamente cada una de las naciones modernas. La creación de servicios civiles con la capacidad de sercreativos, negociar acuerdos, educar, iniciar, innovar, promover valores éticos públicos y manejar el cambio, es una opción mayor para mejorar la gestión pública contemporánea.