«La dictadura militar de Franco –por medio de estas instituciones locales– facilitó el reencuentro de los diversos poderes locales, abanderados por la ideología nacionalcatólica que legitimó los contenidos contrarrevolucionarios del nuevo régimen»2.
El ámbito de la institución provincial devino fundamental y su ordenación fue clave una vez el bando franquista iba avanzando y conquistando posiciones en el territorio durante la Guerra Civil. La eliminación de cualquier vestigio de la realidad republicana fue el objetivo clave que se marcó para establecer, sobre aquellos rescoldos, la «nueva realidad franquista». Así se presentó una legislación adaptada a las nuevas formas de ejercicio del poder que seguía un doble objetivo: por un lado, acabar con cualquier tipo de representación democrática institucional y, en segundo lugar, buscar y cooptar un personal político que fuera leal a los principios fundamentales del Movimiento, subordinado al poder central y que sirviera de manera «fiel» y «desinteresada» al Caudillo.
En definitiva, esta red de instituciones locales resultó fundamental para dotar al nuevo sistema político de una base de dirección nueva que le aportase una mayor legitimidad. Ahora estábamos ante una nueva realidad donde había que hacer las cosas de manera diferente a la etapa política republicana. Así se impulsó un proyecto político monolítico, depurador y centralizador que se concretó en un cambio en los mecanismos para acceder al control de los centros donde se hacía la política. Terminar, por tanto, con el sistema electoral precedente y el control de acceso era, para la lógica del franquismo, la mejor forma de cerrar el paso a reivindicaciones democráticas del pasado. Ahora, la sumisión y la subordinación en sus manifestaciones más puras y el hieratismo más rígido
2NICOLÁS MARÍN, E.: «Los poderes locales y la consolidación de la dictadura franquista», Ayer, 33 (1999),
en el ejercicio del poder marcaron la propia evolución de las instituciones provinciales y locales del régimen3.
Ante esta nueva realidad, ¿cuáles eran las ventajas de obtener un puesto en la administración local que tenía, por tanto, escaso margen de maniobra y unos presupuestos que las atenazaban? Las circunstancias que acompañaron a la guerra, primero, y a la victoria, después, generaron una serie de bienes e influencias muy preciadas y, en torno a ellas, se hilaron nuevas adhesiones y lealtades. Así, las viejas relaciones de poder se reformularon y las antiguas clientelas se reconstruyeron en torno a los que estaban a punto de ganar la guerra en abril de 1939. Ocupar un puesto en una institución provincial generaba, por tanto, un bien de influencia valioso sobre el entorno inmediato y de conexión con la superioridad lo que podía ser utilizado en beneficio del interesado o de los administrados que él considerase. Además, estas nuevas redes clientelares giraban en torno a los mandatarios locales quiénes tenían capacidad de maniobra para decidir puestos y cargos locales, favorecer a determinadas familias y empresas y, en definitiva, primar unos intereses frente a otros.
Con el franquismo, todos los principales cargos que aquí señalamos serían ocupados por nombramiento directo y superior estableciéndose una relación de confianza y dependencia de arriba a abajo que sólo podía ser desquebrajada en la misma dirección,
3 CENARRO LAGUNAS, A.: «Instituciones y poder local en el `Nuevo Estado´», en JULIÁ, S. (coord.):
República y guerra en España (1931-1939), Madrid, Espasa, 2006, pp. 421-448; MARÍN CORBERA, M.: Els
ajuntaments franquistes a Catalunya: política i administració municipal, 1938-1979, Lleida, Pagès, 2000,
incluso en el supuesto de una dimisión o en una destitución fulminante4. Hasta el punto
que:
«El estudio de la articulación del poder local durante el franquismo es, por tanto, esencial para un mejor conocimiento de la propia estructura piramidal de la dictadura. Pero, a su vez, favorece la comprensión de los mecanismos de control y coacción de la sociedad por parte de las élites políticas»5.
Esta jerarquización que caracterizaba al régimen franquista, como base para el mantenimiento de la homogeneidad política, es el hilo explicativo de la limitación de las atribuciones municipales, último peldaño de este sistema jerárquico. En este contexto, la figura del alcalde era, más bien, la de un delegado gubernamental que un representante del municipio ante otras instancias de poder. Pese a ello, la figura pública del máximo representante municipal ganó peso en la dictadura convirtiéndose en el verdadero líder local franquista junto con el gobernador civil. Este hecho presentó una continuidad cronológica ya que cuando se realizaron, a partir de 1948, las elecciones municipales por tercios, el principal administrador consistorial nunca dejó de ser designado por el gobernador civil, como también sucedió con el presidente de la diputación.
La figura del gobernador, por tanto, fue incluso más relevante en este esquema como representante y delegado permanente del gobierno, además de Jefe Provincial del Movimiento desde la unión de ambos cargos. Es decir, era el poder del Estado en cada provincia. La legislación en la época de Franco6 sancionó el poder omnímodo de esta figura que prevaleció frente a otras autoridades pero dependió del ministerio de la
4CAZORLA SÁNCHEZ, A.: Las políticas de la victoria: la consolidación del nuevo Estado franquista (1938-
1953), Madrid, Marcial Pons, 2000, p. 44.
5QUIROSA-CHEYROUZE MÚNOZ,R. y FERNÁNDEZ AMADOR,M.: Poder local…, p. 26.
6 Para una consulta de la Ley 17 de julio de 1945 de Bases de Régimen Local ver apéndice documental en
Gobernación y fue, más bien, delegado de éste que de otros ministerios o cargos franquistas. Nos encontramos ante una figura de poder provincial transcendente y, pese que ya existía en épocas precedentes, ganó un gran peso político en esta etapa del régimen7. Una preeminencia que tenía un gran significado incluso para aquellos que estaban a su cargo, excepto los militares que siempre ocuparon una lógica aparte dentro del organigrama institucional franquista.
El nombramiento de gobernador se hacía por decreto de la Jefatura del Estado, previa propuesta del ministerio de la Gobernación y deliberación del Consejo de Ministros. Para ser nombrado se requería ser español, mayor de veinticinco años y reunir alguna de las condiciones exigidas por la normativa en vigor. Terminada la Guerra Civil, el nombramiento de los gobernadores fue recayendo en personas de distinta procedencia pero, sobre todo, militares. Con ello se contaba con personas con grandes dotes de mando, disciplina y completa adhesión política al régimen de Franco. Posteriormente, muchos de ellos fueron pasando por los distintos lugares para evitar así su desgaste y prevenir su adhesión y fidelización a las redes clientelares del lugar que administraban, cosa que resultó, en muchas ocasiones, imposible. El propio gobernador se trasladaba con su propio círculo de confianza y allí se hacía rodear de un entorno político de afines a los que encomendaba la misión de gestión y control de las diferentes esferas de la provincia. Así iniciaban una trayectoria en los diferentes cargos de la administración, un cursus honorum particular que les solía llevar a ocupar diferentes cargos: ministerios, subsecretarias, hasta, en algunos casos, especialmente al final de la dictadura, la presidencia del Gobierno.
7 Para una buena referencia de la construcción de los gobernadores civiles en el franquismo desde el plano
legal: VV.AA.: El gobernador civil en la política y en la administración de la España contemporánea, Madrid, ministerio del Interior, 1997.
Por otro lado, los gobernadores civiles fueron los encargados de acudir a Madrid para intentar solucionar los problemas propios, siempre moviéndose entre los intereses de las redes locales y los del Gobierno que, en última instancia, representaban. Por tanto, la relación que se estableció entre alcaldes o presidentes de la diputación con los gobernadores civiles resultó fundamental, ganarse su confianza podía ser síntoma de continuidad en el cargo ocupado y podía acelerar los trámites o demandas beneficiosas para los negocios particulares de la provincia o de la ciudad8.
No podemos olvidar que cuando se habla de gobernador civil de la época hay que tener muy en cuenta su condición de jefe provincial del Movimiento desde la unificación de ambos cargos en 1943. En los estatutos de Falange Española y de las JONS se había establecido que el «Caudillo designará una Jefatura Provincial para cada provincia, encomendada a un solo militante»9. Se comentó, en relación con el contenido de este mandato, que la coincidencia, no impuesta inicialmente por ley, de los cargos de gobernador y jefe provincial del Movimiento en una misma persona constituía una necesaria simbiosis. Así, el jefe del Movimiento estaría en contacto directo con los problemas y aspiraciones de la provincia y ello resultaba de estimable valor porque tal cosa complementaría y perfeccionaría el carácter y atribuciones del cargo de Falange. Además, la unificación de cargos aumentó el peso y control del gobernador dado que se sirvió del aparato burocrático de los Consejos provincial, económico, sindical y local para
8 No es de extrañar, por tanto, que muchos de los alcaldes de Valencia tuvieran excelentes relaciones con los
gobernadores civiles y esto les permitiera mantenerse largo tiempo en el cargo. Rincón de Arellano, alcalde de 1958-1969, mantuvo una colaboración cordial con los dos gobernadores civiles que coincidieron con él mientras se mantuvo en la alcaldía: Posada Cacho y Rueda Sánchez-Malo. De este último destacó la profunda libertad que le dio en el cargo, como veremos en el capítulo VI. Para un buen análisis de la figura y papel de los gobernadores civiles véase: PONCE ALBERCA, J. (coord.): Guerra, franquismo y transición.
Los gobernadores civiles en Andalucía (1939-1979), Sevilla, Publicaciones de la Junta de Andalucía-Centro
de Estudios Andaluces, 2008.
asesorarse e imponer en la provincia las directrices de los mismos y realizar las consignas políticas que recibía de la Secretaría General en Madrid.
Por lo que respecta a la diputación provincial, pese a su debilidad política y administrativa en el franquismo, contó con importantes atribuciones asistenciales y culturales. Sus políticas concretas condicionaron la vida de la población, pues en sus manos recayó la gestión de potentes instituciones de asistencia benéfica donde se favorecían a multitud de ciudadanos. No resulta un tema menor que su importancia se explique gracias a las carreras políticas de sus dirigentes y a la multitud de favores concedidos gracias a su existencia.
La diputación, junto con el gobierno civil, había sido la institución clave de carácter administrativo desde la revolución liberal. Con ello se seguía la tradición institucional que se remontaba a las Cortes de Cádiz y que establecía a las diputaciones como órgano administrativo para promover la prosperidad del contexto provincial. Pero lo cierto es que desde su creación arrastraban debilidades fuertes como la dependencia al gobernador civil y la ausencia de representatividad popular. Su surgimiento había sido propiciado por las intenciones de fortalecer un Estado centralista y acudir a las demandas de un creciente liberalismo burgués.
«De ahí que fueran dotadas de unas competencias económicas, fiscales y hacendísticas que hacían muy atractivo el control de la institución por parte de los mayores contribuyentes. […] Las diputaciones se convertían en instituciones gravosas para los municipios y dedicadas a la salvaguarda de los intereses económicos de quienes las ocupaban, a través de una injusta distribución de los impuestos que, a modo de cupo, el Estado asignaba a cada provincia y que la diputación se encargaba de recaudar»10.
10 GONZÁLEZ MADRID, D.: Los hombres de la dictadura. Personal político franquista en Castilla-La
Con la reforma del Estatuto Provincial de 1925 se decidió cambiar su modelo hacia una mayor injerencia del Estado en las mismas, una reducción de los diputados provinciales y la incorporación de competencias de «fomento» allí donde la autoridad municipal, por su debilidad financiera, no conseguía llegar11.
Posteriormente, las diputaciones franquistas se mantuvieron como órgano de gestión cultural y de relación entre los propios municipios. Suponían, por tanto, un mero apéndice de la administración central tutelada por el gobernador civil. Además, estaban dirigidas por un presidente y contaban con unos miembros cuyas funciones eran la consulta y deliberación de asuntos de la esfera local. Según Marc Baldó, en el régimen franquista las diputaciones no variaron su propia función de fomento y de administración de los intereses peculiares de la provincia. El franquismo, como hemos ido comprobando, reforzó la subordinación de ayuntamientos y diputaciones para que la administración local y los principios del Movimiento se hicieran compatibles. La legislación franquista apenas avanzó en dar competencias para desarrollar tareas de fomento, mejora de infraestructuras, servicios, cooperación municipal y tutela de ayuntamientos pequeños. Junto con ello, los proyectos desarrollados se toparon, en muchas ocasiones, con la propia incapacidad financiera. Pues no olvidemos que, tras la reforma de 1925, la principal vía de financiación de las diputaciones eran las subvenciones del Estado y la aportación de
11 Baldó afirma que el siglo XX, sobre todo con la dictadura de Primo de Rivera y el fin del caciquismo, se
dio un amplio viraje a la legislación local dotando de mayor preponderancia al municipio en colaboración con la diputación. En el caso de Valencia, con la reforma de 1925, la institución provincial asumió los planes de caminos, carreteras provinciales y la construcción de grandes proyectos benéfico-sanitarios que luego resultaron un problema económico para la misma. Sólo la Diputación de Valencia concentraba los siguientes servicios en el franquismo: Investigación prehistórica, Instituto valenciano de Economía, Instituto Valenciano de Estudios Históricos, Instituto de Musicología y Folclore, Instituto de Literatura y Estudios Filológicos, Servicios de Estudios Artísticos, Instituto de Servicios Ibéricos y Etnología Valenciana e Instituto Psiquiátrico «Padre Jofré». Junto con ello asumió la gestión del Hospital Provincial de Valencia y de la Casa de Beneficencia. Véase: BALDÓ LACOMBA, M.: «La diputación en camisa azul, (1939-1959)», en CHUST CALERO, M. (coord.): Historia de la Diputación de Valencia, Valencia, Diputación de Valencia, 1995, p. 360.
los municipios, algo que se fue reduciendo por la situación de deuda creciente de las corporaciones municipales. Además, las diputaciones arrastraban multitud de problemas económicos desde tiempos de la guerra, algo que fue muy complicado de solventar en un primer momento. Lo cierto es que todo esto llevó a cierto malestar y quejas recurrentes de parte de la élite que ocupaba las instituciones, solicitando una reforma legal que nunca llegó. La crítica más contundente provino de los jefes provinciales de FET-JONS que en 1944 reiteraban la necesidad de:
«Dotar a las diputaciones de ingresos propios que las permitan sostener, al nivel decoroso
que exige la dignidad de los españoles, los servicios benéficos, sanitarios y culturales a ellas encomendadas que hoy, salvo raras excepciones, viven de un modo deplorable, como consecuencia de la situación económica caótica de las diputaciones provinciales»12.
El marco legal que rigió la diputación durante el franquismo estuvo presidido, por un lado, por el interés que tuvo el régimen en domesticar y adecuar la administración local al proyecto depurador, avanzado y creador del régimen, y, por otro, por la propia necesidad de reconversión de los ayuntamientos y diputaciones en instituciones eficaces para el fomento de los intereses económicos y asistenciales que les correspondían, algo que nunca se logró. Lo cierto es que la diputación franquista si de algo sirvió definitivamente en gran eficacia fue para propagar la ideología dominante y promocionar carreras políticas que posteriormente trascenderían, en muchos casos, del ámbito local.
Sirva de ejemplo la actividad llevada a cabo por varios institutos culturales que se realizó desde la diputación. En el caso de Valencia, el 25 de abril de 1947 se creó la institución «Alfonso el Magnánimo», impulsada por su presidente, Adolfo Rincón de Arellano, y que pronto se vio respaldada por el Consejo Superior de Investigaciones
12 VV.AA.: Conclusiones del Primer Congreso Nacional de Jefes Provinciales, Madrid, Delegación
Científicas. Este centro fue clave para entender la promoción cultural, de marcado tinte regionalista, que se realizó en Valencia sobre todo al final de la dictadura franquista. Para ello se constituyó una magna empresa editorial que publicó monografías de cronistas e historiadores con un claro discurso regional y nada científico.
Junto con ello, la figura más relevante en esta institución era el presidente. Podían ser elegidos, a partir de 1945, cualquier español alfabetizado, mujeres incluidas, que perteneciesen a algún municipio de la provincia. Aunque, ese supuesto igualitarismo era, como cabe interpretar, muy limitado dado que siempre resultaban escogidos –como en el resto de instituciones– hombres, vinculados políticamente con el bando vencedor, miembros de la burguesía local, o pertenecientes a profesiones liberales con intereses económicos en la propia capital provincial. Las funciones presidenciales quedaron claramente delimitadas en la Ley de Bases de Régimen Local de 1945 donde se configuró claramente una institución presidencialista orientada al control y configuración del nuevo régimen. Al presidente le correspondía, por un lado, velar por el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley de Administraciones Provinciales y, por otro, todo lo relacionado con la gestión económica de la institución. Por último, el presidente confeccionaba la plantilla laboral y velaba por su disciplina lo que incluía la depuración de cargos en cualquier momento.