Las problemáticas municipales del tardofranquismo

El municipio, junto con la familia y el sindicato, suponía uno de los pilares de la democracia orgánica propugnada desde el organicismo político de la dictadura. Es por ello que su gestión y organización fue una de las preocupaciones fundamentales y, a su

vez, generó una serie de problemas sociales y políticos que afectaban a la mayoría de municipios peninsulares, especialmente los de las grandes ciudades. Estas dificultades fueron en aumento una vez el régimen llegaba a su fase final. En el siguiente apartado expondremos cómo las élites del régimen franquista entendían estos problemas del municipio y la forma que trazaron para resolverlos. Unas dificultades que el régimen, especialmente en el tardofranquismo, codificó en las siguientes: la representatividad y participación, el urbanismo y el regionalismo. Para intentar hacer frente a estos problemas, formar una élite administrativa y reflexionar sobre los asuntos de gestión, el régimen previó una serie de instituciones o recursos determinados.

Por ello, desde la instauración de la dictadura se decidió impulsar varias instituciones o servicios destinados al asesoramiento para la búsqueda de soluciones a los problemas que podían generarse en la política municipal. Así, en primer lugar, se creó el Instituto de Estudios de Administración Local en 1940 que se complementó con el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios en 1958. Ambos institutos reflexionaron sobre los problemas municipales que, a tenor de la dictadura, sufrían los municipios españoles y la manera de solventarlos.

A la tarea de ambos centros se sumó, desde 1960, la iniciativa más importante de reflexión sobre las problemáticas de gestión de los municipios en el franquismo: los

cursos «Problemas políticos de la vida local»26. Esta iniciativa, impulsada por Fernando Herrero Tejedor cuando ocupaba la Delegación Nacional de Provincias del Movimiento Nacional y celebrada anualmente en Peñíscola (Castellón), supuso una enumeración de las principales preocupaciones de gestión que tenía el régimen con respecto a las diferentes ciudades. El surgimiento y evolución de esta propuesta formativa permitió una reflexión en profundidad de cuestiones cómo la representación municipal, el regionalismo o el urbanismo y estuvo en la base de las políticas municipales de los alcaldes que analizaremos posteriormente27.

Como afirmaba Luis Jordana de Pozas en la clausura de la I edición de estos cursos de Peníscola:

«Ciertamente han sido muchos y aún muchísimos los coloquios, cursos, asambleas y jornadas dedicados a temas de la Administración Local que se han celebrado a partir del Movimiento Nacional, pero ninguno se había propuesto abordar su estudio con profundidad, […] desde el punto de vista político»28.

26 _{Estas jornadas, de una o dos semanas de duración dependiendo de la edición, tuvieron lugar una vez al}

año hasta 1976. A ellas fueron convocados todos aquellos que desarrollaban cualquier tipo de labor en una institución pública del país. Así, a la presencia de alcaldes, presidentes de diputación y algún gobernador civil, se sumaba la asistencia de funcionarios locales como: secretarios, interventores, trabajadores de ayuntamientos y diputaciones. La mayoría acudían becados al curso de formación y muchos, gracias a su presencia, hacían méritos para ascender dentro de la carrera política. No olvidemos que Peñíscola favorecía el trato entre miembros de diferentes puntos geográficos con la consecuente relación afectiva y política que se establecía entre ellos y, por tanto, la posibilidad de labrarse un buen futuro profesional. El programa del curso establecía cinco o seis horas de trabajo continuado articulado en una serie de ponencias magistrales y, posteriormente, participaban de unos seminarios de discusión y debate propuestos por la organización.

27 _{El estudio de estos cursos ha sido capaz gracias a un trabajo pormenorizado de lectura de las ponencias}

publicadas anualmente por la Delegación Nacional de Provincias del Movimiento y el Instituto de Estudios «Castillo de Peñíscola». El estudio de los 17 volúmenes depositados, casi en su totalidad, en la Biblioteca Nacional de España, constituye la base del presente epígrafe. Igualmente, en el Archivo General de la Administración se encuentran multitud de legajos sobre la conformación y organización de los citados cursos que también han sido tenidos en cuenta para la elaboración del presente capítulo. Para un listado de los cursos, temáticas previstas y ponentes totalmente completo, véase apéndice documental de la presente tesis doctoral.

28_{JORDANA DE POZAS, L.: «Epílogo», en VV.AA.: Problemas políticos de la vida local, Vol. I, Madrid,}

Estudios de Administración-Instituto de Estudios Políticos, 1961, p. 370. [Jordana de Pozas constituye uno de los referentes del municipalismo español y fue director de los cursos en varias ocasiones].

Para el director de estos cursos durante casi una década, estas actividades tenían la vocación de una reflexión constructiva sobre los problemas de gestión que, a tenor del franquismo, tenía el municipio español en el período cronológico que nos ocupa. Estructurado en base a ponencias magistrales y seminarios de discusión y debate, los cursos constituían una novedad en la dictadura29_{. Un sistema político que estaba entrando} en esos años sesenta en una nueva fase marcada, sobre todo, por los planes de estabilización, el cambio en los valores de consumo y el surgimiento de una generación nueva que no había vivido la guerra y que soñaba con cotas de mayor libertad en un Estado que las constreñía.

Como señalaba Pozas, alejándose de los principios de democracia orgánica presentes en la legislación municipal:

«Los pilares orgánicos del orden nuevo: la persona, la Familia, el Sindicato y el Municipio, una vez proclamados en las Leyes y Principios Fundamentales, requerían un tratamiento alejado de la retórica, orientado al futuro, implacable, crítico de las ideas e instituciones heredadas o recibidas, con un espíritu realista e investigador y con un propósito inmediatamente constructivo»30_.

¿Cuáles eran los problemas analizados en Peñíscola? Durante las primeras ediciones de los cursos –hasta prácticamente los años setenta– los temas tratados en los cursos fueron desde la evolución histórica de los entes locales, la orientación política general de la vida local, clases y estructuras políticas de los municipios, las relaciones de las

29 _{La importancia reflexiva y teórica de estos cursos puede analizarse si atendemos al perfil de los ponentes}

invitados. A lo largo de todas las ediciones de los cursos, la presencia de ponentes de prestigio intelectual y político, muchos de ellos con cargos en el organigrama franquista, fue una constante. Así, en la primera edición tenemos la presencia de prestigiosos municipalistas y catedráticos de derecho como: Pascual Marín Pérez, Fernando Garrido Falla, José María Boquera Oliver, Rafael Entrena Cuesta, Jesús González Pérez, Juan Ignacio Bermejo Gironés, Manuel Fraga Iribarne, Eduardo García de Enterría, Sebastián Martín- Retortillo Baquero o José Luis Moris Marrodan. Muchos de ellos repetirán, años después, y compartirán protagonismo con nombres tan representativos del franquismo final como: Torcuato Fernández Miranda, Jesús Fueyo, Alejandro Rodríguez Valcárcel y Ruiz Gallardón, entre otros.

entidades locales o el futuro de las mismas. Así, aparecieron referencias a términos como regionalismo o región, prácticamente excluidos de la retórica oficial; o histórica fue la ponencia de García de Enterría en la primera edición: «Administración periférica del Estado y administración local: problemas de articulación», donde realizó una exposición de la estructura local, criticando el centralismo aplicado por el Estado que realizaba, en su opinión, una absorción completa de las actividades municipales. A estos temas se añadieron otros, no menos novedosos a principios de los años sesenta, como la situación de la juventud española o el cuidado del medio ambiente.

En esta línea de renovación que supusieron los temas tratados, especialmente el regionalismo, destaca también la presencia, en la III Edición de los cursos, del Delegado Nacional de Prensa, Propaganda y Radio del Movimiento, José María del Moral, con su conferencia «Perspectivas de un nuevo regionalismo». Una ponencia sobre el tema regional donde, como ya bien afirmaba, estábamos ante un tema «delicado, espinoso y polémico» pero que había que abordarlo dado que «se encontraba en el mismo meollo de la problemática económica, social y política de nuestro tiempo». En la ponencia se destacaba la apuesta por un el regionalismo funcional y se consideraba al «separatismo» como «patología social». Estos «nacionalismos separatistas» habían sido motivados, según el ponente, por el «absolutismo borbónico del siglo XVIII, con un centralismo absorbente y desmedulador (sic)».

A estos problemas empezarán a incorporarse otros de diferente calado como el análisis de la representatividad municipal. Aquí debemos destacar la ponencia de José María Boquera Oliver en la V edición de los cursos que planteaba sus ideas para mejorar la representatividad del pueblo en las instancias municipales, constatando que se estaba

perdiendo en la mayoría de municipios. Las elecciones por tercios no tenían el valor que merecían: «Una de las causas de retroceso de la democracia municipal pudiera ser, a nuestro entender, el actual sistema de representación en esta esfera administrativa» Por ello, analizaba el sistema representativo municipal para plantear una serie de cambios a introducir para detener la deficiencia planteada. Así, como idea novedosa planteaba una democracia auténtica en el ámbito municipal, donde todos los vecinos con capacidad civil tuvieran la posibilidad de consentir y participar en el poder del ayuntamiento. Esto supondría, efectivamente, la instauración de la democracia inorgánica en los municipios, algo que el autor intentaba demostrar como conveniente y necesario para superar muchos de los problemas locales. La ponencia, muy dura y crítica con la democracia orgánica del momento, concluía:

«Toda labor exige, con carácter previo, que, los que nos preocupamos particularmente de la Administración local, estemos convencidos de que es conveniente una amplia y auténtica participación popular en el gobierno municipal y que uno de los medios indispensables para lograr este objetivo es la elección de los administradores por los administrados»31_.

A la serie de ponencias se sucedieron unos seminarios de los más variados temas que tenían un guion predefinido pero que abrían al debate y discusión de todos los asistentes a las jornadas, las conclusiones obtenidas en los mismos se elevaban a la superioridad y eran tenidas en cuenta, tanto en la conformación de los contenidos de las siguientes ediciones como en la propia gestión concreta de los problemas locales del franquismo. Muchos de los temas planteados sólo afectaron a la gestión de municipios determinados, más bien debido a la voluntad reformista de algunos de sus representantes. De hecho, la Ley de Bases de Régimen Local de 1945 se mantuvo a lo largo de toda la

31 _{BOQUERA OLIVER, J. M.: «El sistema representativo municipal», en VV.AA.: Problemas políticos de la}

dictadura y la reforma de noviembre de 1975 apenas alteró las bases fundantes de la legislación municipal franquista que ya hemos descrito en este capítulo.

Los seminarios incluidos en los cursos se articularon de una forma distinta, dirigidos siempre por un profesor que planteaba el estado de la cuestión, a él le seguía la discusión sobre un guion previo con preguntas. Tal y como destacaba Jordana de Pozas:

«Es admirable la prudencia y el sentido de responsabilidad de que han dado muestras los participantes en los seminarios, jóvenes en su inmensa mayoría, pero que no se han dejado llevar de una actitud radical, totalitaria, dogmática, e intransigente, sino que han tenido muy en cuenta el parecer de los demás, las circunstancias, el momento y las posibilidad, respondiendo así a la orientación política de los cursos»32_.

Las conclusiones que aprobaba el pleno de los cursos se incluyeron en la edición final y era, al parecer de los asistentes, la solución a los problemas propuestos y, por tanto, derivados de la vida local en el franquismo.

«Conferencias y Seminarios han venido a formular un verdadero Programa de Política Local, que en una parte ha sido llevado a la legislación y a la práctica y que, en otra, espera encarnar en la realidad, si bien ha contribuido poderosamente a formar una opinión general o muy extendida en el país»33_.

El análisis de las mismas nos permite comprender las preocupaciones de los asistentes sobre determinados temas de la política municipal. Si bien es cierto que los asuntos de debate, como hemos señalado, eran a propuesta de la Delegación Nacional de Provincias, la labor reformista de los impulsores del congreso se hizo patente en la novedad de planteamiento de dichas conclusiones a la discusión de los seminarios34_{. Las} cuatro problemáticas trabajadas y detectadas en estos seminarios conectaban claramente

32 _{JORDANA DE POZAS, L.: «Un programa de…», p. 200.} 33 _{Ibid., p. 201.}

34 _{Como venimos señalando, las diferentes temáticas de los seminarios de discusión pueden consultarse en}

con las preocupaciones de las ponencias y fueron: la representatividad y participación, el urbanismo o el regionalismo.

Así, a modo de ejemplo, durante la celebración de la segunda edición de los cursos, en 1961, se trabajó «la participación de los administrados en el régimen local». El régimen, consciente de la escasa implicación de los ciudadanos en los procesos electorales dedicados a renovar las corporaciones locales, debatió con insistencia de qué manera se podía modificar esta situación. Por ello, se planteó desde una reforma educativa que incluyera como asignatura obligatoria la importancia de las colectividades locales, hasta la apertura de determinadas comisiones especiales locales al ciudadano con voz y voto. Estas conclusiones incluyeron el uso de la propaganda por «medios modernos» y una cierta descentralización en las formas y reconocimiento de entidades para la participación de los administrados en las funciones y servicios locales. Además, se destacó la importancia que han tenido las asociaciones de vecinos y otras entidades como forma de acercar al ciudadano a los problemas locales35. Este tema de la participación y representación fue evolucionando hasta dedicarse un curso exclusivamente a la temática del asociacionismo, ya al final de la dictadura.

Sobre la construcción del espacio urbano se insistirá en la XIII edición de los cursos de 1972 con el seminario «Vivienda, urbanismo y política del suelo», dirigido por José Martín Blanco. Aquí se destacó, en una línea muy novedosa para la época, lo siguiente:

35_{Ello reafirmaría la tesis de Radcliff al referirse a estos colectivos vecinales como auténticas «escuelas de}

democracia» y cuya importancia no debemos desdeñar en la Transición. RADCLIFF, P.: «Si ocurrió en España, ¿por qué no en cualquier otra parte?», Pasajes: revista de pensamiento contemporáneo, 29 (2009), pp. 109-119.

«El planteamiento urbanístico debe tener en cuenta: proteger y valorar el patrimonio histórico-artístico y monumental, la defensa del medio ambiente y dirigirse básicamente a crear y desarrollar un hábitat humano en el que se tengan en cuenta la personalidad histórica y la típica peculiaridad de la comunidad y de los núcleos urbanos que se planean»36_.

Aunque sabemos que eso muchas veces no se cumplió, el desarrollo de cierta conciencia ambiental al final del franquismo en los setenta fue una realidad. Ello se vio reflejado en los cursos de Peñíscola por las preocupaciones de los dirigentes de la época en torno a este tema. Así se concretó en la XIV edición de los cursos de 1973 con el análisis de la política urbanística en España y con conferencias de Romay Beccaría o de Juan Diez Nicolás. La ponencia «La ciudad como medio ambiente» sería ejemplo de todo ello37. En ella se afirmaba:

«Haríamos especial referencia a cómo los procesos de urbanización e industrialización están en cierto modo influyendo de una manera cada vez más notable sobre el medio ambiente natural o físico natural. Por lo que respecta a ese medio ambiente urbano (o influido por lo urbano) podemos decir que existen toda una serie de problemas conocidos por todos que están siendo tratados por gran número de organismos internacionales y que están exigiendo actuaciones no sólo de reconstitución»38_.

Por último, fueron fundamentales las referencias al tema del regionalismo y su tratamiento en las esferas locales. Los debates sobre este tema resultaron recurrentes a lo largo de todos los cursos, hasta su tratamiento como asunto único en el último de ellos de 1976. En esta actividad merece especial atención el seminario «Aspectos políticos y administrativos del desarrollo regional» coordinado por Luis Cortés Durán y Francisco

36 _{MARTÍN BLANCO, J.: «Conclusiones elevadas por el Seminario desarrollado bajo el tema ‘Vivienda,}

Urbanismo y Política del suelo’», en VV.AA.: Problemas políticos de la vida local, Vol. XIII, Madrid, Delegación Nacional de Provincias, 1972, p. 194.

37_{DÍEZ NICOLÁS, J.: «La ciudad como medio ambiente», en VV.AA.: Problemas políticos de la vida local.}

Vol. XIV, Madrid, Delegación Nacional de Provincias del Movimiento, 1974, pp. 185-206. [Conferencia pronunciada por el director general de planificación social que llegó a ser director del Instituto de Opinión Pública, antecesor del CIS].

Sanchiz García. Los debates contaron con la asistencia de 33 personas vinculadas al ámbito local de todas las provincias y sus conclusiones explicitan la política de regionalismo «bien entendido» del tardofranquismo incluso ya muerto el dictador. En los cursos se apostó por una regionalización «a la francesa», insistiendo en la propuesta de mancomunidades administrativas pero con apenas acento en el aspecto político de las diferentes identidades regionales. La única apostilla fue la defensa cultural de las lenguas autóctonas sin menospreciar la española.

«La pluralidad idiomática es una riqueza cultural de España y patrimonio de todos los españoles. El fomento de la cultura es un imperativo de la política nacional; la lengua común de todos los españoles, vinculo general de unión y entendimiento ha de ser objeto de especial atención en la acción educativa, pero, asimismo, se ha de cuidar del patrimonio cultural que suponen las demás lenguas españolas»39_.

Por tanto, lo discutido en cada seminario representó la evolución ideológica sobre temas clave a los que se debía dar respuesta. Peñíscola permitió debate y discusión, ponencias renovadoras y transferencias de vital importancia en un régimen aparentemente cerrado a cualquier tipo de discusión que entrase en contradicción con los principios fundamentales del Movimiento. Pero, pese a todo, a los cursos no ayudó la presencia omnímoda del conservador Jesús Fueyo, director del Instituto de Estudios Políticos a partir de 1962 y causa por la que fueron perdiendo dinamismo hasta su desaparición, pasada la muerte del dictador. Pues, como parece claro, pese a los esfuerzos de reflexión como Peñíscola, el régimen seguía conformando la misma realidad monolítica y su corpus ideológico permaneció inalterado hasta el final. Pero también la realidad de los sesenta y setenta, con una nueva dinámica social, permitió la introducción de nuevas temáticas y

39 _{CORTÉS DURAN, L. y SÁNCHIZ GARCÍA, F. «Conclusiones del seminario primero: ‘Aspectos políticos y}

administrativos del desarrollo regional’», VV.AA.: Problemas políticos de la vida local, Vol. XVII, Madrid, Delegación Nacional de Provincias, 1977, p. 422.

reflexiones, con una generación más joven dispuesta a plantear y escuchar otras cosas. Si Peñíscola no hubiera existido, estos planteamientos se hubieran realizado desde otras tribunas, estaban presentes de alguna manera u otra en el ambiente intelectual y político de toda una generación.

Lo que cada vez parece más cierto y palpable, analizada esta actividad, es que la