El sistema de justicia criminal es responsable de usar los mecanismos de control del Estado para disuadir el comportamiento delictivo, y de usar la fuerza para impedir e incapacitar a las personas que no logran ser disuadidas. La amenaza del castigo es el mecanismo más poderoso para lograr este efecto, de tal manera que la efectividad en la captura y ejecución de las penalidades sea importante bajo cualquier escenario de prioridades de política pública. Las instituciones que componen la justicia criminal —la policía, la fiscalía, el poder judicial y el sistema penitenciario— se encuentran íntimamente relacionadas, y en la medida en que una de ellas funcione de manera deficiente, el poder disuasivo del sistema en su conjunto se debilita.
La ilegalidad de ciertos mercados guarda especial relación con la seguridad ciudadana porque la violencia es frecuentemente el recurso disponible para resolver los conflictos en los mercados ilegales.
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Seguridad ciudadana y bienestar
La evidencia que surge de diversos contextos muestra que un aumento en la pre- sencia policial está asociado a una reducción de la incidencia criminal. Esto es consecuencia directa más del papel de la policía en disuadir conductas delictivas que en la cantidad de detenciones que incapacitan a personas que han cometido delitos. La evidencia sugiere que el crimen no se desplaza ni geográfica ni tempo- ralmente en una medida significativa ante aumentos en la presencia policial. Por supuesto, que esto no implica que lo ideal sea aumentar la presencia policial sin límite, ya que esto implica recursos sustanciales, de tal manera que es necesario encontrar el balance adecuado entre la ganancia en términos de reducción del crimen y el uso alternativo de los recursos dedicados a ello. Otro tema es los dis- tintos tipos de intervención policial; algunas opciones que se han analizado son las estrategias de patrullaje con base en puntos calientes, otra es la policía orientada a problemas, —que también ha mostrado efectos favorables—, y finalmente la poli- cía comunitaria, —heredada de países como el Reino Unido— que no solo pueden reducir la incidencia criminal sino mejorar la confianza en la policía y reducir la percepción de inseguridad.
El poder de disuasión de la policía depende en buena medida de la eficacia de las fiscalías y el sistema judicial en general. La probabilidad de castigo depende no solo de la probabilidad de arresto, sino también de las probabilidades de proce- samiento y condena. El rol de la fiscalía en el proceso de justicia criminal es clave, particularmente después de las reformas de los sistemas de enjuiciamiento en la región, que han implicado demandas adicionales sobre una burocracia acostum- brada a una forma particular de hacer las cosas.
El aumento de la inseguridad y las mayores demandas por mayor represión y con- trol han propiciado un incremento importante en los niveles de encarcelamiento en la mayoría de los países de la región. Este aumento, aunado a las restriccio- nes que ha habido para expandir la infraestructura carcelaria, ha llevado a niveles de sobreocupación muy graves. Esta realidad limita severamente el potencial de estas instituciones para reformar a las personas privadas de libertad e incluso favorece la reincidencia futura. La construcción de más y mejores cárceles es una necesidad que tiene que ver con la contención de la reincidencia criminal de las personas que pasan por ellas, ya que en su estado actual funcionan más bien como universidades del delito.
De hecho, el encarcelamiento tiene una capacidad muy limitada de disuasión, por lo que mecanismos alternativos de condena como el monitoreo electrónico sin pri- vación de la libertad, surgen como una opción potencialmente atractiva, particu- larmente para delincuentes cuyo riesgo de reincidencia es menor, ya que evitaría el efecto degenerativo de las cárceles y generaría ahorros fiscales considerables que se podrían invertir en programas de prevención.
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dEL EstAdo y LEgitimidAd
La libertad se resiente en la medida en que los lugares y momentos en los que el ciudadano se siente seguro se reducen como consecuencia de la inseguridad. Aunque no todo el mundo haya sido víctima directa de la inseguridad, todo el mun-
La evidencia muestra que un aumento en la presencia policial está asociado a una reducción del delito, esto se produce a través de la disuasión más que por la vía de la incapacitación que producen las detenciones.
46 Por una América Latina más segura: una nueva perspectiva para prevenir y controlar el delito
do la padece. Es por esto que cuando alcanza niveles muy elevados, puede llegar a convertirse en una de las preocupaciones más importantes de la población. La política pública puede tener un papel importante en la incidencia criminal; sin em- bargo las autoridades no necesariamente tienen a la seguridad ciudadana como una prioridad en su agenda. Esto puede deberse a que bajo ciertas circunstancias los formuladores de política pueden no tener los incentivos políticos para priorizar la seguridad, los cuales dependen tanto de la importancia que la ciudadanía le otorgue al tema como de la medida en que el ciudadano atribuya la responsabili- dad del mismo a esos formuladores de política en particular.
Incluso cuando el formulador de políticas tiene la intención de implementar alguna iniciativa de seguridad, no hay garantía de que logre hacerlo de la manera espera- da. La política pública se implementa a través de la burocracia del sector público, cuyas capacidades están afectadas por sus recursos humanos, su presupuesto y sus incentivos. Por ejemplo, los trabajadores del sistema de justicia criminal suelen tener un nivel educativo menor que los del resto del sector público. Por otra parte, los recursos que se le destinan varían mucho entre países, desde 2% hasta 10% del presupuesto público total. Finalmente, la estructura de incentivos del funciona- rio público surge de la forma de compensación, de los sistemas de promoción y control, de la normativa que rige ciertas funciones, estos elementos también pue- den limitar o potenciar la capacidad del sector público de implementar políticas y programas.
Por último, en la medida en que el Estado sea incapaz de proveer servicios de seguridad de manera adecuada, se erosiona la confianza de la ciudadanía en las instituciones existentes como garantes del contrato social, y esto puede tener consecuencias en distintos ámbitos, los cuales empeoran la seguridad ciudadana: las personas pueden hacer justicia por mano propia o favorecer el uso excesivo de la fuerza por parte de la policía, también pueden abandonar su rol contralor de las autoridades a través de las elecciones u otros mecanismos de participación política directa. La frustración del ciudadano con la ineficiencia del sector público en diversas áreas, pero especialmente en la provisión de seguridad ciudadana, termina minando su legitimidad, que a su vez hace esta labor aún más compleja.
conclusiones
La seguridad ciudadana es un determinante fundamental del bienestar de los ho- gares y las comunidades. El importante crecimiento del delito y de la violencia en muchos países de América Latina en los últimos años no solo ha implicado altos costos económicos y sociales, sino que ha comprometido la gobernabilidad democrática y la legitimidad del Estado al socavar la confianza de los ciudadanos entre sí y en las autoridades.
El diseño y la implementación efectiva de políticas requiere en primer lugar de un diagnóstico sobre los determinantes de este fenómeno que vaya más allá de la re- tórica simplista, en la que el crimen es consecuencia solo de las carencias sociales o, alternativamente, de la falta de un régimen de control y punitivo más estricto.
En la medida que el Estado sea incapaz de proveer servicios de seguridad de manera adecuada, se erosiona la confianza de la ciudadanía en las
instituciones, como garantes del contrato social.
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Seguridad ciudadana y bienestar
El análisis provisto a lo largo de este capítulo (y de todo el reporte) muestra que un evento delictivo es la consecuencia de decisiones que toman individuos bajo un contexto situacional particular. Si bien es cierto que las creencias, percepciones y otros rasgos de la personalidad —a su vez moldeados por la experiencia familiar, la educación recibida, las oportunidades laborales y otras experiencias vividas a lo largo del ciclo de vida— pueden inclinar a un individuo hacia el delito, también importa el entorno físico y social, los incentivos dados por la existencia de merca- dos ilegales (p.e., la droga), y la credibilidad y la eficiencia del funcionamiento de las instituciones de la justicia criminal.
Desde esta perspectiva, las acciones para combatir el crimen involucran un amplio espectro de dimensiones (la familia, la escuela, el barrio, la comunidad, la infraes- tructura urbana, las regulaciones económicas, la policía, la justicia, las cárceles). La evidencia disponible (mayormente para países desarrollados) muestra que las inversiones en fortalecer la nutrición y estimulación temprana de los niños y la pro- moción de ambientes familiares de crianza proactivos y no conflictivos tienen con- secuencias positivas sobre la propensión criminógena de las personas reduciendo la incidencia del delito. Lo mismo ocurre con intervenciones en la escuela y con el grupo de pares en la etapa de la adolescencia al reducir la exposición criminógena de los jóvenes. No obstante su importancia, estas son inversiones a mediano y largo plazo. En el corto plazo, intervenciones que afecten el entorno y las oportu- nidades del delito podrían ser muy redituales como, por ejemplo, mejoras en los espacios públicos, control de la venta de alcohol en ciertos horarios y estrategias de control policial focalizadas (por problemas o en el territorio).
Sin embargo para planear, diseñar e implementar estas diversas intervenciones se requiere mejorar la información disponible. Un primer paso básico es obtener mediciones confiables de la incidencia del delito, tanto en los registros adminis- trativos como también en las encuestas de victimización. Todavía, a pesar de la importancia que ha tomado el crimen y la violencia en la consideración pública en la región, queda mucho por hacer para lograr estadísticas que, con rigor metodo- lógico y en forma periódica, permitan una evaluación cuantitativa del fenómeno. Pero no solo se requiere generar estadísticas confiables. También es importante que las iniciativas de política pública sean sujetas a monitoreo y evaluaciones que permitan aprender sobre los efectos cuantitativos y cualitativos de los programas, y también evalúen los canales a través de los cuales dichos efectos se producen. Dicho aprendizaje es esencial cuando se trata de fenómenos con múltiples deter- minantes, y donde los resultados de las acciones pueden ser muy específicos al contexto situacional donde las políticas se aplican.
Finalmente, algo muy relevante es que este proceso de generación de estadísti- cas, y de diseño, implementación, y evaluación de políticas requiere capacidades institucionales de los gobiernos. Estas capacidades no aparecen en el vacío sino de la conjunción de decisiones políticas de priorizar estos temas, la cual, a su vez, depende de que los ciudadanos —a través de su voto y participación— pre- sionen a sus representantes. Pero además de la decisión política, se requiere de burocracias públicas debidamente entrenadas y con incentivos y recursos para la acción efectiva.