Las políticas europeas de desarrollo endógeno

El proceso de integración europea ha supuesto que los organismos europeos hayan asumido las competencias sobre desarrollo económico que antes eran exclusivas de los Gobiernos nacionales (europeización), mientras que, de forma paralela, asistimos a una descentralización en la gestión del desarrollo económico desde los Estados centrales hacia los Gobiernos regionales y locales (descentralización).

Al mismo tiempo que se producía esta transferencia de competencias políticas, otros cambios de índole económica como la unificación y la liberalización de mercados, así como la existencia de una moneda única, han hecho que las regiones menos competitivas se hayan quedado sin las defensas estatales de tipo macroeconómico (Benko y Lipietz, 1992). Por ello es necesario poner en marcha una política regional europea que reduzca esas desigualdades.

El preámbulo del tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea33 _{de 1957 reconoce el} principio de solidaridad entre los territorios europeos y la necesidad de garantizar un desarrollo equilibrado entre sus regiones (Fuentes Ruiz, 2004a). Desde entonces, la política regional europea ha evolucionado junto con el mercado común hasta llegar al actual enfoque de desarrollo endógeno.

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Conocido como Tratado de Roma (1957) por ser en esta ciudad donde fue firmado por los 6 estados originarios: Francia, Alemania (RFA), Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo.

a. Primera fase: la transferencia de rentas.

La primera fase abarca el período comprendido desde la constitución de la Comunidad Económica Europea (CEE) hasta finales de los años ochenta34 _{y su filosofía se orienta más hacia la transferencia} de rentas desde las regiones más ricas a las más desfavorecidas. Hay dos fechas clave en este período: el año 1962, fecha en que se instrumentó la política agraria común mediante la creación del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), y el año 1975, con la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). La necesidad de reducir las diferencias entre los territorios de la Comunidad Económica Europea35 _{se justificaba sobre todo porque la creación de un mercado} único36 _{podría terminar beneficiando sólo a los territorios más desarrollados en perjuicio de los menos} favorecidos (Fuentes Ruiz, 2004b). Esta necesidad se hizo más patente tras la incorporación de España y Portugal a la CEE en 1986. En ese momento se planteó un cambio de orientación que supuso entrar en una nueva fase a partir de 1989, año en el que se duplicaron y se reformaron los fondos estructurales.

b. Segunda fase: la reubicación de los factores productivos.

En esta segunda fase, que coincide con la década de los noventa, la política europea de desarrollo gira en torno al concepto de “reubicación” de los factores productivos en favor de las regiones menos industrializadas mediante sistemas de incentivos estandarizados para la instalación de empresas, para la formación de trabajadores o para la creación de infraestructuras físicas y tecnológicas en estas zonas. Esta redistribución de factores perseguía que los países menos favorecidos (España, Portugal, Grecia e Irlanda) pudiesen cumplir los criterios de convergencia del Tratado de Maastricht de 1992. A este objetivo prioritario se le llamó “cohesión económica y social” y para lograrlo se añadió a los fondos estructurales ya existentes el Fondo de Cohesión para la inversión en infraestructuras de medioambiente y de comunicaciones (redes transeuropeas) en aquellos países.

Estas políticas dirigidas a equilibrar la dotación de factores productivos parten del supuesto de que el éxito económico de un territorio depende de que éste cuente con suficientes factores productivos; se considera, además, que la dotación de factores “suficiente” es la misma para cualquier región. Los

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En concreto, este período comprende los años entre la constitución de la CEE en 1957 y la reforma de los fondos estructurales en 1989.

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El término “Unión Europea” aparece por primera vez en 1992.

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resultados desmintieron este supuesto y muchas desigualdades regionales en cuanto a desarrollo económico incluso se acrecentaron tras aplicar estas políticas (Amin, 1999).

La principal crítica a estas políticas de reubicación de factores se basa en que no basta con tener una serie de factores productivos, sino que también es necesario saber organizarlos y coordinarlos. Es decir, es necesario introducir los siguientes elementos en las políticas de desarrollo:

1. Considerar el distrito industrial como un fenómeno socioeconómico y no únicamente económico (Becattini, 1990).

2. Considerar el factor institucional en el análisis económico, tal y como sugieren los modelos de competitividad territorial (modelo del diamante de Porter y el modelo de la competitividad sistémica) (Porter, 1990; Esser et al., 1996) y el neoinstitucionalismo (North, 1990).

3. Considerar las economías locales como activos relacionales (Saxenian, 1994; Storper, 1998 y 2005) introduciendo el concepto de política relacional del lugar (Amin, 2005).

4. Considerar la innovación como clave del desarrollo, transformando cada territorio en lo que se ha dado en llamar medio innovador (Aydalot, 1986; Maillat, 1995; Kirat y Lung, 1999; Fischer, 2001) o, más recientemente, región inteligente (Keating, 2005, Moulaert y Nussbaumer, 2005; Storper, 2005; Johannisson, 2006; Morgan, 2007).

c. Tercera fase: el desarrollo endógeno.

La tercera fase de la política regional europea refleja estas últimas consideraciones y aportaciones académicas surgidas en la década de los noventa y que se integran en el ya citado nuevo paradigma del desarrollo regional. Todas ellas giran, de una u otra forma, en torno al concepto de clúster como elemento de competitividad territorial. El clúster se definía en un principio como un grupo de empresas interconectadas y de instituciones asociadas, ligadas por actividades complementarias e intereses comunes y geográficamente próximas (Porter, 1998). Por lo tanto, el territorio, con sus instituciones y su sociedad en general, deja de ser un sujeto pasivo en el desarrollo económico, un mero receptor de fondos o de factores productivos, para pasar a ser protagonista (y responsable) de dicho desarrollo. A este enfoque se le conoce como enfoque de desarrollo endógeno y es el que inspira la actual política europea en materia de desarrollo regional, que ya no tiene un sentido excluyente y separado de otras políticas, sino que une conceptos antes contrapuestos como “desarrollo” frente a “crecimiento” o “local” frente a “regional” y “global”.

Hecha esta revisión de las políticas regionales europeas nos detendremos brevemente en presentar los fondos europeos, que son los los instrumentos de los que dispone la Unión Europea para desarrollar estas políticas (Gil Zafra, 1999). Existen cuatro tipos de fondos europeos (Fuentes Ruiz, 1999):

1. El Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) sección Garantía. Es un fondo de intervención en los mercados agrícolas europeos, que tiene por objetivo la lucha contra la despoblación en el medio rural, el mantenimiento de las rentas del sector agrícola y la protección de zonas con alto valor medioambiental.

2. Los préstamos del Banco Europeo de Inversiones, dedicados a apoyar las políticas de la Unión, mediante la financiación (en condiciones más favorables que las del mercado) de proyectos relacionados con el desarrollo de zonas menos favorecidas, la mejora de infraestructuras, la protección del medio ambiente, la mejora de la competitividad industrial europea o el cumplimiento de los objetivos en materia de energía. Estos préstamos también se destinan a financiar inversiones de las pymes mediante el sistema de préstamos globales37_.

3. Los Fondos de Solidaridad Nacional. Estos fondos tratan de reducir las diferencias de riqueza entre los países de la Unión. El más importante es el Fondo de Cohesión, que se creó en el Tratado de Maastricht (1993) y que está destinado sobre todo a la construcción de infraestructuras en los países con un PIB inferior al 90% de la media comunitaria.

4. Los Fondos de Solidaridad Territorial. Son los cuatro fondos conocidos como Fondos Estructurales: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE), FEOGA sección Orientación y el Instrumento Financiero de Orientación a la Pesca (IFOP) 38_{. A diferencia de los anteriores, estos fondos tienen por objetivo reducir las} diferencias entre regiones europeas. Su carácter regional y el hecho de que traten diferentes aspectos relacionados con el desarrollo tanto a nivel económico como social, hacen de estos fondos el principal instrumento para poner en práctica el enfoque de desarrollo endógeno. De hecho, muchos proyectos de desarrollo local (incluida la financiación de las agencias de desarrollo) están financiados por estos fondos (sobre todo por el FEDER y el FEOGA-Orientación).

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Estos préstamos no se dirigen directamente al destinatario final, sino a un organismo intermedio (ej.: un Gobierno regional) que se encarga de gestionarlos.

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El FEDER financia inversiones productivas, inversiones en educación y sanidad, iniciativas de desarrollo local y empleo y actividades de las pymes. El FSE apoya el desarrollo de los recursos humanos y el mercado de trabajo mediante la formación y las políticas de igualdad. El FEOGA-Orientación apoya proyectos de desarrollo rural. El IFOP persigue la reestructuración de las zonas dependientes de la pesca y la mejora de la competitividad

En resumen, las políticas europeas en materia de desarrollo han evolucionado en paralelo a la evolución de las aportaciones teóricas que conforman el nuevo paradigma del desarrollo regional que hemos descrito en el primer epígrafe de este capítulo. En este contexto, el concepto de “desarrollo local” ha ido cobrando cada vez más fuerza porque sin él es imposible pensar en términos de desarrollo endógeno. Berumen (2006, págs. 30-31) propone tres fases en la evolución del concepto de desarrollo local:

1. Durante los años sesenta y setenta las políticas de desarrollo local se centraban en hacer atractivas las localidades mediante la atracción de inversiones externas (tanto empresariales como de infraestructuras públicas). Un ejemplo son los “polos de desarrollo” en la España de los años sesenta.

2. Durante los años ochenta y noventa la atención se centró más en retener las empresas ya ubicadas en el territorio y en atraer capitales para financiar las inversiones de las mismas (por ejemplo, mediante subvenciones de capital). En este período se potenció la colaboración entre empresas grandes y pequeñas de la zona para formar clústers, la capacitación de los trabajadores y la participación de las empresas en el diseño y ejecución de infraestructuras públicas.

3. A partir de los años noventa el desarrollo local comienza a adoptar una visión holística, de modo que cualquier estrategia debe tener en cuenta a todos los agentes implicados para generar en el territorio un ambiente propicio para los negocios y las ideas emprendedoras.

En la actualidad el desarrollo local entiende que la competitividad del territorio es la competitividad de sus empresas, que depende a su vez de la capacidad de dichas empresas, de las instituciones públicas y privadas y de los ciudadanos para interrelacionarse y crear entornos competitivos, como veremos en el siguiente apartado. Las agencias de desarrollo local tienen un papel activo en la generación de estos entornos competitivos.