25 3 El sector de la Economía Popular
Diagrama 3: La Economía Solidaria en la Economía Mixta
3. Las políticas públicas de economía solidaria en Brasil
Luiz Inicio Lula da Silva asumió la presidencia de la República el primero de Enero de 2003 y poco tiempo después envío al Congreso el Proyecto de Ley reorganizando el Gobierno Federal, como lo hacen usualmente los presidentes cuando toman posición de su cargo. Entre los dispositivos del Proyecto de Ley uno determina la creación en el Ministerio de Trabajo y Empleo – MTE– una nueva Secretaría: la Secretaría Nacional de Economía Solidaria. El Proyecto de Ley tramitado por la Cámara de Diputados y por el Senado, después volvió a la Cámara donde fue finalmente apro- bado. La nueva Secretaría conocida hoy como SENAES fue inaugurada oficialmente el 26 de junio de 2003.
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El Ministerio de Trabajo y Empleo ya existía desde 1932 y tenía como misión defender los de- rechos de los empleados y, por lo tanto ,cuidar del cumplimiento de la Consolidación de las Leyes del Trabajo que rigen el trabajo asalariado. En 2003 cerca de la mitad de los trabajadores brasileños eran asalariados formales, o sea tenían su carné de trabajo debidamente firmado por el empleador y donde constaban las fechas y las cantidades que resumían derechos y de- beres que constituían su contrato de trabajo. La otra mitad de la población económicamente activa estaba formada por trabajadores autónomos, empleados, desempleados y un número abultado de trabajadores que de hecho eran asalariados pero informales, o sea, trabajaban para alguien que les pagaba un salario, pero sin registro en el carné de trabajo y probablemente ninguna documentación de firma del empleador.
Como entonces el desempleo era muy grande, muchos trabajadores se sometían a la informalidad por falta de alternativa. La informalidad facilitaba a los empleadores in- cumplir sus deberes ya que el empleado tenía mucha dificultad de comprobar sus dere- chos, en la hipótesis de poder acudir a la Justicia de Trabajo. El MTE tiene, entre otras Secretarías, la Secretaría de Inspección del Trabajo – SIT– cuya misión es fiscalizar empresas para hacer que cumplan sus obligaciones de trabajo. Una de sus tareas es multar a las empre- sas que emplean trabajadores no registrados.
Para evitar multas las empresas obligaban a los trabajadores contratados a registrarse como miembros de falsas cooperativas, creadas por los propios empleadores para dejar de cumplir la legislación del trabajo. En aquella época la ley consideraba socios de cooperativas de trabajo a los trabajadores autónomos, o sea, por cuenta propia. Ellos tenían derecho a un pago mensual que se les pagaba por intermedio de la falsa cooperativa y nada más. Vacaciones, horas extras, salario mínimo, el Fondo de Garantía por el Tiempo de Servicio (equivalente al 8% del salario) y los demás beneficios nunca eran pagados. Lo cual significaba que el trabajador era robado en cerca del 50% del salario que legalmente le debían pagar.
Obviamente, la recepción de la SENAES por parte de los compañeros del Ministerio y sobre todo de los auditores fiscales del trabajo era de total desconfianza: ¿Qué venían a hacer aquí, en el MTE, estos sujetos encargados de fomentar, proteger y apoyar cooperativas de trabajo cuando bien se sabía que todas son falsas y sirven solamente para robar a los pobres trabajado- res? Solamente nosotros sabíamos que gran número de cooperativas era auténtico y muchas prestaban servicios a empresas capitalistas se hacían pagar, siempre que fuera posible, por valores que correspondían a todos sus derechos legales. La ignorancia total de la economía solidaria nos dejaba espantados hasta que nuestra compañera Secretaría de la Inspección del Trabajo, una persona notable por la inteligencia y por la dedicación a la justicia para el traba- jador, nos puso en alerta de que la única oportunidad que ella y sus fiscales tenían para tratar con cooperativas era cuando ellas eran objeto de denuncias. En estas condiciones no era de espantarse que ellos creyeran que cualquier cooperativa de trabajo solamente podía ser falsa. Felizmente para nosotros, los de la SENAES, un numeroso movimiento de economía solidaria se movilizó para festejar la creación de SENAES. Con motivo de la posesión se realizó la III Ple- naria de la Economía Solidaria en Brasilia, con la asistencia de 800 delegados de todo el país. Nos propusimos apoyar todos los esfuerzos para erradicar las cooperativas falsas, siempre que las verdaderas quedaran exentas. Organizamos cursos especialmente para funcionarios de los demás ministerios del gobierno federal sobre lo que es la economía solidaria, sus principios y su realidad. La curiosidad de los recién llegados era de hecho muy grande y gradualmente con- quistamos el apoyo de la gran mayoría de los compañeros de los demás ministerios.
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Una de nuestras primeras políticas fue dar pleno apoyo al Fórum Brasileño de Economía Solida- ria que reúne la totalidad de las cooperativas y entidades de apoyo y fomento de la economía solidaria en Brasil, habiendo sido fundado en la III Plenaria que se realizó en Brasilia, simultá- neamente con la inauguración de la SENAES. Después de eso, no tuvimos más descanso por la avalancha de pedidos de ayuda y apoyo por parte tanto de las cooperativas como por las numerosas entidades no gubernamentales que prestaban y todavía prestan apoyo a los em- prendimientos de economía solidaria que estaban y están formándose por todo Brasil.
Desde su inicio la SENAES estableció como prioridad de sus acciones, el combate a la pobre- za. Éste también fue el principal compromiso del gobierno de Lula, que comenzó lanzando el Programa Cero Hambre. La realización de este Programa estaba a cargo de un ministerio especialmente creado para este fin. El MTE se unió en esta lucha junto con otros ministerios con responsabilidades en el sector social. Su meta en la lucha contra el hambre era reducir el desempleo. En este sentido dos Secretarías se unieron: la de Políticas Públicas de Empleo pro- curó fomentar la creación de más empleos formales por parte de empresas capitalistas y em- presas públicas, mientras que la SENAES trató de fomentar el autoempleo colectivo de traba- jadores asociados a cooperativas. Como ya fue visto, en el país había numerosas cooperativas formadas por trabajadores sin trabajo, por trabajadores rurales sin tierra que frecuentemente ocupaban tierras poco o nada cultivadas de latifundios, a veces amenazados de desalojo por or- den judicial; y agrupaciones informales de hombres y mujeres residentes en aéreas urbanas en busca de oportunidades de trabajo para por lo menos garantizar su supervivencia. La SENAES, a partir del 2004, pasó a disponer de los recursos de presupuesto del gobierno federal y con ellos trató de apoyar a estas cooperativas y agrupaciones, constituidos por gente muy pobre y sin acceso a fuentes convencionales de crédito.
La acción de la SENAES consistía en aplicar sus recursos tanto en el apoyo directo a los colecti- vos solidarios de trabajadores y trabajadores, como en el apoyo a entidades de la sociedad civil, sin finalidades de lucro y dedicadas al fomento y soporte de emprendimientos de economía so- lidara. Para volver más efectivas sus políticas era necesario que el equipo de SENAES conociera mejor las condiciones y posibilidades reales de estos emprendimientos. Por tanto, la SENAES, atendiendo a sus pedidos convocó en 2004 al Primer Encuentro Nacional de Emprendimientos de Economía Solidaria en Brasilia. La concurrencia a esta llamado fue mucho mayor de lo espe- rado: nada menos que 1.400 representantes de emprendimientos se presentaron al Encuentro, venidos de todos los recintos de Brasil. Por primera vez vimos en el mismo salón reunidos cam- pesinos, operarios, artesanos, pescadores, indígenas, cimarrones, costureras, representantes de grupos incubados por universitarios, criadores de abejas y gran variedad de personas per- tenecientes a los movimientos sociales en lucha contra la opresión de diferentes sectores de la sociedad brasileña.
Este encuentro fue de fundamental importancia para posibilitar la creciente inserción da la SE- NAES en la realidad económica, social, cultural y política del país. Fue poco después del Primer Encuentro de Emprendimientos que la SENAES decidió que la economía solidaria se podría tor- nar en un instrumento válido para promover el desarrollo local de las comunidades pobres. Para ello, se inicio un primer experimento con quilombolass, que son las comunidades rurales de descendientes de esclavos que permanecieron aislados durante generaciones, pero pasa- ron a ser reconocidos a partir de la Constitución de 1988 como titulares del derecho a la pose- sión colectiva del suelo, derecho idéntico al reconocido también a las comunidades indígenas.
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La estrategia del desarrollo local por la cual la SENAES optó, fue la de endodesarrollo. O sea, el desarrollo producido por el esfuerzo coordinado de los miembros de la propia comunidad, sin depender de inversiones externas, provenientes de fuentes públicas o de fuentes privadas. La estrategia reposaba en la acción de agentes locales de desarrollo, escogidos por la propia comunidad y sometidos a una formación en economía solidara y endodesarrollo a cargo de la SENAES. Cada agente de desarrollo tenía por encargo movilizar a la comunidad y organizar con ella planes de desarrollo económico a partir de la formación de cooperativas. Los agentes estaban en constante contacto con coordinadores estatales y podían contar con la ayuda de agencias del gobierno federal, además de la propia SENAES, para apoyar a la comunidad en lucha por su desarrollo. Cada agente elaboraba un informe mensual de sus actividades que era enviado a su coordinador y a un equipo de supervisión de los proyectos de desarrollo local de la SENAES. Posteriormente el programa fue desdoblado en diferentes sectores: etnodesarrollo, teniendo como objetivo comunidades tradicionales e indígenas. Otro sector fue el de desarro- llo feminista con miras al fomento de cooperativas formadas por mujeres, y un tercer sector se dedicó al desarrollo de comunidades formadas por jóvenes.
Como uno de los desafíos fundamentales al desarrollo de la economía solidara está la falta de acceso a capital. Una de las políticas públicas que alcanzó mejores resultados hasta el momen- to ha sido la de promoción de las finanzas solidarias. Estas están constituidas por tres tipos de entidades: bancos comunitarios de desarrollo, fondos rotativos solidarios y cooperativas de crédito. Cada uno de estos tipos de entidad es autogestionaria. El banco comunitario está for- mado en general por la población de un barrio de una vecindad, por centenas o miles de fami- lias, en general pobres. El banco se especializa en financiar iniciativas de economía solidaria de autoría de los miembros de la comunidad a la cual pretende el banco. Para disponer de medios para los financiamientos cada banco comunitario emite una moneda social. Ésta circula en el comercio del barrio o de la vecindad, y su circulación es estimulada por los comerciantes, líneas de buses y otros prestadores de servicios públicos , mediante la concesión de descuentos en los precios que deben pagar los clientes, siempre que utilicen la moneda social. Este procedimien- to hace que los moradores del barrio y del vecindarios prefieran hacer sus compras en el barrio en que opera el banco comunitario. Esta preferencia estimula el desarrollo de cooperativas de producción y de servicios en el territorio de actuación del banco. Por eso es justa y merece la denominación de Banco Comunitario de Desarrollo.
Los Fondos rotativos solidarios son formados por familias vinculadas por lazos de amistad y/o parentesco. Cada familia asociada al Fondo coloca en ella mensualmente una cierta cantidad. Cuando el Fondo alcanza determinado valor, definido por las asociadas, el dinero acumulado es sorteado entre las familias. La familia contemplada pasa a tener un cierto capital con el cual ella puede construir una cisterna, si fuera moradora de la región semiárida del Brasil, o adquirir semillas para plantar o animales para iniciar una creación. En los periodos siguientes de acu- mulación continúan contribuyendo con sus cuotas al fondo solidario, pero no entran más en los sorteos hasta que todas las familias hayan sido contempladas. Ésta es una modalidad de financiamiento comunitario tradicional que es practicado por pobres en todos los continentes y es muy efectiva. Colectivizando pequeños ahorros y distribuyéndolos a una familia y después a la otra, cada una tiene la oportunidad d dejar de ser pobre, lo que acaba por constituir un proceso de desarrollo solidario que beneficia a toda la colectividad y preserva los lazos de soli- daridad entre las familias participantes. Entre todos los beneficios derivados, la preservación de los lazos de confianza y de solidaridad entre las familias es probablemente el más importante.
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Finalmente, cooperativas de crédito son intermediarias financieras legalmente formalizadas y supervisadas por el Banco Central. Sus socios alcanzan muchas veces una área mayor y son en general familias en mejores condiciones económicas que las de los bancos comunitarios de fondos rotativos. En Brasil, actualmente, gran parte de las cooperativas de crédito solidario están formadas por agricultores familiares, propietarios de las tierras en que producen. For- man redes en que ofrecen a los asociados clientes, los mismos servicios financieros que son proporcionados por los bancos comerciales privados. Su importancia para los agricultores más pobres es vital porque les brindan los créditos públicos subsidiados por el PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar.
El relato de las políticas públicas de economía solidaria aquí presentado se limita a las políticas desarrolladas por la SENAES, en las cuales tenemos involucramiento directo. Otras políticas de economía solidaria son desarrolladas por otros 22 ministerios con los cuales la SENAES tiene acuerdos de cooperación. Nos falta al momento fuentes de información que nos permitirían un relatoría sobre las mismas. Además, el espacio disponible ciertamente no sería suficiente para presentarlas en este texto.
A titulo de información complementaria debo añadir que políticas públicas de economía soli- daria son igualmente desarrolladas por centenares de gobiernos municipales y por más de la mitad de los gobiernos estatales del Brasil.
Para atender el objetivo específico del Seminario: “Analizar las políticas públicas interinstitu- cionales e intersectoriales para la economía popular y solidara y su ubicación en el conjunto de las políticas del Estado e identificar las políticas públicas y los mecanismos más eficaces para movilizar y potenciar este sector” utilizaremos un análisis elaborado para un balance de los ocho años de la SENAES que tomo la forma de “informe construido con muchas manos sobre la responsabilidad de la SENAES, en compañía del grupo de Solidaridad Técnica SOLTEC de la Universidad Federal de Río de Janeiro”
“En el año 2004 la SENAES inició un diálogo con la Secretaría Especial de Políticas de Pro- moción de la Igualdad Racial (SEPPIR) y con la Fundación Palmares, organismo vinculado al Ministerio de Cultura, teniendo como objetivo elaborar acciones dirigidas al desarrollo de las comunidades remanentes de quilombolass. De este diálogo nace, en 2005, el Pro- yecto de Autodesarrollo Económico Solidario, como proyecto piloto de Desarrollo Local dirigido a las comunidades referidas. Dicho proyecto tuvo su objetivo centralizado en la promoción del Autodesarrollo Solidario por medio del fortalecimiento de la organización colectiva del trabajo, por ser ésta una característica determinante de las comunidades involucradas”
“La estrategia central del Proyecto fue la creación de la figura de los Agentes de Autode- sarrollo, contratados para desarrollar acciones de identificación de demandas y potencia- lidades de las comunidades beneficiadas, así como del apoyo a la organización de núcleos de producción local.”
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“Por medio del trabajo de 46 Agentes de Autodesarrollo, originarios de las propias de comunidades quilombolas, el proyecto consiguió cubrir un total de 155 comunidades de diferentes territorios de 23 estados de la federación.”
“Durante los 10 meses de actuación del proyecto fueron identificadas potencialidades y necesidades técnicas y materiales de las comunidades quilombolas, mapeada la situación de los emprendimientos colectivos ya existentes y realizadas actividades de apoyo a la organización de nuevos grupos de producción local.”
“La identificación de demandas en el campo de la organización productiva de las comuni- dades, los resultados aunque incipientes, pero importantes logrados en relación Econo- mía Solidaria y Desarrollo, aliados al aprendizaje institucional que se tuvo en el proceso de territorialización de sus políticas fueron de fundamental importancia para la toma de la decisión de la SENAES de ampliar el ámbito de actuación del proyecto, y por consiguiente del abordaje territorial en los años que se siguieron”.
“El Proyecto de Promoción del Desarrollo Local y Economía Solidaria (PPDLES) fue fruto del proceso de ampliación de las acciones del Autodesarrollo”. Su concepción fue fruto del amplio debate y articulación con las organizaciones del movimiento de Economía So- lidaria y otros movimientos”.
(…) “Ese conjunto de acciones y experiencias consolidó, al interior de SENAES, la convic- ción de la necesidad y de la pertinencia de un proyecto de ámbito nacional estructurado a partir de la idea de Agentes de Desarrollo Solidario. El delineamiento y la formulación del Proyecto avanzaron entonces a partir de la identificación de comunidades y segmentos que habían presentado sus demandas tanto al Ministerio del Trabajo como a otros minis- terios del área social, demandas éstas cuya atención se dirigía a la necesidad de acciones integradas entre los diferentes órganos del gobierno.
“Estaban así reunidas las condiciones para dar cuerpo y consistencia a un proyecto que ofreciese a las comunidades y segmentos históricamente excluidos de las políticas públi- cas la posibilidad de iniciar o fortalecer un trabajo de promoción de su propio desarrollo, tomando como punto de partida la actuación de los y las Agentes de Desarrollo Solidario. Vale destacar que los agentes eran conocedores no solamente de los problemas vividos, sino también de las potencialidades económicas y culturales de las comunidades o seg- mentos.”