Las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas

1.3.9.1. Introducción

En España, tras la CE, el Estado y las Comunidades Autónomas son los titulares de la potes- tad legislativa.

En cuanto a la potestad legislativa del Estado la ejercen las Cortes Generales, con arreglo al art. 66,2.º CE.

En lo que concierne a las Comunidades Autónomas, corresponde a sus respectivas Asam- bleas Legislativas.

Finalmente, la sanción de las Leyes corresponde al Rey (art. 62 CE), estableciendo el art. 91 del texto constitucional que «el Rey sancionará en el plazo de quince días las Leyes aprobadas por las Cortes Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación».

En cuanto a la sanción y promulgación de las Leyes de las Comunidades Autónomas, corres- ponderá al Presidente de cada una de ellas, en nombre del Rey.

1.3.9.2. Las Leyes Autonómicas y sus relaciones con las Leyes Estatales

El reconocimiento constitucional de las Comunidades Autónomas, a las que se les ha dotado de poder legislativo, plantea el problema de las relaciones entre sus Leyes y las del Estado, de- biendo partirse en su resolución de que, como ha señalado GARCÍA DE ENTERRÍA, las distintas relaciones interordinamentales entre las Leyes estatales y las de las Comunidades Autónomas, han de entenderse desde el postulado de la separación previa entre ellas, del reconocimiento de una sustantividad propia a cada una de ellas.

Por ello, las normas autonómicas no están jerárquicamente subordinadas a las del Estado, por lo que, para explicar su primaria relación con éstas, no hay que acudir al principio de jerarquía, sino al principio de la competencia, según el cual en el ámbito competencial autonómico la norma autonómica excluye a la del Estado y, en general, a la de cualquier otro ordenamiento, y viceversa.

Ahora bien, como indica este Autor, partiendo de ambos ordenamientos (estatal y autonómi- co) son igualmente dependientes del supraordenamiento constitucional y de que son coextensos en cuanto a los sujetos y en cuanto al territorio de aplicación, no existe una separación y corre- lativa exclusión entre estas normas con carácter absoluto, sino que puede decirse que existen relaciones de colaboración entre ambos, distinguiendo este mismo Autor las siguientes clases, sobre la base de la CE:

a) Relaciones de cooperación:

Sobre la base de los arts. 148,1.º (competencias exclusivas de las Comunidades Autóno- mas) y 149,1.º (competencias exclusivas del Estado) CE, se producen tres tipos de relacio- nes de colaboración entre los ordenamientos del Estado y de las Comunidades Autónomas: 1. La regulación concurrente del Estado y de las Comunidades Autónomas: El art.

149,1.º define la competencia exclusiva del Estado para una «regulación de condi- ciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de

los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» (subapartado 1.º), o formulación de «bases de las obligaciones contractuales, bases de la orde- nación del crédito, banca y seguros, bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, bases y coordinación general de la sanidad, bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios», etc. (subapartados 8.º, 11.º, 13.º, 16.º y 18.º), de «legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, legislación básica sobre protección del medio ambien- te y sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias» (subapartados 17.º, 18.º y 23.º), de «normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, y normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la propia Constitución» (subapartados 27.º y 30.º), y de «régimen general de comunicaciones» (subapartado 21.º).

En definitiva, se trata de enunciar una competencia normativa estatal que no agota la regulación de la respectiva materia, sino que se prevé una participación ulterior de las Comunidades Autónomas, por vía legislativa o reglamentaria, en tal regulación, mediante las normas que en el propio art. 149,1.º se denominan, en algún caso, como «normas de desarrollo».

Por lo demás, esta normativa básica no debe confundirse con las denominadas Leyes de Bases a que luego nos referiremos, al tratar de las disposiciones del Poder Ejecutivo con rango de Ley.

2. La ejecución autonómica de la legislación estatal, prevista en el subapartado 7.º (en relación con la legislación laboral), en el subapartado 17.º (en relación con la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social) y en el subapartado 28.º (en relación con la gestión autonómica de los bienes culturales del Estado) del art. 149,1.º CE.

3. La coordinación por el Estado, reconocida en los subapartados 13.º (respecto de la planificación general de la actividad económica), 15.º (sobre la investigación cientí- fica y técnica) y 16.º (sobre la sanidad), cuya forma de plasmación es la elaboración por el Estado de Planes, como reconoce explícitamente el art. 131 CE, conforme al cual «el Estado, mediante Ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distri- bución».

b) Relaciones de interferencia entre los dos ordenamientos:

GARCÍA DE ENTERRÍA incluye en estas relaciones, que suponen excepciones singulares o modificaciones al esquema de la distribución de competencias (bien porque el Estado traslada a una o varias Comunidades Autónomas por vía delegativa competencias que le pertenecen, para que, manteniendo su titularidad sobre las mismas, sean ejercitadas por dichas Comunidades Autónomas, bien porque el Estado interviene, con habilitación constitucional explícita, para «armonizar» la competencia normativa autonómica median- te Leyes propias, o bien porque el Estado intervenga por vía coercitiva en el funciona- miento autonómico por la vía excepcional del art. 155 CE) los siguientes supuestos: 1. Las delegaciones estatales en favor de las Comunidades Autónomas, dentro de las

cuales, a su vez, deben distinguirse:

– Las delegaciones normativas a que se refiere el art. 150,1.º CE, conforme al cual «las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas».

– Las delegaciones de competencias a que se refiere el art. 150,2.º CE, según el cual «el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o dele- gación. La Ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado».

2. Las Leyes estatales de armonización, a las que se refiere el art. 150,3.º CE, a cuyo tenor «el Estado podrá dictar Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad».

Estas Leyes de armonización, como señala el Autor al que venimos siguiendo en esta exposición, pueden actuar sobre normas autonómicas dictadas o, preventivamente, sobre normas autonómicas aún no producidas. Asimismo, se trata de Leyes de prin- cipios, por lo que no agotan por sí mismas la materia de que se trate, es decir, se limitan a fijar un cuadro general dentro del cual se produzca después la normación au- tonómica, a la que no pueden sustituir o excluir. Finalmente, han de ser dictadas con carácter general (y no para una o varias Comunidades Autónomas sólo) y vinculan a las normas autonómicas, provocando la derogación de estas Leyes de armonización el restablecimiento de las potestades autonómicas en la situación anterior a las mismas. 3. La ejecución y coerción estatal, a que se refiere el art. 155 CE, según el cual «si una

Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. Para la ejecución de estas medidas, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas». c) Las relaciones de integración entre los dos ordenamientos, plasmadas en dos cláusulas

constitucionales que se encuentran en el art. 149,3.º: las normas del Estado «prevale- cerán en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas», y «el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas». Son las cláusulas de prevalencia y de supletoriedad del Derecho estatal.

En cuanto a la supletoriedad del Derecho estatal, su razón se encuentra, según GARCÍA DE ENTERRÍA, en que es un Derecho general o común, orgánicamente completo, mien- tras que el autonómico es un Derecho especial, fragmentario, incompleto, precisando para su integración total de la suplencia del Derecho común estatal.

La propia Constitución confirma esta afirmación al reservar al Estado lo relativo a toda la Legislación Civil (salvo el Derecho Foral, donde exista), el Derecho Penal y Penitenciario, el Derecho Laboral, el Derecho Mercantil, etc., así como la competencia para dictar las «bases» de otra serie de materias, como el régimen jurídico de las Administraciones Pú- blicas y de sus funcionarios, prensa, radio y televisión etc.