A pesar de que, como se ha visto, la prestación de servicios en el ámbito de la Administración Pública se regula por el Estatuto Básico del Empleado
345Vid. QUINTANA LÓPEZ, Tomás, y RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Susana,
«Principio de mérito y capacidad», en VV.AA., SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (Dir.),
Los principios jurídicos del Derecho Administrativo, La Ley, Madrid, 2010, pg.758.
346Vid. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Juan José, y RODRÍGUEZ ESCANCIANO,
Público, afectando aunque con distinta intensidad a los funcionarios públicos como al personal laboral, hay ciertos sectores de la prestación que tienen una regulación común con los trabajadores del sector privado. En primer lugar, el derecho de libertad sindical, reconocido por la Constitución a «todos» en su artículo 28.1, y desarrollado por la Ley Orgánica 11/1985, de 25 de agosto, de Libertad Sindical (en adelante LOLS) y, en segundo lugar, la seguridad e higiene en el trabajo, que por mandato constitucional vincula a los poderes públicos (art.40.2), regulado en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (en adelante LPRL).
En lo que respecta al ejercicio del derecho de libertad sindical, es necesario recordar que este comprende el derecho de los trabajadores a organizarse colectivamente para la promoción y defensa de sus intereses económicos y sociales. Por esta razón la LOLS delimita mejor el ámbito subjetivo del Derecho, matizando las previsiones constitucionales que aludían genéricamente a todos, y concreta que «todos los trabajadores tienen derecho a
sindicarse libremente» (art.1.1).
En efecto, como antes se adelantó, esta ley optó por la unificación del régimen sindical de los funcionarios y del resto de trabajadores, de tal manera que «a los efectos de esta Ley, se consideran trabajadores tanto aquellos que
sean sujetos de una relación laboral como aquellos que lo sean de una relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de la Administración Pública». La equiparación entre el trabajador público y privado parece total a
favor de la aplicación unitaria de la LOLS, máxime cuando las anunciadas y eventuales peculiaridades no han encontrado concreción legislativa. Por tal motivo, el derecho a la libertad sindical para cualquier empleado público incluirá las manifestaciones enumeradas en el artículo 2 LOLS347.
347Vid. FERNÁNDEZ DOMINGUEZ, Juan José, «Artículo 15. Derechos individuales
ejercidos colectivamente», en VV.AA., PALOMAR OLMEDA, Alberto, y SEMPERE NAVARRO, Antonio V. (Dir.), Comentarios a la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
En concreto, el artículo 2 de la LOLS establece que la libertad sindical comprende, tanto el «derecho a fundar sindicatos», así como «el derecho del
trabajador a afiliarse al sindicato de su elección», también «el derecho de los afiliados a elegir libremente a sus representantes dentro de cada sindicato» y
«el derecho a la actividad sindical».
Es necesario recordar, además, que nuestro ordenamiento jurídico laboral contempla un «sistema dual» de representación de los trabajadores en la empresa. Por un lado, la «representación unitaria» de todos los trabajadores y, por otro, la «representación sindical» de los trabajadores afiliados a un sindicato. Este modelo se repite en el empleo público, con la especialidad de que cuando se yuxtaponga el doble canal de representación de funcionarios y laborales se puede producir un sistema con cuatro canales de representación348.
En efecto, la representación unitaria del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se regirá por las previsiones del Estatuto de los Trabajadores, artículos 62 y siguientes, constituyéndose en «delegados de
personal» (art. 62) o «comité de empresa» (art. 63), según corresponda.
Mientras que la representación sindical se articula a través de la LOLS.
El régimen funcionarial sigue el mismo esquema, el unitario, que se regula en los artículos 39 y siguientes del EBEP, sobre «los órganos específicos
de representación de los funcionarios», constituido por los Delegados de
personal y las juntas de personal, y el sindical, que también se regula por las previsiones de la LOLS.
Sobre la representación sindical de los empleados públicos, es necesario advertir que su configuración no está predeterminada por la ley, por lo que es posible que existan secciones sindicales especificas para cada colectivo de empleados, esto es, una especifica para funcionarios y otra para personal laboral
348Vid. LÓPEZ GÓMEZ, José Manuel, La relación laboral especial de empleo público.
Estudio sobre su régimen jurídico tras el Estatuto Básico del Empleado Público, Aranzadi,
de la Administración, o que, por el contrario, se opte por una única sección que englobe a ambos colectivos.
Esta decisión se trata de una cuestión que pertenece a la esfera interna de cada sindicato, integrando el contenido de la libertad sindical. La redacción del artículo 8 LOLS, que se refiere al derecho constituir secciones sindicales, legitima la posibilidad de que en un mismo centro existan varias, así pues permite que funcionarios y laborales de una misma entidad, aún perteneciendo a un mismo sindicato, constituyan secciones sindicales diferenciadas349.
Por tanto, la opción depende de los Estatutos de cada sindicato, que, en virtud de su derecho de autoorganización, puede determinar la organización interna de la sección sindical, correspondiéndoles el derecho a decidir si en la misma estarán comprendidos todos los trabajadores, con independencia de la naturaleza del vínculo que les una a la Administración, o si existirá una sección para cada colectivo.
En este contexto, sorprende que la regulación del derecho de sindicación sea común a todos los colectivos de trabajadores –tanto del sector público como privado y de los funcionarios- y que, sin embargo, la actividad colectiva de los mismos sea diferente. En efecto, la negociación colectiva del personal laboral, tanto del sector público como del privado, se rige por el Título III del Estatuto de los Trabajadores y constituye una negociación en sentido estricto, cuyo producto –el convenio colectivo- es un contrato con fuerza vinculante (art.37 de la CE y 82 ET). Sin embargo, la articulación de la negociación en el ámbito de la función pública siempre ha presentado más dudas, sin que se pueda considerar una concertación en sentido estricto. En efecto, los pactos y acuerdos regulados en el EBEP, a pesar de que tienden a equiparse con los convenios colectivos,
349Vid. FERNÁNDEZ LÓPEZ, María Fernanda, y CRUZ VILLALÓN, Jesús, «Los
sindicatos en la Función Pública: Régimen jurídico y representaciones sindicales en el centro de trabajo», en AA.VV., Seminario sobre relaciones colectivas en la Función Pública, Sevilla, 1990, pág. 225 y LÓPEZ GÓMEZ, José Manuel, La relación laboral especial de empleo
público. Estudio sobre su régimen jurídico tras el Estatuto Básico del Empleado Público,
tienen una naturaleza jurídica diferente (art.38 EBEP). Algo semejante ocurre en relación con el derecho de huelga que respecto del colectivo funcionarial su fundamento y ejercicio ha sido controvertido y, en la actualidad, se encuentra más limitado.
Por otro lado, la Constitución Española prevé en su artículo 40.2 «los
poderes públicos velarán por la seguridad e higiene en el trabajo», para cumplir
este mandato se aprobó la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL)350. Esta Ley, así como sus disposiciones de desarrollo, tienen una vocación de universalidad e integración, lo que en el ámbito de las Administraciones Públicas supone considerar la prevención frente a los riesgos laborales como una actuación única, indiferenciada y coordinada que debe llegar a todos los empleados públicos sin distinción del régimen jurídico que rija su relación de servicio.
Debe tenerse en cuenta que, las Administraciones Públicas, en su condición de empleadores, deben hacer plenamente efectivo el derecho de los empleados públicos a recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo. Para ello, las Administraciones deberán cumplir también lo exigido a las empresas en el ámbito privado, esto es: lograr un mejor y más eficaz cumplimiento de la normativa de prevención de riesos laborales, mejorar la eficacia y calidad de las actividades preventivas y fortalecer y favorecer la implicación de los empleados públicos en la mejora de la seguridad y la salud en el trabajo351.
Por tanto, la normativa se aplica tanto a los trabajadores vinculado por una relación laboral común, como al personal con una relación de carácter
350Vid. CORTÉS DÍAZ, José María, La ley de prevención de riesgos laborales y su
desarrollo reglamentario, Editorial Tébar, Madrid, 2006, pg. 85-97.
351Vid. MONREAL BRINGSVAERD, Erick José, «Planes de organización de
actividades preventivas», en VV.AA., PÉREZ DE LOS COBOS, Francisco, Ley de Prevención
administrativo o estatutario (ar.3.1 LPRL)352. Ahora bien, las particularidades
organizativas y de participación del personal que introduce la LPRL353 obliga a que esta se adapte al ámbito de la Administración y a sus especialidades de representación y participación.
Con este fin se aprobó, inicialmente, el Real Decreto 1488/1998, de 10 de julio, de adaptación de la legislación de prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado. Esta norma creaba una regulación específica para las Administraciones Públicas en determinadas cuestiones tales como los derechos de participación y representación (art. 3 y 4), la organización de los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas (art. 6), la definición de funciones y niveles de cualificación del personal que las lleve a cabo (art. 7) y el establecimiento de adecuados instrumentos de control que sustituyan a las obligaciones en materia de auditorias, ya que estos no son de aplicación a las Administraciones Públicas (art. 8).
Además de esta adecuación inicial, también se ha desarrollado determinada normativa de prevención de riesgos laborales aplicable a colectivos específicos dentro de la Administración General del Estado, tales como el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, aplicable a las relaciones de trabajo del personal laboral y los funcionarios civiles que prestan sus servicios en establecimientos dependientes de la Administración Militar; y los Reales Decretos 179/2005, de 18 de febrero, y 2/2006, de 16 de enero, aplicables respectivamente al Cuerpo de la Guardia Civil y al Cuerpo Nacional de Policía, que han de ser contemplados en un planteamiento general coordinado. Finalmente, es necesario citar el Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevención de riesgos laborales del personal militar de las Fuerzas Armadas y de la organización de los servicios de prevención del Ministerio de Defensa.
352Así también lo ha reflejado la doctrina judicial vid. SSTSJ nº 66/2002 de Catilla-
León, de 25 de mayo; de nº 199/2005, de Islles Balears, de 8 abril.
353Así como su desarrollo reglamentario, el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por
En el año 2007, y tras la aprobación del EBEP, se hizo necesaria una reforma de la normativa de prevención, en la medida en que la entrada en vigor de la citada norma conllevó una modificación de los órganos de representación de los funcionarios públicos. En este contexto, se aprobó la «Estrategia
Española de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-2012»354, que preveía que «las Administraciones Públicas, en su condición de empleadores, deberán hacer
plenamente efectivo el derecho de los empleados públicos a recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo, tal y como se reconoce en la reciente Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público». Y añade, más adelante, en el capítulo dedicado al diagnóstico de la
situación, que «la aplicación de la normativa de prevención de riesgos
laborales a los empleados públicos ha presentado insuficiencias que es necesario corregir».
Es en este nuevo marco en el que se debe desarrollar la representación y participación de los empleados públicos en materia de prevención de riesgos. Para ello, se aprobó el Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado. Este nuevo Decreto, aparte de adecuarse a las exigencias del EBEP, también responde a las importantes modificaciones acaecidas en la normativa general de prevención de riesgos laborales, que han de ser trasladadas al ámbito de la Administración General del Estado355.
354Consejo de Ministros el 29 de junio de 2007.
355Entre ellas, es necesario citar la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del
marco normativo de la prevención de riesgos laborales, que profundiza en la necesidad de integrar la actividad preventiva en las organizaciones y establece la obligatoriedad de elaborar Planes de Prevención como medio para conseguir dicha integración; la Ley 31/2006, de 18 de octubre, sobre implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas y cooperativas europeas, por la que se modifican los apartados 1 y 2 del artículo 3 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y se añade una disposición adicional novena-bis relativa al personal militar, con lo que se cierra definitivamente el contencioso con la Comisión Europea respecto al ámbito de aplicación de dicha Ley, ámbito que afecta directamente a la Administración General del Estado; el Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales referido a la coordinación de actividades empresariales; y el Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo, por el que se modifica el Reglamento de los Servicios de Prevención, en el que se desarrollan las previsiones de la Ley 54/2003, antes citada,
En particular, cabe reseñar como novedad la creación de «Comisión
Técnica de Prevención de Riesgos Laborales» (art.4.2 del Real Decreto
67/2010, de 29 de enero), dependiente de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado (art. 36.3 del EBEP), y que se configura como el órgano específico de participación y negociación de las organizaciones sindicales en esta materia.
Además, se completa la participación de los empleados públicos en materia de prevención con la constitución, con carácter general, en cada provincia, de un Comité de Seguridad y Salud (CSSL), que depende de la Subdelegación de Gobierno. Dicho CSSL es el órgano colegiado y paritario de participación, destinado a la consulta regular y periódica de las actuaciones de la Adminsitración Pública, en materia de prevención de riesgos laborales. El CSSL está formado por los Delegados de prevención designados por los representantes del personal con presencia en los órganos de representación del personal y por el mismo número de representantes de la Administración. No obstante, cuando un servicio no integrado o una delegación de un organismo público cuente con más de 50 empleados puede constituir su propio Comité (art. 6 del Real Decreto 67/2010, de 29 de enero).
5. Las leyes sobre organización y régimen jurídico de las Administraciones