La Administración Pública cuando actúa como empleadora presenta un doble perfil jurídico164. Por un lado, en su vertiente privada interviene en el tráfico jurídico como un empleador más, por lo que también queda sometida a la legislación laboral (STS de 21 de marzo de 2002165), lo que conlleva, a su vez, el necesario respeto a los principios sectoriales del Derecho del Trabajo166. Sin embargo, en su condición de sujeto de Derecho Público, la Administración debe respetar en todo caso el principio de legalidad, el de interdicción de la arbitrariedad, el sometimiento de su actuación a los intereses generales, y el respeto a la legalidad presupuestaria.
Esta dualidad del sujeto empleador conlleva que la articulación de los principios generales del derecho en el ámbito del empleo público sea compleja, en la medida en que, como se ha visto, convergen dos tipos de principios: los propios del Derecho laboral, y los que guían la conducta de la Administración, que en ocasiones pueden ser disonantes.
Además, a esta problemática, debe sumarse la propia dificultad que entraña el concepto de «principios generales del derecho» en si mismo.
En efecto, el artículo 1.4 del Código Civil recoge entre las fuentes del ordenamiento jurídico los principios generales del Derecho, aplicables en defecto de ley o de costumbre, e informadores de todo el ordenamiento. Sin embargo, en el sistema jurídico español no existe ninguna norma que defina cual es su alcance y contenido, o que debe entenderse por tales. Esta indefinición general ha propiciado que a lo largo del tiempo se hayan confundido en el argot
164 Respecto al carácter dual de la actuación de la Administración Pública vid. la STS de
2 de febrero de 2010, rec. 2399/2009 y la STSJ de Castilla- La Mancha 586/2012, de 23 de mayo.
165 Núm. de recuso 2408/2001.
166Vid. CAMPOS DAROCA, José María, Empleo Público laboral. Puestos de trabajo,
clases de empleados públicos laborales y extinción de la relación laboral, Editorial Fundación
jurídico diversas expresiones, cuyo alcance puede ser diferente167. De esta
manera, tanto la doctrina como la jurisprudencia han utilizado indistintamente expresiones tales como «principios generales», «ideas/directivas», «pensamientos jurídicos generales», etc.168. De esta confusión de significados inicial deriva que en la práctica este concepto elemental sea utilizado para nombrar tareas diversas dentro del ordenamiento jurídico169.
En este contexto, y en términos aproximativos, los principios jurídicos suelen caracterizarse, en oposición a las reglas, por su generalidad, indeterminación o vaguedad, por la simplicidad de su enunciado, por su menor o más flexible voluntariedad de aplicación, y por sus funciones, integradora o supletoria para la cobertura de lagunas legales, interpretativa o de selección de las normas aplicables, e informadora del ordenamiento170. Pese a que la mayor parte de la doctrina considera que los principios generales son normas jurídicas, ciertos autores los categorizan como criterios directivos o pautas orientadoras de normación171.
Esta consideraciones pueden relacionarse, a su vez, con las tres formulas mediante las cuales se forman los principios generales del Derecho. Por un lado, los principios generales pueden ser el resultado del acogimiento de ideas normativas «tópicas» formuladas en máximas o aforismos. En otras ocasiones, los principios se construyen o elaboran de manera más científica, mediante
167Vid. RODRÍGUEZ PANIAGUA, José María, Método para el conocimiento del
Derecho, Servicio de publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense,
Madrid, 1987, pg. 66 y ss.
168Vid. ESSER, Josef, Principio y norma en la elaboración jurisprudencial del Derecho
Privado, Ediciones Bosch, Barcelona, 1961, pg. 3.
169Vid. DIAZ DE TERÁN VELASCO, Mª Cruz, «Los principios generales del derecho
en la interpretación (una aproximación desde J. Bms Vallet Goytisolo), Cuadernos Electrónicos
de Filosofía del Derecho, nº23, 2011, pg. 185.
170Vid. GONZÁLEZ DEL REY RODRÍGUEZ, Ignacio, «Cap. IX Principios
Generales», en VV.AA., GARCÍA MURCIA, Joaquín (Coord.), El Sistema de fuentes de la
relación laboral. Estudios ofrecidos al Profesor Martín Valverde por el Área de Derecho del Trabajo de la Universidad de Oviedo, Universidad de Oviedo, Oviedo, 2008, pg. 272.
171Para un análisis prolijo del debate doctrinal sobre la consideración de los principios
generales como normas jurídicas. Vid. JIMÉNEZ CANO, Roberto-Marino, «Sobre los principios generales del derecho. Especial consideración en Derecho español», Revista Telemática de
averiguaciones de la idea normativa o «pensamiento general» que inspira una determinada Institución (principios institucionales) o mediante la inducción de la norma general común a un conjunto de disposiciones concretas (principios sistemáticos). Otras veces los principios recogen la ordenación de la vida política, económica y social (principios estructurales y constitucionales positivos)172.
Algunos de los principios generales del Derecho han sido tradicionalmente recogidos o positivizados en normas, sin perjuicio de que en determinados momentos la jurisprudencia y la doctrina les haya reconocido un alcance más general, preconizando su aplicación a situaciones no previstas por aquellas173. Desde esta perspectiva, como categoría especifica de norma, su función se dirige a la composición, ordenación, aplicación e interpretación del sistema jurídico. Así hay principios que desempeñan su función en la producción normativa, la identificación y selección de la norma aplicable entre las varias concurrentes en la regulación de un mismo supuesto de hecho o entre las que se suceden en el tiempo.
La doctrina más clásica agrupa los principios, según su origen, como los principios de Derecho Natural, los principios tradicionales o nacionales, y los principios políticos174. Conforme a esta clasificación los principios de Derecho Natural serían aquellos que tienen su origen en la propia naturaleza de las relaciones humanas en las que aparece el Derecho. Desde esta perspectiva se pueden considerar elementos ontológicos del Derecho, esto es, son fundamento originario del mismo y no parten de presunciones jurídicas previas, ya que como
172Vid. MARTÍN VALVERDE, Antonio, «Principios y reglas en el Derecho del
Trabajo: planteamiento teórico y algunos ejemplos», Revista española de Derecho del Trabajo, nº 114, 2002, pg.822.
173Vid. CASAS BAAMONDE, María Emilia, «La trascendencia constitucional de los
principios de ordenación de las fuentes jurídico-laborales», Derecho Privado y Constitución, nº 17, enero-diciembre, 2003, pg.90-92.
174Vid. CASTÁN TOBEÑAS, José, Derecho civil español, común y foral. Introducción
y parte general. vol. I, Teoría de la relación jurídica. La persona y los derechos de la personalidad, Reus, Madrid, 1962, pg. 363.
elementos cognoscitivos son independientes y no se derivan unos de otro175. Por
otro lado, los principios tradicionales o nacionales serían aquellos que su fisonomía típica al ordenamiento de cada pueblo. Y, por último, los principios políticos serían aquellos que integran la Constitución del Estado (vid. Cap. II. 1 y 2).
Volviendo a los principios generales en el empleo público, junto con esta dificultad conceptual ahora expuesta, la problemática que se presenta son las eventuales divergencias que pueden aparecer a la hora de aplicar los distintos principios sectoriales que convergen en este ámbito. En efecto, como antes se anunció en el empleo público laboral confluyen los principios generales propios del Derecho del Trabajo, junto con los principios de la actuación administrativa, que parten de ordenamientos sectoriales distintos, con una concepción de las fuentes y objetivos diferentes.
En este sentido, los fines de la Administración podrían resumirse en lo que algunos autores176 han venido a denominar la «triple e» (economía, eficacia y eficiencia). En este extremo hay que destacar que los principios de eficacia y eficiencia son diferentes a pesar de que estén estrechamente relacionados. Si bien el principio de eficiencia, etimológicamente, coincide con el de eficacia177, sin embargo presenta notas propias. En este contexto, se podría definir la eficiencia como la relación entre los recursos utilizados en un proyecto y los logros conseguidos con el mismo. En otras palabras, se entiende que la eficiencia se da cuando se utilizan menos recursos para lograr un mismo
175Vid. MARTÍNEZ MUÑOZ, Juan Antonio, «Principios del Derecho y norma
jurídica», en VV.AA., Los principios generales del derecho, Seminario de la Sección de Filosofía del Derecho de la Real Academia de Jurisprudencia y legislación, Editorial ACTAS, Madrid, 1993, pg. 92 y ss.
La Administración debe respetar en todo caso el principio de legalidad, el de interdicción de la arbitrariedad, el sometimiento de su actuación a los intereses generales, y el
respeto a la legalidad presupuestaria176Vid., por todos, MARÍN CORREA, José María, «Derecho
Administrativo/Derecho Laboral: Diferente funcionamiento de las fuentes jurídicas», en VV.AA. (Dir. CARO MUÑOZ, Ana Isabel, DEL VALLE PASCUAL, Juan Manuel), Jornadas
sobre el profesorado universitario laboral, Universidad de Burgos, 2004, pg.58.
177Vid. PAREJO ALFONSO, L., Eficacia y Administración. Tres Estudios, MAP,
objetivo, o al contrario, cuando se logran más objetivos con los mismos o menos recursos.
La eficacia, por el contrario, no está relacionada con el nivel de recursos invertidos para realizar una actividad, sino con el nivel de consecución de metas y objetivos. Por tanto, en el ámbito de la Administración la eficacia se mediría en relación con la satisfacción del interés general (art.103.1 CE).
De esta manera, la eficiencia en el ámbito público se vincula con el gasto público, una Administración es más eficiente cuando presta el mismo número de servicios con un menor gasto. Este principio tiene alcance y fundamento constitucional. Así, el artículo 31.2 de la CE, establece que «El gasto público
realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía». Este
principio tiene como función intrínseca determinar cuando un gasto es no solo eficaz, sino también eficiente, desde una perspectiva de rentabilidad, lo que condiciona las opciones de gestión administrativa, y se vincula, a su vez, con el principio de transparencia178.
La búsqueda por parte de la Administración de la eficiencia se entendió, por la doctrina clásica, como incompatible con ciertos derechos fundamentales de sus trabajadores. Sin embargo, en la actualidad, se entiende la eficiencia y la eficacia de una manera más amplia. En este sentido, la Administración debe de ser eficaz también en la creación de condiciones para el pleno desarrollo de la capacidad de cada ser humano, incluidos sus trabajadores. Por tanto, la eficiencia de la Administración debe de estar guiada por el principio de «valor
de la persona humana y su dignidad»179.
178Vid. GIMENO FELIU, José María, «El principio de eficiencia», en VV.AA.,
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (Dir.), Los principios jurídicos del Derecho
Administrativo, La Ley, Madrid, 2010, pg.1259- 1261.
179Vid. COLAPIETRO, Carlo, «Una rilettura costituzionale in chiave personalistica
delle Amministrazioni e delle dirigenze pubbliche. Spunti di riflessione», Il lavoro nelle
Por otro lado, el ordenamiento laboral responde a otros valores, que surgen en torno a la doble condición del trabajador asalariado, como personal física y como contratante débil en el mercado de empleo y subordinado en la relación laboral. Estas especialidades se explican por el origen histórico del Derecho del Trabajo, que nació como un sistema normativo eminentemente tuitivo y de protección de la persona del trabajador, con manifestaciones especificas de los principios generales180. Así, podrían identificarse como principios del Derecho del Trabajo el tuitivo, el denominado principio «pro
operario», el de indisponibilidad de Derechos, el de irretroactividad debilitada,
los de norma mínima, norma más favorable y condición más beneficiosa. Así como otros más difusos, como la justicia social, el pleno empleo, el desarrollo social y económico, la solidaridad nacional y la protección estatal del trabajo181.
En lo que respecta al principio tuitivo cabe señalar que este, a pesar de haber tenido mayor importancia en otras épocas, tiene vigencia en toda la experiencia jurídica, por lo que va a informar tanto la creación de las normas, como su contenido y los criterios de elección, aplicación e interpretación. De este principio genérico, se derivan otros, como el principio «in dubio pro
operario», el de condición más beneficiosa, el de irrenunciabilidad de derechos
(art. 3.5 ET y 3 LGSS), el de progresividad182, o el de norma mínima y suplementariedad183. En términos más actuales, el principio de favor encuentra su acomodo constitucional en el principio de igualdad material o real, o de
180Vid. GONZÁLEZ DEL REY RODRÍGUEZ, Ignacio, «Cap. IX Principios
Generales», en VV.AA., GARCÍA MURCIA, Joaquín (Coord.), El Sistema de fuentes de la
relación laboral. Estudios ofrecidos al Profesor Martín Valverde por el Área de Derecho del Trabajo de la Universidad de Oviedo, Universidad de Oviedo, Oviedo, 2008, pg.279.
181Vid. SAGARDOY BENGOECHEA, Juan Antonio, Los principios de aplicación del
Derecho del Trabajo, ACARL, Madrid 1991.
182El principio de progresividad establece un criterio para la sucesión de normas en el
tiempo, principalmente respecto de los convenios colectivos, y engloba el principio de indisponibilidad o irreversibilidad. A pesar de que estos principios han sido tradicionalmente de aplicación, ha caído en declive tras las reformas laborales iniciadas en el año 2010 (ley 35/2010, RD-ley 7/2011, Ley 3/2012 y RD-ley 20/2012, respecto de la negociación colectiva en la Administración Pública).
183Vid. GONZÁLEZ DEL REY RODRÍGUEZ, Ignacio, «Cap. IX Principios
Generales», en VV.AA., GARCÍA MURCIA, Joaquín (Coord.), El Sistema de fuentes de la
relación laboral. Estudios ofrecidos al Profesor Martín Valverde por el Área de Derecho del Trabajo de la Universidad de Oviedo, Universidad de Oviedo, Oviedo, 2008, pg.280.
igualdad de oportunidades (art.9.2 CE), como criterio corrector de la igualdad formal, o de compensación de desventajas sociales.
Como se puede observar, ambos ordenamientos parten de un fundamento constitucional diferente, lo que en ocasiones dificulta la posibilidad de reconducir el contenido de unos principios sectoriales a otros. No obstante, algunos autores proponen equivalencias entre unos y otros principios en atención a su contenido y funciones184. Por ejemplo, el principio «in dubio pro
operario»185 no parece que encuentre una equivalencia en el ordenamiento administrativo186, sin embargo, hay autores que proponen asemejarlo al silencio positivo, en atención a los fines comunes de ambos187.
La aplicación del silencio positivo conlleva la aceptación de las pretensiones del administrado si la Administración no responde de manera expresa en el periodo de tiempo legalmente previsto (art. 43 de la Ley 30/1992). Por tanto, se vincula más con una cuestión de seguridad jurídica, y de buen funcionamiento de la Administración, que con un carácter protector de los intereses de los administrados. Aún así, también tiene una vertiente protectora, en la medida en que también persigue que la inactividad de la Administración no cause perjuicio a los administrados.
Sin embargo, la aplicación del principio «in dubio pro operario» trata de dar primacía al sentido más favorable para el trabajador de una norma siendo aplicable únicamente en la interpretación del derecho, en caso de que surja una duda respecto de su sentido y alcance (STS de 18 de octubre de 1989)188. Por
184 Vid., por todos, MARÍN CORREA, José María, op.cit., pg.58-60.
185El principio de «in dubio pro operario» expresa el principio jurídico de que en caso
de duda en la interpretación de una norma se aplique aquella que favorezca al trabajador.
186A pesar de que su finalidad es distinta, ya que en el caso del principio de «in dubio
pro operario» tiene una finalidad tuitiva con el trabajador que se considera la parte débil de la
relación, en este ámbito podría asemejarse con el principio de «favor libertatis», en la medida en que obliga a la Administración a interpretar las normas de la manera más beneficiosa con el administrado.
187Vid., por todos, MARÍN CORREA, José María, op.cit., pg.58-60.
188Vid. GONZÁLEZ DEL REY RODRÍGUEZ, Ignacio, «Cap. IX Principios
tanto, la aplicación del principio «in dubio pro operario» solo será posible cuando la norma sea oscura, y admita diversas interpretaciones (STS de 25 de abril de 1985).
No obstante, la jurisprudencia ha admitido la aplicación del principio «in
dubio pro operario» en el ámbito del empleo público, al entender que en el caso
de que este principio no fuera observado la Administración estaría realizando un ejercicio inadecuado de su poder de dirección, ya que si cuando aplica la legislación laboral, en su papel de empleadora, se decanta por una interpretación menos favorable para el trabajador estaría infringiendo el ordenamiento laboral. Y, por tanto, se estaría acometiendo un acto contrario a Derecho, prohibido por los mandatos constitucionales recogidos en los artículo 9.3 –interdicción de la arbitrariedad- y sujeción a la ley y al Derecho, ya que no se habría adoptado la consecuencia jurídica más razonable y ajustada a Derecho en el ámbito del contrato de trabajo (STSJ de Murcia nº 285/1999, de 16 de marzo).
La aplicación del principio «in dubio pro operario» debe defenderse en el ámbito de la Administración Pública salvo que de optar por la interpretación más beneficiosa para el trabajador se causara un perjuicio al interés general o a los usuarios del servicio, en cuyo caso ya no se podría defender que fuera la consecuencia jurídica más razonable y ajustada a Derecho, ya que como se vio, toda la actuación de la Administración debe estar orientada a este fin por mandato constitucional (art.103 de la CE).
Por otro lado, tampoco se encuentra una equivalencia clara en el ordenamiento administrativo para los principios, por un lado, de irrenunciabilidad de derechos o indisponibilidad y, por otro, de norma mínima o más favorable. No obstante, hay autores que proponen semejanzas entre la
relación laboral. Estudios ofrecidos al Profesor Martín Valverde por el Área de Derecho del Trabajo de la Universidad de Oviedo, Universidad de Oviedo, Oviedo, 2008, pg. 282.
indisponibilidad con las legitimas expectativas de derechos o confianza legitima189.
En esta misma línea, estos autores asemejan la condición más beneficiosa a los actos propios, al entender que la Administración puede reconocer derechos o beneficios que excedan de los estrictamente legales sin que luego pueda unilateralmente retirarlos, ya que queda vinculado por sus actuaciones preexistente. En este sentido, cabe recordar que la doctrina de los actos propios postula la vinculación del autor de una declaración de voluntad, generalmente de carácter tácito, al sentido objetivo de la misma, lo que implica la imposibilidad de adoptar en actuaciones ulteriores un comportamiento contradictorio. Esta doctrina encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y que limita por ello el ejercicio de los derechos subjetivos (STC 73/1988, de 21 de abril y STC 198/1988, de 24 de octubre).
Sin embargo, no resulta sencillo reconducir la condición más beneficiosa a los actos propios, ya que existen pronunciamientos judiciales en esta materia que excluyen la capacidad de la Administración para incorporar al nexo contractual nuevas condiciones, por carecer de voluntad, más allá de la prevista en la ley (STSJ de la Comunidad Valencia nº 3036/2010, de 9 de noviembre). En efecto, la sujeción al principio de legalidad por parte de la Administración Pública impone, frente a pretendidos derechos o condiciones más beneficiosas, la sujeción estricta de las condiciones de trabajo a lo legalmente previsto, sin posible desviación por razones de mera tolerancia o error provenientes de quienes no ostentan jurídicamente la potestad de vincular a la Administración con sus decisiones (STSJ de Aragón nº 506/2003, de 5 de mayo).
Además, el reconocimiento de la condición más beneficiosa en este ámbito puede suponer una vulneración del principio de igualdad, ya que, como se sabe, la Administración se encuentra vinculada positivamente a este principio y no puede procesar un trato desigual a situaciones que objetivamente son iguales (vid. Cap. VII.3).
CAPÍTULO II
LA INFLUENCIA DE LA CONSTITUCIÓN Y DE LA NORMA INTERNACIONAL
1. Principios constitucionales de organización de las Administraciones públicas. -2. Derechos, deberes y principios rectores en el empleo público. -3. Distribución de competencias en el