Los comienzos de la organización provincial

Hacia mediados del siglo II todos los estados m editerráneos estaban, con muy escasas excepciones, relaciona­ dos —en realidad habría que decir supeditados— a Rom a con algún la­ zo de tipo político, que se resumía fundam entalm ente en dos formas: la incorp o ració n com o provincias ro­ m anas o el establecimiento de un do­ m inio indirecto, a través de una rela­ ción de protectorado o alianza. A m ­ bas soluciones reflejaban hasta cierto punto los dos métodos de anexión y alianza con que Roma controlaba a los habitantes de la Italia conquista­ da, si bien presentaban unos conteni­ dos absolutam ente nuevos en la m a ­ yoría de los casos.

La relación jurídica que condujo a la alianza entre R om a y otros estados se aplicó con preferencia a la primera solución a los países ultram arinos en los siglos il y III. pero admitió formas m uy diversas. En a lg u n a s o c a s io ­ nes se resumió a través de un tratado —foedus— desigual, en el que la otra parte reconocía expresamente en la alianza la majestad del pueblo ro m a­ no (como sucedió con los etolios en el 189, dependientes de Rom a por un frontal tratado de clientela). En ocasio­ nes (como en el 201 con Cartago), un simple tratado de paz podía incluir claúsulas en las que se reflejaba la su­

prem acía rom ana. Pero, incluso en el caso de tratados establecidos en p la ­ no de igualdad, la disparidad de p o ­ der entre Rom a y la otra parte expre­ saba en la práctica la unilateralidad a que antes nos referimos, dependien­ do en definitiva el estatus de la volun­ tad de Roma, que podía degradarlo a una situación clientelar. El principio, en fin, de la asociación sin tratado se extendió al Este del Adriático a partir de la I G u e rra Iliria y afectó a princi­ pados de los confines del Imperio, que, en teoría amici populi Rom ani, devinieron en la práctica casi todos vasallos: es el caso de Masinisa en N u m id ia o Prusias en Bitinia. Sus nombres estaban inscritos en una ta­ bula amicorum conservada en Roma. En general, el concepto de amicitia vino siempre caracterizado por u n a v a g u e d a d b e n e fic io s a p a r a R o m a que, si bien no se inmiscuía n o rm al­ mente en los asuntos internos de sus aliados, determ inaba claramente sus relaciones exteriores. U na forma n or­ mal de dicho control fue el envío de em bajadas, como la que llevara a Es- cipión en el 140 a Oriente. Sus integran: tes se presentaban como patrones del m undo, recibiendo m uchas veces una hospitalidad aduladora p o r parte de quienes se d a b a n cuenta de la situa­ ción real. Este sistema de protectora­ do, que re spondía al deseo de go­ b e r n a r c o n el m í n im o de fuerzas propias, se reveló muy útil y no fue

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ab a n d o n ad o , especialm ente en los confines orientales del territorio so­ metido al influjo de Roma. Pero im ­ plicaba sin duda tam bién inconve­ nientes, por lo que en determinados ámbitos de crucial im p o rta n c ia se optó por la ocupación como método de gobierno más seguro.

La organización en provincias (tér­ mino que, sobre la base de aludir al ámbito de competencias de un magis­ trado, acabó designando al ám bito geográfico que incluía com unidades sometidas por R om a y gobernadas directamente por un funcionario con imperium) fue inicialmente la forma usual de incorporar al estado rom ano las tierras conquistadas en Occidente, desde donde se aplicó eventualmente a Oriente, hasta convertirse en el ele­ mento estructural en la organización del Imperio. La fórmula, aplicada ini­ cialm ente a Sicilia y C orsica-S a r- dinia, fue instituida después en el p e ­ ríodo que nos ocupa en España (con la creación de las dos circunscripcio­ nes en el 197), M acedonia y Africa, y parte del principio jurídico de consi­ derar al país vencido com o sometido y —al menos en la práctica— propie­ dad del pueblo romano, quedando, en consecuencia, privado de su p ro ­ pia estructura estatal. Sin duda la se­ guridad militar y los motivos econó­ m icos in f l u y e r o n en la d e c i s i ó n romana de tales incorporaciones, en las que la anexión —por la propia le­ janía y extensión de los escenarios—

no pudo realizarse de forma análoga a la que siguió a la conquista de Ita­ lia. La soberanía rom ana se expresó, de cualquier modo, a través del tribu­ to impuesto al país, cuyos habitantes tenían la condición de dediticii (es de­ cir, sin más derechos que los que el vencedor quisiera otorgarles). De ahí arranca la heterogeneidad de las for­ mas de subordinación en las diferen­ tes comunidades dentro de cada terri­ torio. Tras la conquista y decisión de incorporación del país, cada provin­ cia recibía su «constitución» propia,

la lex provinciae —al menos desde el 146— con norm as detalladas por el gobern ad o r y una comisión n o rm al­ mente com puesta por 10 senadores (decem legati). En la diversidad de es­ tatus existente, algunas ciudades alia­ das de Rom a conservaban su auto n o ­ mía y no estaban sometidas a tributo {civitates foederatae), con su territorio reconocido jurídicam ente como pri­ vado (ager privatus ex iure peregrino): ejem p lo s ilustrativos serían los de Gades, Atenas o Esparta. Distinto era el caso de las ciudades libres no gra­ cias a un tratado, sino por la voluntad unilateral de Rom a (civitates sine foe­ dere liberae) que podía cam biar como sabemos; norm alm ente exentas (im- munes) de contribución o guarnicio­ nes militares, su autonom ía quedaba en otras ocasiones mediatizada por determ inadas cargas. Sin embargo, la inm ensa mayor parte de las ciudades estaban sometidas a tributo (civitates stipendiariae), que variaba según las circunstancias. En los casos en que h ubiera n pasado al lado de Roma en la guerra precedente, su territorio no pasaba propiam ente a la soberanía del pueblo rom ano, sino que el im ­ puesto fundiario (stipendium) era con­ siderado com o indem nización a los gastos de guerra; cuando, en cambio, h u b ie ra n sido objeto de conquista, sus tierras eran consideradas como posesión de Rom a y sometidas al tri­ buto de soberanía (vectigal).

E n general, el Senado ro m an o per­ mitió el autogobierno local a las co­ m u n id a d e s, pero n u n c a c ontem pló —antes de Augusto— la posibilidad de que las responsabilidades a d m i­ nistrativas, militares o judiciales de la provincia estuvieran en otras m anos que no fueran las de los m agistra­ dos romanos.

La encarnación del poder rom ano en cada provincia era un magistrado con imperium, auténtico hegemon que reunía la autoridad civil y militar: ini­ cialmente eran pretores (por lo que hubo que a u m e n ta r el núm ero de és­

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Tarquinia, retrato (siglo ll-l a.C.).

tos en el 227 —para gobernar las pro­ vincias de Sicilia y C e rd e ñ a — y en el 197 —con la creación de las dos his­ pánicas—). En el caso de que una pro­ vincia —como la Hispania Citerior en diversas ocasiones— necesitara ope­ raciones militares en gran escala, p o ­ día ser n o m b r a d o g o b e r n a d o r un cónsul. Tras la constitución de las nuevas circunscripciones de M acedo­ nia y Africa se a b a n d o n ó la práctica de crear nuevas preturas y se acudió a la prorogatio imperii o prolongación del m an d o a los cónsules o pretores tras su año de servicio en Roma como gobernadores de provincia con cate­ goría consular o pretoriana (pro con­ sule, pro praetore). La designación la hacía el Senado precisando, además, los medios con los que p odían contar (iornatio provinciae) para un período

de m an d ato norm al de un año, a u n ­ que podía prolongarse a dos o tres cuando las circunstancias lo exigie­ ran. El gobernador, cuyas funciones principales eran de tipo militar y j u ­ dicial, no tenía más asistente regular que un quaestor encargado no rm al­ m ente de las re sp o n sa b ilid a d es fi­ nancieras. Lo rodeaban, además, unos legad senadores en general —que el propio general n o m b rab a con la con­ dición de su aprobación por el Se­ n a d o — que le ayuda ban en sus co­ metidos, y toda una serie de funcio­ narios civiles menores (scribae. appa­ ritores, etc.).

Las carencias de la administración provincial se expresaron n o rm a lm e n ­ te en perjuicio de los gobernados: por un lado, el cam bio anual de los diri­ gentes dificultaba una acción cohe­

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rente y continuada; por otro, la auto­ ridad absoluta del gobernador, unida al a u m en to de los gastos que implica­ ba la dedicación a la vida pública en Rom a, hizo que m uchos contem pla­ ran los gobiernos provinciales como u n recurso óptim o para resarcirse de gastos pasados y lograr ingresos con los q u e s u f r a g a r ac cio n es futuras. Ello dio origen a num erosos excesos, con abuso de sus prerrogativas por parte de los magistrados romanos: la jurisdicción del pretor encargado de la provincia no estaba limitada p or el d e r e c h o d e a p e l a c i ó n al p u e b l o (provocatio), ni tam poco por la cole- gialidad del cargo, como en Roma. Las protestas que los provinciales ele­ vaban constantem ente (a veces a tra­ vés de personajes que h a b ía n asu m i­ do u n a obligación de patronato res­ pecto de los ámbitos p o r ellos pacifi­ cados, com o Sem pronio G raco en Es­ paña) e n c o n trab an escasa audiencia en el Senado. Sólo en el 149, con o c a ­ sión de los intolerables abusos com e­ tidos por Sulpicio G a lb a sobre los es­ pañ o les, se estab le ció u n tr i b u n a l perm anente (quaestio perpetua), para juzgar las venalidades adm inistrati­ vas (de repetundis): los efectos b e n e ­ factores de esta ¡ex Cornelia se deja­ ron sin duda sentir, pero el hecho de que los jueces fueran senadores (esto es, colegas de los e n c au sad o s) im ­ posibilitó la so lución definitiva al problema.

Otro tipo de arbitrariedades tuvie­ ron que soportar los provinciales, en concreto las ejercidas por los recau­ dadores de tributos para el estado. Los impuestos (tanto directos —tri­ butum soli, tributum capitis; este últi­ mo introducido en Africa en 146 y quizás luego extendido a las dem ás provincias— com o indirectos: a d u a ­ nas —portoria— y otros) eran recogi­ dos no por funcionarios del estado, sino por recaudadoreá privados lla­ mados publicani porque tenía la c o n ­ trata de las empresas estatales (publi­ ca). Estos a d j u d i c a ta r i o s p a g a b a n

con antelación la suma total de los impuestos que debían recogerse, re­ c upe rando después, a través de la per­ cepción directa, las cantidades entre­ gadas: es fácil suponer las a rb itra ­ riedades a que éste mecanismo —re­ sultado de la propia impotencia de la a d m in is tr a c ió n r e p u b lic a n a — c o n ­ dujo entre los provinciales (que, por otra parte, se en c ontraban p ro fu n d a­ m ente endeudados ante los enormes intereses que debían satisfacer en el caso de que hubieran pedido présta­ mos a los negotiatores). A fortunada­ mente la situación mejoraría en el fu­ turo, cua ndo se introduzcan innova­ ciones sustanciales en la adm inistra­ ción de las provincias, que revelarán los progresos de la conciencia de una responsabilidad moral hacia los go­ bernados. Fruto de los mismos fue­ ron los efectos benéficos de la organi­ zación provincial rom ana, con cre­ cimiento económico, extensión de j u ­ risdicción ordinaria y relaciones p a ­ cíficas en m uchos países. La ro m an i­ zación no puede decirse que se intro­ dujera p o r la fuerza, pues n o rm a l­ mente se respetaron las costumbres, organización, lengua o religión de los diversos ámbitos, y las diversas fuen­ tes con que contam os ilustran la per- vivencia de num erosos elementos in ­ dígenas. La propia adm inistración no obstante, a la que siguió la emigra­ ción de rom anos e itálicos —todavía en no gran p ro p o rció n en nuestro período—, aceleró el proceso de u rb a ­ nización y, en definitiva, de exp a n ­ sión de la lengua y el derecho ro­ manos.

Lo que sabemos de las fuentes no permite p en a r que hubiera en este p e­ ríodo en R om a una reflexión profun­ da sobre las finalidades o la n aturale­ za del imperio que se estaba forjando. Esto es algo que, com o Brunt y otros autores han señalado, no aparecerá h a sta C icerón. A este respecto las concepciones de Polibio tienen una in dudable im portancia y reflejan la peculiaridad de su situación: llevado

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a R om a com o rehén, amigo luego del hijo del vencedor de Pidna, Escipión Em iliano fue testigo personal de la política aplicada a Cartago, Corinto o N um anc ia . Algunos estudiosos (Wal- bank) han señalado una «capitula­ ción m o ral» del histo riad o r griego como consecuencia de la evolución de su situación personal, en tanto que otros niegan una involución en su postura, que m anifestaría hasta el fi­ nal una reserva m ental ante los méto­ dos con que se aplicaba el imperialis­ mo (Momigliano, Mosti). Esas diver­ gencias se explican p o r el carácter complejo de sus juicios: manifiesta abierta adm iración por los éxitos de Rom a, que se debe en su opinión a la superioridad del ordenam iento cons­ titucional, pero no deja de criticar los métodos más brutales e injustos. En el m u n d o de que d ab a cuenta no exis­ tía un o rdenam iento jurídico unita­ rio, sino sólo el dom inio de Rom a so­ bre sus súbditos.

2. Transformaciones