Marco institucional del acceso a la tierra en Colombia

Como se puede entrever el diseño institucional –o la falta de este- tiene la cualidad de generar incentivos o, por el contrario, impedimentos respecto a toda una serie de intercambios de orden político, social o económico, afectando de esta manera los costos de la transacción (Contraloría General de la República, 2013). En otras palabras, la normatividad desarrollada e implementada por una serie de entidades de carácter estatal, fijan el bosquejo que se pretende plasmar en la sociedad, creando así una arquitectura normativa, que va desde la constitución nacional donde se exponen los principios generales, las leyes y decretos que dibujan los mecanismos, hasta las resoluciones y acuerdos que posibilitan todo lo anterior.

La Constitución Política de Colombia, en los artículos 58, 63, 64 y 79 hace referencia al acceso a la tierra, esbozando en primer lugar el principio de la función social de la tierra, además de concebir una función ecológica de la misma. En segundo lugar, se introduce un debate histórico ligado a la propiedad, donde se pretende conciliar entre el derecho privado y las necesidades de la colectividad, comprometiendo de esta manera al individuo con el principio de solidaridad. Como tercero, y en concordancia con lo anterior, se establece la obligatoriedad de la consulta de los intereses de la comunidad ante un caso de expropiación. Y finalmente se sitúa al Estado como el promotor, ya sea de manera individual o colectiva, del acceso a la tierra.

En relación con el último punto, hay que señalar que existen diversas formas de acceder a la propiedad de la tierra que corresponden a dos bloques, una de carácter público y otra de carácter privado, si bien en esta investigación se habla de acceso a la tierra por medio de contratos de compraventa, hay que clarificar que estos contratos se hacen frente a terrenos que tienen antecedentes de baldíos los cuales están sujetos a la medida de la UAF y solo pueden ser adjudicados por el Incoder a trabajadores agropecuarios en procesos de reforma agraria tendientes a combatir la desigualdad en el acceso y la tenencia de la tierra. De esta manera se hace hincapié en que la actual práctica de la extranjerización de la tierra en Colombia se concentra en tierras de origen estatal.

Volviendo con el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y otros servicios públicos rurales, se promulgó la ley 160 de 1994, la cual crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, que reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) y establece los procedimientos vinculados a la administración de los baldíos de la Nación.

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Ahora bien, en Colombia las únicas restricciones respecto a la cantidad de hectáreas a las que puede acceder un colombiano o un extranjero están contenidas en las normas que prohíben el desarrollo de actividades productivas en un radio de 5 kilómetros alrededor de las explotaciones mineras, la presencia de inversionistas extranjeros en las franjas costeras y de frontera internacional y finalmente, la adjudicación de baldíos del Estado o la adjudicación de tierras por medio del subsidio integral de tierras (SIT), ambos sometidos a la medida de la Unidad Agrícola Familiar, la cual es creada para asegura el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios colombianos (Barberi, Castro y Álvarez, 2013, p. 125).

A parte de las anteriores excepciones, Colombia se articula normativamente al Mercado de tierras sin mayores traumatismos. No obstante, las condiciones reales, en especial el conflicto armado, han llevado a que la seguridad jurídica de los inversionistas nacionales y extranjeros se vea estropeada por transacciones de derechos de propiedad de tierras envueltas en líos legales, como lo son negocios jurídicos leoninos, actos administrativos y fallos jurídicos contrarios a la ley53_{, los cuales se} efectuaron gracias, por un lado, a personas que se vieron obligadas a vender sus predios a precios muy por debajo de su valor, ya sea por las circunstancias de violencia en la zona o por presiones de actores armados, y por otro lado, a la transferencia del derecho de propiedad por medio de falsificación de documentos o firmas de los dueños (Contraloría General de la República, 2013, p. 20).

Frente a la anterior situación y para resolver, no solo el conflicto social generado por los grupos al margen de la ley en el marco del conflicto armado interno, sino también los problemas con respecto a la seguridad jurídica en adquisición de tierras, se promulgó la ley 1448 de 201154_{, la cual establece la reparación integral de las personas} que fueron víctimas de delitos o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. Esta ley en el capítulo III De la atención a las víctimas del desplazamiento forzado manifiesta como el Estado debe restituir o subsidiariamente compensar a los despojados, mediante un marco institucional que permita garantizar dicha reparación.

53 _{Un caso de esto es la figura de Caducidad Administrativa, en la cual el Incoder realiza} adjudicaciones de terrenos a otra persona, bajo la presunción de que su dueño actual ha abandonado dicho predio.

54 _{Algunas de las normas reglamentarias de la Ley 1448 de 2011 son: el Decreto 4800 de 2011,} que desarrolla el procedimiento de inscripción en el Registro Único de Víctimas y la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas; el Decreto 4829 de 2011, el cual suministra los parámetros del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y el procedimiento de la acción de restitución de tierras; los Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011, que establecen medidas específicas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales para las comunidades étnicas; y el Decreto 0599 de 2012 que reglamenta la instancia de coordinación local para la micro focalización e implementación gradual y progresiva del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (Prada y Poveda, 2012, Pp. 2-3).

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De esta manera, la ley 1448 de 2011, sancionada por el presidente Juan Manuel Santos, como todo el andamiaje institucional a su alrededor –ejemplo, el programa de formalización de la propiedad rural- da claridad de los títulos, favoreciendo la flexibilidad en la movilidad de derechos de propiedad, característica indispensable para el mercado de tierras.

En relación a lo anterior, el más reciente ente vinculado al tema de tierras es la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, creada por la Ley de Victimas y Restitución de tierras, para administrar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas, así como de acopiar las pruebas de despojo o desplazamiento forzados en los casos de restitución que serán presentados ante jueces y magistrados (Contraloría General de la República, 2013, p. 30).

Hechas las consideraciones anteriores y en relación con las entidades estatales vinculadas al tema de la tierra, las cuales tienen la obligación de velar por el correcto seguimiento a las normas, hay que decir que a razón de la diversidad de procesos relacionados con el acceso a la tierra, se encuentra una vasta cantidad de organismos, pero inicialmente se puede hablar del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, definido por el Artículo 2 de la ley 160 de 1994 como el

mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a prestar los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos55_.

Este sistema se encuentra organizado por seis subsistemas: a) de adquisición y adjudicación de tierras, b) de organización y capacitación campesina e indígena, c) de servicios sociales básicos, infraestructura física, vivienda rural, adecuación de tierras y seguridad social, d) de investigación, asistencia técnica, transferencia de tecnología y diversificación de cultivos, e) de mercadeo, acopio, empaque, procesamiento y fomento agroindustrial, f) de financiación.

Luego de que el Gobierno Nacional ordenara por medio del Decreto 1300 de 2003 la supresión del Incora, el INAT, el DRI y el INPA, se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Agrario (Incoder), el cual pasa a asumir la mayoría de las funciones dentro de los subsistemas56_{. Otros entes que integran el Sistema y por lo tanto asumen la} coordinación de ciertos subsistemas son el Fondo para el Financiamiento del Sector

55 _{REPÚBLICA DE COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 160. Agosto 3 de} 1994. Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial. Bogotá, 5 de agosto de 1994. No. 41.479.

56 _{El Instituto fue modificado posteriormente, mediante el Decreto 3759 de 2009. Para obtener} más detalles, véase: http://www.incoder.gov.co/Mision/Mision.aspx

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Agropecuario (Finagro), el SENA, las entidades territoriales, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA), el ICA, las Corporaciones de Asistencia Técnica e Investigación Agropecuaria (las UMATAS), el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Es preciso aclarar que el órgano rector encargado de la formulación de las políticas para el desarrollo del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual comparte funciones con todos los entes adscritos y vinculados a él (Decreto 2478 de 1999). El Incoder, por ejemplo, es un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Agricultura, creado como el instrumento ejecutor por excelencia de la política de desarrollo rural del país (Contraloría General de la República, 2013, p. 29). A nivel descentralizado el Incoder cuenta con direcciones territoriales en cada departamento, encargadas de resolver los asuntos de su área de influencia.

Asimismo el Incoder cuenta con una serie de propósitos que en relación con la problemática que se aborda son importantes destacar, estos son: a) adelantar los procesos de adquisición directa para dotar de tierras a los campesinos habitantes de regiones afectadas por calamidades naturales, zonas de manejo especial o de interés ecológico, además de beneficiar a los campesinos, personas o entidades respecto de las cuales el Gobierno Nacional establezca programas especiales de dotación de tierras; b) administrar y adjudicar los predios del Fondo Nacional Agrario, hacer seguimiento a las adjudicaciones y aplicar las condiciones resolutorias y caducidades administrativas a que haya lugar; c) adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde y reversión; d) promover la consolidación económica y social de las áreas de desarrollo rural, mediante programas de desarrollo productivo agropecuario, forestal y pesquero de propósito común que permitan atender realidades específicas de las comunidades rurales y étnicas; y e) propender por un adecuado uso y aprovechamiento de las aguas y las tierras rurales aptas para la explotación forestal y agropecuaria, piscícola y pesquera, así como de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, impulsando esquemas de acceso y en donde sea necesario, corrigiendo la estructura de tenencia con miras a garantizar su distribución ordenada y su uso racional, en coordinación con los organismos públicos y entidades competentes57_.

57 _{Para conocer el listado completo de funciones del Incoder, véase:} http://www.incoder.gov.co/Mision/Mision.aspx

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