5.43 La participación de Nueva Zelandia como tercero reflejaba su "interés sustancial" en las cuestiones de principio derivadas de las medidas aplicadas por el Japón en relación con la niebla del peral y del manzano que restringían la importación de manzanas. Por ser un país cuya economía dependía notablemente de las exportaciones agropecuarias, la aplicación correcta del Acuerdo MSF revestía una importancia capital para Nueva Zelandia. Nueva Zelandia consideraba que las medidas relativas a la niebla del peral y del manzano impuestas por el Japón eran incompatibles con las obligaciones que tenía este país en virtud del Acuerdo MSF. Las medidas aplicadas por el Japón también tenían importantes consecuencias prácticas para Nueva Zelandia porque hacían que la exportación de manzanas de Nueva Zelandia al Japón resultara poco rentable.
166
Estos criterios también se describieron más detalladamente en la Comunicación de la Comisión
1. Testimonios científicos relativos a la niebla del peral y del manzano
5.44 Los testimonios científicos desempeñaban un papel fundamental en el marco establecido por el Acuerdo MSF. Este Acuerdo subrayaba la importancia de que las medidas sanitarias o fitosanitarias fueran justificables objetivamente y hacía hincapié en la necesidad de aplicar principios y testimonios científicos en la elaboración de las medidas. Las medidas aplicadas por el Japón en relación con la niebla del peral y del manzano a la importación de manzanas importadas no se basaban en testimonios científicos y eran incompatibles con las prescripciones del Acuerdo MSF.
5.45 El Japón había explicado que trataba de protegerse contra la introducción de la niebla del peral y del manzano por medio de manzanas importadas. Sin embargo, los testimonios científicos disponibles indicaban que nunca se había demostrado que las manzanas maduras hubiesen causado la introducción de esta enfermedad y que tampoco eran una vía para la niebla del peral y del manzano. 5.46 La ausencia de una vía por conducto de las manzanas maduras se desprendía claramente en primer lugar de la completa falta de testimonios de que la niebla del peral y del manzano hubiese sido nunca introducida en una zona por manzanas maduras procedentes de ningún lugar del mundo, teniendo en cuenta los casos de propagación tanto transoceánica como continental.
5.47 En el caso de Nueva Zelandia, el método de introducción (entrada y radicación) de
E. amylovora en Nueva Zelandia no era conocido, aunque un grupo de científicos creía que la niebla
del peral y del manzano se había importado en Nueva Zelandia a través de plantas de vivero.167 El método de introducción de E. amylovora en el Reino Unido también era desconocido. Podría haber sido introducida en material vegetal infectado o en cajas de frutas contaminadas, pero esto nunca se había demostrado.168 En el caso de Hawai, la bacteria E. amylovora se había aislado en 1965 a partir de peras en estado de descomposición importadas de los Estados Unidos. Aunque las bacterias entraron en Hawai en esa ocasión, no se las vinculó con las manzanas, y no se radicaron en plantas huéspedes en Hawai. A falta de radicación, no podía alegarse que la niebla del peral y del manzano se había introducido en Hawai. Por último, en el caso de Egipto, la existencia de la enfermedad se había comunicado en 1964.169 Aunque El-Helaly y otros no habían tratado directamente la cuestión de la fuente de introducción de la enfermedad, sin embargo sugirieron que lo más probable era que se hubiera introducido en plantas de vivero importadas procedentes de países europeos en los que la enfermedad estaba radicada desde mucho tiempo atrás.
5.48 Nueva Zelandia subrayó que las investigaciones científicas que utilizaban técnicas moleculares que habían estudiado la propagación de la niebla del peral y del manzano en Europa habían llegado a la conclusión de que, a pesar del comercio no controlado de manzanas hacia la Unión Europea y dentro de ella, la introducción de esta enfermedad se había producido por medio de la
167
Nueva Zelandia se refirió a las publicaciones de A.H. Cockayne (1920), "Fire Blight: A Serious Disease of Fruit Trees", New Zealand Journal of Agriculture Nº 20, páginas 156 y 157; J.A. Campbell (1920), "The Orchard: The Outbreak of Fire Blight", New Zealand Journal of Agriculture Nº 20, páginas 181 y 182; J.D. Atkinson (1971), "Diseases of Tree Fruits", New Zealand Department of Scientific And Industrial Research
Information Series 81; y W.G. Bonn y T. van der Zwet (2000), "Distribution and Economic Importance", en Fire Blight; The Disease and its Causative Agent - Erwinia amylovora , Ed. J.L. Vanneste, CAB International.
168
R.A. Lelliott (1959), Fire Blight of Pears in England, Agriculture 65, páginas 564 a 568; T. van der Zwet y H.L. Keil (1979), "Fire Blight - A Bacterial Disease of Rosaceous Plants", US Department of Agriculture Handbook Nº 510, página 12; y Bonn y van der Zwet (2000), Fire Blight: the Disease and its
Causative Agent, Erwinia amylovora , páginas 37 a 53 (J.L. Vanneste ed.).
169
El-Helaly, A.F., Abo-El-Daheb, M.K., El-Goorani, M.A. (1964), "The Occurrence of Fire Blight Disease of Pear in Egypt", Phytopathologia Mediterranea Nº 3, páginas 156 a 163.
propagación secuencial o la importación de material de plantación infectado, pero no mediante las manzanas.170 Nueva Zelandia observó también a este respecto que, en un estudio publicado por Jock y otros (2002) se había demostrado que, a pesar del escaso control del comercio de plantas huéspedes y productos vegetales afectados por la niebla del peral y del manzano, la propagación de la enfermedad en Europa era normalmente de carácter secuencial y por medio de vectores, tales como insectos, pájaros y el viento.171
5.49 Nueva Zelandia expresó que los expertos científicos que habían estudiado la probabilidad de que la niebla del peral y del manzano se introdujera por medio de la importación de manzanas maduras habían llegado a la conclusión de que el riesgo de que esto sucediera era tan escaso que podía considerarse insignificante. Las investigaciones científicas en cuatro pasos clave de la cadena de hechos que constituían la vía de la enfermedad justificaban esta conclusión de riesgo insignificante:
i) Las bacterias de la niebla del peral y del manzano no aparecían en el interior de las manzanas maduras.
ii) La incidencia de las bacterias en la superficie, con inclusión del cáliz, de manzanas maduras era muy rara.
iii) Se había demostrado que, en el caso de las manzanas exportadas al Japón, las prácticas normales de manipulación posterior a la recolección (con inclusión del almacenamiento refrigerado) reducía n aún más la posibilidad de que las bacterias de la niebla del peral y del manzano aparecieran en manzanas maduras importadas, lo que ya se había demostrado que era sumamente improbable.
iv) Las pruebas científicas también respaldaban la opinión de que no había ningún vector que transfiriera la bacteria de una manzana madura a una planta huésped receptiva. En consecuencia, esto indicaba que había una completa ruptura de la vía de transmisión en este punto.
5.50 Las manzanas maduras eran el único tipo de manzanas exportadas. Las manzanas inmaduras no se recolectaban ni exportaban, ya que las frutas recolectadas en estado de inmadurez no se podían comercializar. Además, las manzanas maduras eran por naturaleza asintomáticas porque los racimos de flores o las frutas se desarrollaban de forma anormal y abortaban o se marchitaban en la rama. 2. Incompatibilidad de las medidas adoptadas por el Japón en relación con la niebla del
peral y del manzano con el Acuerdo MSF
5.51 Nueva Zelandia estimaba que las medidas adoptadas por el Japón en relación con la niebla del peral y del manzano eran incompatibles con las obligaciones que imponían al Japón el párrafo 2 del artículo 2 y los párrafos 1, 2 y 6 del artículo 5 del Acuerdo MSF. De conformidad con las normas usuales sobre la carga de la prueba, confirmadas en el caso de las MSF por el Órgano de Apelación en el asunto CE - Hormonas, los Estados Unidos estaban obligados a acreditar prima facie que la medida
170
López, M. M., Gorris, M. T., Llop, P., Cambra, M., Borruel, M., Plaza, B.; Roselló, M., García, P., Palomo, J. L., y Berra, D. (1999). Fire blight in Spain: situation and monitoring, Acta Horticulturae 489, páginas 187 a 191; Zhang, Y. y Geider, K. (1997). Differentiation of Erwinia amylovora strains by pulsed-field gel electrophoresis. Applied and Environmental Microbiology 63(11), páginas 4421 a 4426.
171
Jock, S., Donat, V. López, M. M., Bazzi, C. y Geider, K. (2002), "Following spread of fire blight in Western, Central and Southern Europe by molecular differentiation of Erwinia amylovora strains with PFGE analysis", Environmental Microbiology 4(2), páginas 106 a 114.
adoptada por el Japón era incompatible con el Acuerdo MSF. Incumbía entonces al Japón presentar testimonios científicos satisfactorios que refutaran la presunción establecida por los Estados Unidos. 5.52 De conformidad con el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo MSF, el Japón no debía mantener MSF sin testimonios científicos suficie ntes. En Japón - Productos agrícolas II, el Órgano de Apelación declaró que esto significaba que tenía que haber una relación racional entre los testimonios científicos y las MSF que se mantenían. En opinión de Nueva Zelandia, los elementos aportados por el Japón no llegaban a constituir una base objetiva y científica para la aplicación de las medidas relativas a la niebla del peral y del manzano a las manzanas maduras. Las medidas adoptadas por el Japón no guardaban ninguna relación racional con los testimonios científicos porque reglamentaban la importación de un producto básico que, según los testimonios científicos, no eran una vía para la introducción de la niebla del peral y del manzano, o sea la enfermedad contra la cual el Japón deseaba protegerse.
5.53 El Japón tampoco podía basarse en el párrafo 7 del artículo 5 del Acuerdo MSF para justificar la imposición de sus restricciones relativas a la niebla del peral y del manzano como medidas provisionales. Los testimonios científicos acerca de la introducción de la niebla del peral y del manzano causada por la importación de manzanas maduras no eran insuficientes. En realidad, se había llevado a cabo una cantidad importante de investigaciones científicas para estudiar las fuentes de la introducción de la enfermedad en nuevas zonas y para evaluar el riesgo de que las manzanas maduras importadas causaran la introducción de la niebla del peral y del manzano. Ninguna de estas investigaciones había demostrado un vínculo entre las manzanas maduras y la introducción de la enfermedad.
5.54 En virtud del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo, el Japón tenía que basar sus medidas en una evaluación del riesgo. Ni el Análisis del Riesgo de Plagas (ARP) de 1996 ni el de 1999 realizados por el Japón en relación con la niebla del peral y del manzano constituían, a juicio de Nueva Zelandia, una "evaluación de los riesgos" en el sentido del párrafo 1 del artículo 5. Aunque el Japón había cumplido el primer requisito de la evaluación del riesgo al haber identificado la niebla del peral y del manzano como la enfermedad que deseaba evitar en su territorio, el Japón no había evaluado la probabilidad de entrada, radicación o propagación de la enfermedad ni tampoco había evaluado estas cuestiones en relación con las MSF que podía aplic ar. Los intentos de evaluación del riesgo realizados por el Japón no se habían caracterizado por un enfoque científico sistemático. El Japón no había tenido en cuenta muchos de los elementos decisivos para realizar una evaluación del riesgo correcta acerca de la introducción y propagación de la niebla del peral y del manzano. Una gran parte de los análisis realizados por el Japón se referían únicamente a la posibilidad de que las bacterias de la niebla del peral y del manzano llegaran al país, y no a la probabilidad de entrada, radicación y propagación de la enfermedad. Además, el Japón no había evaluado la eficacia relativa de cada una de sus MSF para reducir el riesgo general supuestamente presentado por las manzanas maduras. El Japón tampoco había tenido en cuenta ninguna medida alternativa distinta de las que ya aplicaba a la importación de manzanas.
5.55 El párrafo 2 del artículo 5 exigía que en la evaluación del riesgo se tuvieran en cuenta determinadas cuestiones. A juicio de Nueva Zelandia, el Japón había actuado de forma incompatible con el párrafo 2 del artículo 5 por no haber tenido en cuenta todos los testimonios científicos disponibles.
5.56 Por último, de forma incompatible con las obligaciones que imponía al Japón el párrafo 6 del artículo 5, sus medidas relativas a la niebla del peral y del manzano entrañaban evidentemente un grado de restricción del comercio superior al necesario. La única medida necesaria para conseguir el nivel de protección deseado por el Japón -es decir, la prevención de todo caso de entrada y radicación de la bacteria o la enfermedad de la niebla del peral y del manzano- era limitar las importaciones de manzanas a las frutas maduras.
3. Cronología de las conversaciones bilaterales entre Nueva Zelandia y el Japón
5.57 Respondiendo a una pregunta del Grupo Especial, Nueva Zelandia elaboró una cronología y una descripción de las conversaciones bilaterales que habían llevado a que el Japón concediera el acceso de las manzanas de Nueva Zelandia con condiciones restrictivas en mayo de 1993.172 En esa cronología se establecía que las comunicaciones entre el Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca del Japón (MAFF) y Nueva Zelandia habían comenzado en octubre de 1983. Según la cronología, Nueva Zelandia hizo por primera vez una propuesta al MAFF del Japón en relación con la niebla del peral y del manzano en agosto de 1987. Las conversaciones bilaterales llevadas a cabo entre Nueva Zelandia y el Japón con respecto a las cuestiones técnicas relativas a la cuarentena en relación con dicha enfermedad prosiguieron hasta mayo de 1993, cuando se concedió acceso a las manzanas procedentes de Nueva Zelandia de conformidad con determinadas condiciones restrictivas, similares a las impuestas a las manzanas estadounidenses.
4. La madurez de las manzanas y el comercio
5.58 Respondiendo a una pregunta del Grupo Especial sobre la madurez de las manzanas y la exportación, Nueva Zelandia observó que su sector de fruta de pepitas era principalmente un sector de exportación. Los exportadores de Nueva Zelandia había n comprobado que era esencial elaborar parámetros de madurez completos y objetivos para determinar el momento óptimo de la recolección a fin de asegurar que las frutas tuvieran un potencial de almacenamiento suficiente para soportar numerosas semanas de almacenamiento, transporte y distribución a mercados extraterritoriales. Las frutas recolectadas en estado de inmadurez desarrollarían trastornos en el almacenamiento (por ejemplo, corazón amargo, escaldaduras superficiales) y presentaban una mayor tendencia a marchitarse. Y, lo que era más importante, no desarrollarían las características organolépticas requeridas en el mercado.
5.59 Tras muchos años de investigaciones y mejoras llevadas a cabo por el sector de las frutas de pepitas se había logrado elaborar especificaciones objetivas para la gestión de la madurez de cada una de las variedades de manzanas. Estas especificaciones se basaban en una variedad de parámetros, que incluían los niveles de almidón, la firmeza de la fruta, el porcentaje de sólidos solubles, la acidez de titratable, el color de fondo y de primer plano y la duración del período de recolección. Las especificaciones que definían cuándo debía comenzar la recolección y cuándo debía terminar se referían concretamente a cada variedad y reunían una variedad de parámetros de la lista expuesta precedentemente. Además, las especificaciones se elaboraron concretamente para las condiciones de Nueva Zelandia a fin de asegurar la objetividad en el procedimiento de evaluación de la madurez. Los parámetros de madurez tenidos en cuenta por el sector de frutas de pepitas de Nueva Zelandia se enunciaron en Best Practice Guidelines - Harvest Management de Enzafruit 2002.173 En Best
Practice Guidelines se incluían protocolos para la medición de cada parámetro. Las especificaciones
para la gestión y los parámetros aplicados actualmente por los cultivadores y exportadores de Nueva Zelandia se habían elaborado durante al menos dos decenios y específicamente para las condiciones de Nueva Zelandia. Por ejemplo, los gráficos de índices de almidón determinaban los parámetros de contenido óptimo de almidón específicos para North Island y South Island, correspondientes a cada una de las variedades de manzanas que se exportarían. La elaboración de especificaciones destinadas especialmente a Nueva Zelandia había resultado especialmente útil para asegurar la objetividad en el
172
Nueva Zelandia - Prueba documental 12.
173
procedimiento de evaluación de la madurez. Las Best Practice Guidelines concordaban con el marco general y utilizaban las mismas tecnologías de prueba establecidas en las Directrices en la OCDE.174 5.60 Hasta el año 2000, todas las manzanas exportadas desde Nueva Zelandia debían cumplir las especificaciones sobre gestión de la madurez que figuraban en Best Practice Guidelines a fin de obtener la certificación fitosanitaria para la exportación, expedida por el Ministerio de Agricultura y Silvicultura de Nueva Zelandia. En 2000, el sector de frutas de pepitas de Nueva Zelandia se liberalizó, permitiéndose que entraran en el mercado nuevos exportadores. Desde entonces, las Best
Practice Guidelines continuaron siendo aplicadas en la práctica por los cultivadores de Nueva
Zelandia. Los exportadores de Nueva Zelandia, con inclusión de Enzafruit, llevaron a cabo pruebas aleatorias de los envíos para asegurarse de que las manzanas que les vendían los cultivadores y los centros de suministros de Nueva Zelandia (por ejemplo, instalaciones de almacenamiento y de refrigeración) cumplían las especificaciones para una gestión óptima de la madurez establecidas en
Best Practice Guidelines.