El nuevo marco institucional y el reconocimiento de los derechos

La Carta Política de 1998 reconoce los derechos colectivos signados en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT155_{, entre éstos el derecho a la Consulta y Participación que}

153 _{La Indemnización es un término utilizado principalmente en el área de las leyes y se refiere a la}

transacción que se realiza entre un acreedor o víctima y un deudor o victimario. En palabras simples es una "compensación" que alguien pide y eventualmente puede recibir por daños o deudas de parte de otra persona o entidad. La transacción mencionada corresponde a la petición realizada por parte de la víctima o acreedor de una determinada suma de dinero, la que deberá ser equivalente al daño producido o a las ganancias y beneficios que hubiese adquirido de no haberse producido cierto daño por parte del victimario o deudor. Es por esto que, generalmente, se habla de indemnización de perjuicios, entendiendo “perjuicio” como aquel daño producido por el deudor o victimario, y que deberá ser compensado. (Tomado de www.misrespuestas.com). Para el caso del sector petrolero, la indemnización se aplica cuando la afectación o los impactos negativos producidos tienen un carácter específicamente individual, por ejemplo la afectación de un predio que pertenece a un/a ciudadano/a, en tanto que, la compensación tiene principios colectivos, y está orientada a resarcir los impactos cuyos efectos se sienten en la comunidad, y por tanto, son compensados de manera colectiva mediante proyectos sociales de beneficio común.

154 _{Petroecuador-Universidad Central del Ecuador. Desarrollo Sustentable y Petróleo. Editorial} Universitaria, Universidad Central del Ecuador. 2002 Pag. 17.

155_{Este tratado internacional, que entró en vigencia en 1991, patrocina el respeto y la participación efectiva de}

los pueblos originarios en las decisiones de su interés, reconoce derechos humanos colectivos como la libre determinación, la autonomía, las formas tradicionales de organización y gobierno y establece procedimientos para el cumplimiento de dichos derechos. Ellos, y en particular la autonomía, provocaron el rechazo y/o demora

tienen tanto los pueblos indígenas y negros, como los grupos que se encuentran en el área de influencia de los proyectos. Sin duda, se reconocieron todos los derechos establecidos en el Convenio, en un capítulo constitucional completo, denominado “De los derechos colectivos”156, que, en lo conceptual obligó a la revisión de la legislación menor y del esquema institucional ecuatoriano, y en la práctica, a reconocer, por primera vez en la historia, cierto nivel de participación social a los pueblos indígenas y sectores sociales vinculados a proyectos industriales. Se reconoció a sí mismo la diversidad cultural a través de la declaración constitucional como un país pluricultural y multiétnico, lo que sin duda demandó el establecimiento de un esquema intercultural.157. _{En este esquema el Estado debió fortalecer}

su rol de garante de derechos y ejecutor de políticas públicas que implicarían la praxis de esos derechos. Sin embargo, todavía existe un largo trecho que recorrer en cuanto a la aplicación de procesos que permitan al Estado construir una sociedad multicultural, no se diga una sociedad intercultural, Ello, en el caso de la actividad petrolera, no solo fue una necesidad, sino una urgencia de política de Estado de carácter prioritario, considerando que la mayor parte de actividades extractivas se ejecutan en territorios indígenas, y aún sabiendo, que por desconocimiento o hasta cierto interés, los pueblos indígenas pueden pasar de ser invisibilizados a cooptados de acuerdo a la visión e interés que tenga la operadora.

En este contexto, las empresas petroleras estaban llamadas a traducir en su gestión los derechos colectivos y el principio de interculturalidad, plasmados en la Constitución de 1998, para superar el desequilibrio ocasionado por la ausencia de una normativa clara. En este caso, debieron prever la modificación de la concepción misma del relacionamiento comunitario, que había dejado precedentes negativos en la relación, principalmente por la ausencia de seriedad y cumplimiento de los compromisos adquiridos y por las estrategias implementadas, que no siempre han sido pensadas en función colectiva, sino más bien empresarial.

en la ratificación del Convenio por parte de algunas naciones que consideran que éste da pie al reconocimiento de estados al interior de sus estados, con todas las implicaciones que conlleva. Ecuador fue uno de los países que demoró su ratificación, concretada en 1998.

156 _{Constitución Política de la República del Ecuador.Título II. Capítulo 5. Art. 83, 84 y 85. Texto} internet: http://www.ecuanex.net.ec/constitucion/titulo03c.html#5

157_{La interculturalidad es un concepto y práctica en construcción. “Va mucho más allá del respeto, la tolerancia,}

y el reconocimiento de la diversidad, señala y alienta más bien un proceso y proyecto social político que tiene como meta la construcción de sociedades, relaciones y condiciones de vida” Walsh, Catherine. Interculturalidad y plurinacionalidad: elementos para el debate constituyente.. Yachaycuna Saberes. Instituto Científico de Culturas indígenas. Abril 2008. Pag. 63

Estas políticas respondieron al objetivo instrumental de una relación de buena vecindad, donde sus acciones comunitarias tuvieron un carácter filantrópico de “peaje social”, guiados por sus propios parámetros o los de sus sedes internacionales, cuando el nuevo esquema jurídico exigía la reflexión y conocimiento extenso de los pueblos y organizaciones indígenas, como paso previo a la definición de los mecanismos idóneos para incorporar los derechos en la estructura organizacional de las empresas. Sin duda, la relación empresas petroleras-comunidad debió modificarse a la luz de estos derechos, principalmente el derecho a la consulta y participación.

Por tanto, y cuatro años más tarde se expide el Reglamento de Consulta y Participación158, en el año 2002, que entrega una suerte de metodología a las empresas petroleras para aplicar este derecho. Sin embargo, fue entendido más que como participación, como información, sin que exista una verdadera interlocución, entendida ésta como el espacio de construcción dialógico, de doble vía, cuyas decisiones son tomadas, la mayoría de ocasiones, por el consenso de las partes.

No obstante, en las relaciones entre empresas y comunidades, persistieron los modelos de relacionamiento comunitario particulares de cada empresa, altamente conflictivos por sus desaciertos y por su vacío de lineamientos y control estatal. Y es que a lo largo de la historia petrolera, el Estado ha mantenido un bajo perfil de su rol de garante de derechos, por falta de recursos, de capacidad, de interés, y básicamente respondiente a una ideología de corte capitalista que ha superpuesto los derechos del empresario y su inversión, a los derechos de los ciudadanos.

Un año antes, en el 2001, se expide el Reglamento Sustitutivo al Reglamento Ambiental para Operaciones Hidrocarburíferas, instrumento legal que, conjuntamente con el Reglamento de Consulta y Participación, marcan las nuevas directrices socio ambientales para la acción hidrocarburífera y abren una limitada ventana hacia la aplicación de los derechos sociales, económicos, ambientales y culturales. A nivel general y desde la perspectiva socio-ambiental. Este reglamento estableció como puntos más importantes:

 Metodología para elaboración de estudios de impacto ambiental y planes de manejo ambiental.

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El Reglamento de Consulta y Participación norma la aplicación del Derecho Colectivo a ser Consultados sobre las actividades extractivas que se efectúen en sus tierras, así como a participar, de ser posible, en los beneficios que de éstas se deriven (Decreto Ejecutivo 3401, 2002, vigente hasta el 2009). Este Reglamento no respondió a una Ley Orgánica, que en este caso debió ser, de los Pueblos Indígenas, que ubique de manera integral el tratamiento e implementación de los derechos colectivos.

 Mecanismos de seguimiento, monitoreo, control y auditoría ambiental

 Sanciones en caso de inobservancias

Se debe considerar, sin embargo, que esta normativa si bien es estricta en la parte técnica ambiental, en materia social, solamente exige la presentación de un plan de relacionamiento comunitario como parte del Plan de Manejo Ambiental, sin el establecimiento de parámetros mínimos de aplicación y evaluación, ni de una política de carácter estatal que incluya procedimientos de seguimiento, monitoreo social, participación, etc., ni reglas claras para la compensación. En este aspecto, es importante puntualizar que el Estado Ecuatoriano careció de una política pública que otorgue parámetros de acción y regule la gestión social y cultural de las empresas petroleras. Cada una, actuó conforme su criterio, cayendo muchas veces en acciones clientelares y paternalistas que respondieron a las exigencias de las comunidades –o sus dirigentes de turno- y se canalizaron conforme a la voluntad empresarial. Este aporte económico que cada una de las empresas realizó a las comunidades que se encontraron en sus áreas de influencia159_{, no estuvo normado. Las empresas incluyeron en sus presupuestos anuales un}

rubro para la implementación de programas de compensación social que pueden o no obedecer a políticas de desarrollo local, considerando además, que los costos son cargados a los costos globales de los proyectos petroleros, cuando debieron ser asumidos desde la rentabilidad de las empresas, al menos en parte, -si se quería aplicar la perspectiva de la responsabilidad social empresarial-.

Plan de relaciones comunitarias: comprende un programa de actividades a ser desarrollado con la(s) comunidad(es) directamente involucrada(s) con el proyecto, la autoridad y la empresa operadora. Se incluirán medidas de difusión del Estudio de Impacto Ambiental, las principales estrategias de información y comunicación, eventuales planes de indemnización, proyectos de compensación y mitigación de impactos socio-ambientales, así como un programa de educación ambiental participativa a la comunidad. Estos acuerdos deben permitir la disminución de efectos negativos y la optimización de las acciones positivas160

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Se entiende por área de influencia al área geográfica que se encuentra cercana al proyecto y/o instalaciones petroleras, sin embargo, no existe ningún criterio específico que regle la determinación de área de influencia (directa e indirecta). En la práctica cada empresa petrolera determina, de manera más o menos estandarizada, su área de influencia, que responde al contorno muy cercano de los proyectos petroleros. En el caso de la empresa estatal, ésta ha realizado un ejercicio de determinación de área de influencia a nivel cantonal y parroquial, sin embargo este documento nunca fue aprobado por las autoridades de turno.

160_{Reglamento Sustitutivo al Reglamento Ambiental para Operaciones Hidrocarburíferas. Artículo 41.} Decreto Ejecutivo 1215.

Otro elemento a considerar es la debilidad y poca eficiencia mantiene el Estado en este período para atender las necesidades sociales básicas de las poblaciones, principalmente rurales, lo que hace que se trasladen las responsabilidades de entrega de servicios básicos a las empresas petroleras, y que dicha delegación termine siendo un mecanismo de negociación de éstas con las comunidades para tener su anuencia en las actividades a realizar. Esta debilidad se refleja también en el hecho de que el Estado, para el caso de sus actividades petroleras, es juez y parte. Con base a la Ley de Gestión Ambiental, el Ministerio de Energía y Minas, asumió la competencia ambiental de regular y controlar que las actividades hidrocarburíferas se realicen dentro de un marco de sustentabilidad y respeto de los derechos. Este ministerio también se constituyó en el actor estatal mayormente interesado en que se incrementen las actividades de exploración y explotación de bloques y campos petroleros.

En aspectos de política económica, los gobiernos de turno mantuvieron la tendencia neoliberal que privilegió la entrega de las operaciones petroleras a la empresa privada, principalmente la transnacional. Se dieron dos rondas de licitaciones petroleras, cuyos resultados no fueron del todo positivos. La novena ronda que licitó los bloques de la Costa sufrió la primera negativa por parte de los comuneros de la Isla Puná, quienes dentro del proceso de Consulta Previa, dieron un no rotundo a la actividad, pese a que el derecho al consentimiento previo no estuvo reconocido161_.

En este sentido se puede decir que en este período si bien legislación socio-ambiental fue estricta en la parte técnica ambiental, desde el punto de vista social solamente exige la presentación de un plan de relacionamiento comunitario como parte del Plan de Manejo Ambiental, sin el establecimiento de parámetros mínimos de aplicación, seguimiento y evaluación. El Estado Ecuatoriano careció (y carece) de una política pública que otorgue parámetros de acción y regule la gestión social de las empresas petroleras. Por tanto, cada una actuó conforme su criterio, cayendo muchas veces en acciones clientelares que respondían más a las exigencias de las comunidades que a una visión de desarrollo local y que además fueron canalizadas conforme la voluntad empresarial, lo que en muchos casos generó una relación de dependencia muy fuerte. No obstante, la planificación del desarrollo no es ni debe ser parte del rol empresarial.

En el caso de PETROECUADOR, si bien la acción social se fortaleció a través de la jerarquización de la Unidad de Protección Ambiental en Gerencia de Protección Ambiental, con el incremento de su presupuesto socio-ambiental, la conformación de unidades ambientales operativas en las Filiales, y por

161 _{Fuente: Archivos e informes de la Gerencia de Protección Ambiental de la ex Petroecuador}

primera vez la formulación y publicación de Políticas Corporativas Ambientales y de Relacionamiento Comunitario162_{, también se debió lidiar con la excesiva politización que sufrió la Empresa, que se}

reflejó en la alta rotación de las autoridades, la ausencia de voluntad para la aplicación de las políticas empresariales y la visión cortoplacista para la gestión socio-ambiental, lo que hizo imposible la total operativización de la filosofía socio-ambiental institucional.

Bajo este argumento, en lo social fueron atendidas comunidades, gobiernos locales, organizaciones indígenas y comunitarias del área de influencia en aspectos de educación, infraestructura comunitaria, agua y en menor medida temas de salud, iniciativas productivas, cultura, e investigación. Esta acción no necesariamente estuvo ligada a los temas operativos, sino más bien, a una dinámica social de satisfacción de necesidades insatisfechas por parte de la empresa (acción que le correspondía al Estado en su conjunto) con la finalidad de poder ejecutar sus actividades.