6. PRESENTACIÓN Y ANALISIS DE RESULTADOS
6.2 De la participación y sus mecanismos
Desde la Constitución Política de 1991, las organizaciones comunitarias se han
asentado en la participación, con el objetivo de conseguir un papel principal en la
construcción de una sociedad democrática. Intentando construir relaciones con el
Estado y sus instituciones, e incidir en la toma de decisiones públicas y en la forma de
resolver conflictos, apoyándose en el derecho a la participación que a los ciudadanos
se les ha otorgado. La participación, entonces, está directamente relacionada con el
actuar de una organización, con su existencia, accionar, permanencia y la
construcción de una ciudadanía activa. En ese sentido vale la pena revisar en este
aparte los aspectos correspondientes a la participación de las OPD.
a. Mecanismos de Participación creados para las OPD
Para poder conocer y analizar la dinámica de los espacios de participación existentes
en Bogotá para las OPD, fue necesario conocer que suscita el concepto participación
en los líderes entrevistados.
Así, se vislumbro en las entrevistas que para los líderes de las OPD la participación
significa, construir el tejido social que está roto, expresar, divulgar y hacer visible la
problemática y las falencias existentes del Estado, en cuanto al fenómeno del
desplazamiento; estar pendiente de lo que es y se hace con la política pública de
atención a la PD; representar, incidir y concertar con el Gobierno y sus instituciones,
haciendo parte de los acuerdos y decisiones públicas; pero sobre todo, tener voz y
voto en lo que atañe a su situación, al restablecimiento de derechos y al cese de su
condición de desplazados.(Ver tabla No. 8)
Tabla No. 8 Distribución de No. de respuestas según concepto de participación para
los representantes de las OPD estudiadas
CONCEPTO DE PARTICIPACIÓN
NO. DE RESPUESTAS
Construir el tejido social
1
Expresar, divulgar y hacer visible la problemática y
las falencias existentes del Estado
1
Estar pendiente de lo que es y se hace con la
política pública de atención a la PD
2
Representar, incidir y concertar con el Gobierno y
sus instituciones, haciendo parte de los acuerdos y
decisiones públicas
3
Tener voz y voto
4
Indefinido
4
Puede verse que la participación para los representantes estudiados se mueve de
manera significativa en torno al tener voz y voto, pero sobre todo al incidir en toda
aquella decisión que a su situación atañe, pues de lo contrario ello no sería participar.
Así los líderes expresan:
“…Yo creo que participar sin hacer incidencia, no es participar, uno tiene que participar y
necesariamente hacer incidencia de lo que está representando, es lo que se denomina incidencia
política, en los espacios de interlocución y de generación de política pública…” (EOPD005)
“…participación es nosotros poder concertar, participar en los espacios de política sobre atención a la
población desplazada, con todo el sistema nacional de atención…participar también en las
decisiones…” (EOPD008)
No obstante, las OPD entrevistadas tienen en común una visión negativa de la
participación que hoy tienen, al situarse en la coyuntura en que se encuentran, pues
perciben que ésta es una pantalla, un sofisma, una apariencia superflua.
La Sentencia T-025/04 emitida por la Corte constitucional señala en cuanto a la
participación, “Ofrecer a las organizaciones que representan a la población desplazada
oportunidades para participar de manera efectiva en la adopción de las decisiones que se
tomen con el fin de superar el estado de cosas inconstitucional e informarles mensualmente
de los avances alcanzados”. En consecuencia, se han creado numerosos espacios
participativos (mecanismos de participación ciudadana) para que la PD ejerza su
derecho a la participación y pueda construir relaciones de interlocución, cooperación,
negociación, solidaridad y autorregulación, tanto con otras organizaciones como con
entidades estatales. Los mecanismos ampliamente identificados por los líderes son:
•
Mesa Nacional: Creada en marzo de 2003, con el objetivo de articular las OPD y
de promover la interlocución con el gobierno nacional. Para los líderes
entrevistados esta mesa
“no es sino para robar, para hacerse la plata para ellos… se hacen
pasar por desplazados…” (EOPD003)
•
Mesas de Fortalecimiento a OPD: Son espacios de diálogo, concertación y
participación desde la diferencia. Creados a nivel nacional y territorial.
“…no es el
espacio ideal para poder defender la población desplazada a nivel nacional, es una espacio que se
reúne con el gobierno, pero que no brinda garantías a la población desplazada, es un espacio que
simplemente obedece a la creación del decreto 50 y que no es muy legítimo, en el sentido que no
tiene la posibilidad de poder convocar a mucha gente, entonces los espacios como esos son
buenos para dialogar con el gobierno pero no para diseñar políticas de exigibilidad ante toda una
comunidad que espera mayor fortalecimiento y mayor compromiso de este espacio”.(EOPD005)
•
Mesa de Trabajo de Bogotá sobre desplazamiento forzado: Creada en 1999,
conformada por cuatro organizaciones (ANDICOL, YO MUJER, ASPODEGUA Y
ADESCOP). Es un espacio de coordinación para la interlocución conjunta de
algunas OPD con las autoridades y entidades públicas (Mencoldes, 2007)
• Mesa de Interlocución MIGD:
“La mesa de interlocución es un espacio organizativo,
constituido por el interés y la necesidad de buscar una interlocución que permita una incidencia en
el gobierno local, regional y nacional, para brindarle una mejor atención a la población
desplazada.”(EOPD005)
•
Mesas temáticas, mesas por sector y otras mesas de trabajo a nivel local distrital,
regional, nacional.
• Consejo Integral de atención a PD: A nivel Bogotá se llama Consejo Distrital de
Atención Integral a Población Desplazada. Compuesto por seis representantes de
las OPD (uno de mujeres, uno de afros, uno de indígenas y tres en representación
de la PD), allí asisten todos los entes distritales.
• Entre otros como, Consejos locales y territoriales, encuentros ciudadanos,
espacios de veeduría, y realización de foros, talleres y reuniones de agencias
como ACNUR y CODHES.
Del total de las organizaciones entrevistadas (15) en cabeza de sus líderes, una
pertenece a la Mesa Nacional, dos a la Mesa Distrital, tres a la Mesa de Trabajo de
Bogotá, una a la MIGD, y dos como representantes de la PD en el Consejo Distrital.
El resto, solo en contadas ocasiones, asisten a los consejos locales, encuentros
ciudadanos y reuniones o tareas programadas.
De esta manera, a pesar de contar con un sin número de espacios, las OPD dicen
haber perdido la confianza en estos, porque consideran que hay cantidad pero no
calidad, no encuentran incentivos para asistir a ellos, los ven como “una perdedera de
tiempo” al ver que sus propuestas no se tienen en cuenta (se excluye la Mesa de
trabajo de Bogotá y la MIGD, por ser espacios creados por las mismas OPD, en los
que interlocutan entre sí). Adicionalmente, desde la óptica de los líderes, son
espacios restringidos que surgen para “cumplir con la ley” o llenar un requisito.
“…entre
más arriba la participación, se limita mucho más, porque es menos la presencia de las organizaciones”
(EOPD0015).
A pesar de lo anterior las OPD manifiestan que su función en los espacios
participativos obedece, a la necesidad de representación de sus miembros, a la
defensa de sus intereses, al empoderamiento y a la realización de propuestas; para
de este modo participar en la formulación de programas, planes y proyectos para su
atención y protección integral.
“…debe permitírsenos a nosotros también ayudar en la
formación de un proyecto, cualquier decreto o ley que se quiera crear para beneficio de la población
desplazada, el gobierno está obligado a sentarse con nosotros a concertar cuales son realmente las
necesidades y cual es la solución que nosotros vemos al problema, pero eso no sucede…” (EOPD002)
b. Formas y Niveles de participación alcanzados
Cuando se indagaba a los líderes sobre las formas en que participan en los diferentes
espacios de decisión, se encontró que se dividen en: asistencia y aprobación de las
propuestas realizadas por las instituciones (a lo que un líder llama ser invitados de
piedra); y dialogo, realización de propuestas por parte de los representantes de los
desplazados y concertación con las instituciones pero hasta ahí queda, es decir que
son escuchados entre comillas, ya que las propuestas realizadas no se materializan.
(Ver tabla No. 9)
Tabla No. 9 Formas de participación
FORMAS DE PARTICIPACIÓN
NÚMERO DE ORGANIZACIONES
Asistencia y aprobación de las
propuestas
realizadas
por
las
instituciones
7
Dialogo, realización de propuestas por
parte de los representantes de los
desplazados y concertación con las
instituciones pero con respuestas no
materializadas
5
Indefinido
3
Por tanto, las OPD consultadas consideran su carácter participativo como
“restringido”, ya que éste se reduce a ser invitados a diferentes instancias en las que
su participación se limita a la asistencia y legitimación
“…ya prácticamente todo está
formulado, entonces simplemente presentan, “tome aquí esta esto, tómelo o déjelo”, entonces
simplemente no hay la posibilidad de que la misma población sea la que diseñe o participe en el diseño
de la misma política...”, EOPD001).
Así, los representantes describen que su forma de
participar corresponde a tener voz pero no voto, al realizar propuestas que no son
tenidas en cuenta, no son cumplidas, materializadas o por lo menos resaltadas. No
obstante, consideran que en ocasiones las decisiones las toman las mismas
instituciones y no son dadas conocer a la PD.
Dicho aspecto conduce a puntualizar, que el nivel participativo de las organizaciones
en los espacios de decisión es bajo, en tanto son escuchados en último lugar y en
ocasiones no son escuchados, según la visión de los lideres entrevistados.
De este modo, extrapolando la percepción de participación que expresan las OPD
entrevistadas de los espacios participativos y de las formas en que participan en
estos, a el modelo de la “escalera de la participación” que pondera los niveles de la
participación (Geilfus 2001) de acuerdo al grado de involucramiento de las
organizaciones en la toma de decisiones, se encontró que el nivel participativo
alcanzado por las OPD está en el escalón número uno el de “pasividad”. Dado a que
es el más cercano al ejercicio de la participación de las personas en situación de
desplazamiento (nivel que responde a: “las personas participan cuando se les informa”; no
tienen ninguna incidencia en las decisiones y la implementación de un proyecto” (Geilfus
2001)) porque,primero, se participa cuando llega la invitación, si es que llega porque
la mayoría de los líderes no son convocados; segundo, porque no se les tiene en
cuenta en la toma de decisiones; y tercero, porque la mayoría de sus propuestas no
se materializan, impidiendo así que las OPD tengan una incidencia en pro de su
futuro.
Pareciera que la participación vista desde los líderes, es meramente de asistencia y
de aval a las instituciones, presentación de ideas, es débil y casi imperceptible en la
rendición de cuentas, diseño y formulación de PP.
No obstante, no se puede desconocer que las OPD han presionado para que muchas
medidas no se instauren y para que las instituciones sientan la necesidad de dar
cuenta de sus acciones, lo cual implica que esta sea una forma de injerencia política y
veeduría en la gestión de su participación.
c. Logros de la participación
Lo anteriormente dicho, se relaciona con este apartado, ya que las organizaciones a
pesar de encontrarse en tan difícil situación, han logrado por medio de su lucha el
reconocimiento del desplazamiento, el pronunciamiento y la no omisión de la
Sentencia T025/04, la apertura del umbral de participación, la realización del primer
PIU que se hizo en Bogotá; participó en el plan de desarrollo distrital del gobierno de
Lucho Garzón (2004 -2007), logró la consecución del subsidio distrital, han
promovido las herramientas jurídicas del derecho de petición y acción de tutela; y
finalmente, de una otra forma han logrado receptividad solo en algunas instituciones.
Dados los hallazgos relativos a la participación, sus mecanismos, formas y niveles, es
posible decir que, si bien, la participación es vista como una oportunidad, ella misma
es valorada y vivida con sospecha, en tanto las limitadas respuestas parecen indicar
a las OPD y sus representantes, que éste mecanismo no es efectivo y que su manejo
mediante las mesas de concertación anula la posibilidad real de cambio en tanto las
demandas no se traducen en acciones efectivas de cambio de las condiciones de la
PD y dispersan un volumen importante de recursos que podrían ser mejor
aprovechados en la acción directa hacia la población.
Esta ambivalente situación, centrada en su experiencia participativa, permitiría
señalar que la misma condiciona la posibilidad que tienen las OPD de incidir en el
desarrollo de políticas públicas, programas o proyectos de atención. Por tanto, la PD
encuentra otras vías más efectivas tales como: la acción de tutela, los derechos de
petición y las acciones de hecho, entre otras.
Es así, como los líderes de la PD entrevistados, no creen en la participación ni en los
mecanismos creados para ejercerla, puesto que advierten de sí, que son espacios
excesivos que disgregan, que son manipulados y clientelistas, y que no articulan y ni
atienden sus demandas.
De esta forma, es posible decir que la participación e incidencia está condicionada
porque los espacios participativos existentes son múltiples y con frecuencia poco
consistentes en su desarrollo o limitados en su alcance por las instituciones que los
coordinan. Razón para que los desplazados sientan desconfianza de estos y
encuentren que de ellos no se expresan cambios objetivos para la situación que vive
la PD. “…usted no encuentra mucho incentivo en esa participación, en esos mecanismos que
le dan, sino más bien son como, usted mismo generar sus proyectos y llevarlos directamente
a las entidades estatales, más que participar en esos espacios que no han sido tan
efectivos…” (EOPD003)
“…nos hemos parado en reuniones, talleres y el carro sigue siendo viejo… el carro que
nosotros tenemos, en más de mil talleres no lo han podido arreglar…” (EOPD003)
Las OPD están desilusionadas y aburridas de que no halla una verdadera, amplia,
real y efectiva participación, a través de la cual puedan velar e incidir en el curso de
futuro. “La participación es violada, o sea, a nosotros nos escuchan, pero todo lo que
nosotros decimos es una violación, sacan documentos totalmente diferente a los que
nosotros hemos hecho…” (EOPD007)
Además de ello, para las OPD existe una falta de voluntad política del Estado para
que estas incidan en un cambio estructural y permanente de su situación, lo cual
condiciona y dificulta de manera clara el hecho de que estas puedan agenciar en
cualquier plan y proyecto que sea diseñado para su atención
“…la voluntad política ha
sido insuficiente para superar el estado de vulnerabilidad, de igual manera el apoyo a las
organizaciones y al proceso organizativo…ha sido ninguno, no ha habido apoyo gubernamental.”
(EOPD005)
A este sombrío panorama se le añade la mínima y efectiva interlocución con las
instituciones estatales en pro de los cambios requeridos frente a las políticas públicas
y a las condiciones de la población desplazada. Los líderes, afirman, que las
instituciones en cabeza de sus funcionarios no han dado el apoyo necesario que
necesita la PD, la han desvinculado de todo proceso de toma de decisiones, de
incidencia política y de diseño de políticas públicas. Se insiste entonces en que la
participación agenciada en estos espacios tan sólo legitima las políticas
asistencialistas ya existentes y justifica los recursos utilizados para su atención.
Recursos, que en palabras de los representantes están siendo desviados,
aprovechados y utilizados en nombre de los desplazados, reflejando así el
clientelismo y la corrupción.
Los líderes entrevistados afirman de manera drástica que la interlocución con las
instituciones ha sido nula y la comunicación e interacción con estos entes difícil, en
tanto son vistos como “los parásitos del Estado”.
“…. nosotros casi no tenemos
interlocución….siempre manipulan lo de las familias desplazadas… la interlocución es CERO, estamos
cansados de que nos digan las mismas mentiras.” (EOPD001); “….a nosotros como dirían no nos
tiene en cuenta para nada, para nada, para nada, para nada…nunca se soluciona nada, porque nunca
te van a escuchar… esto es un sofisma, esto es de nunca acabar…” (EOPD007)
En este contexto las ONG’s y agencias internacionales, que han abogado por la
visibilización de la PD, son vistas de manera desafortunada, en palabras de un
representante, no ha sido ni es lo mejor. Reconocen que éstas han intentado
visualizar, apoyar y ayudar no solo a la PD sino también a sus representantes, han
hecho un gran y buen seguimiento a la sentencia, han orientando a las víctimas del
desplazamiento y han realizado, de una u otra forma, fortalecimiento y
acompañamiento a la PD. Sin embargo, en palabras de un líder
“…ellos se amangualan
con las instituciones…” (EOPD002), los recursos ofrecidos no llegan ni la mínima parte a la
PD,
“…son manipulados por los funcionarios… ” (EOPD008) y están enardecidas en su afán de
no acabar el desplazamiento, porque entonces ¿Cómo podrían subsistir?
Empero los representantes de agencias de cooperación internacional y ONG
entrevistados, expresan que su labor se ha centrado desde aportar recursos humanos
(asistencia médica, odontológica, psicológica, entre otros) hasta recursos materiales
(alimentos, alojamiento, materiales de oficina para las OPD). De igual forma y
dependiendo de la posibilidad también, han ayudado en el pago de impuestos,
subsidios de transporte, etc., realizan asesoría jurídica, han servido de guías
brindando a la PD conocimiento, herramientas y capacitación en algunos temas; y se
han constituido en puente entre la población y las instituciones. Al mismo tiempo, a
nivel organizativo y participativo estos entes han realizado acompañamiento,
fortalecimiento organizativo y seguimiento a la interlocución e incidencia política,
realizando talleres de capacitación y abriendo espacios de veeduría, control,
participación e interlocución con el gobierno colombiano.
“…el acompañamiento es para
fortalecer las iniciativas de las organizaciones, ayudar en muchas ocasiones a fortalecer los
liderazgos, a manejar los conflictos y siempre buscando que la participación sea de doble vía, que el
compromiso sea mutuo…” (EONG-002). Debido a las demandas de la PD y en concordancia
con sus objetos misionales, el centro de su accionar ha sido el fortalecimiento de la
organización y el apoyo en algunos aspectos concretos de actividad de la misma.
Sin embargo, el accionar de las mismas instituciones parece ser una de las
importantes limitantes que señalan los representantes de OPD respecto a la
participación y capacidad de incidencia de las mismas, ya que el papel de las
instituciones públicas del Estado es percibido como inapreciable, imperceptible e
insuficiente en el cumplimiento de las ordenes de la Corte Constitucional, no solo a
nivel de restablecimiento de los derechos general, sino también y en particular en lo
concerniente al derecho a participar en la toma de decisiones; al no hacer
materializables las condiciones objetivas que requiere la participación.
“…nada se está
cumpliendo porque todo se lo pasan por la galleta, absolutamente todo, y seguimos siendo las voces
del silencio…” (EOPD007); “…esto es como ‘la pelea de tigre con burro amarrado’” (EOP0013)
Todo lo anterior es apoyado con los estudios que en Bogotá han abordado el tema de
la participación de la PD y su capacidad de agencia, muestran que “La existencia de
espacios de diálogo entre el Estado y la población desplazada, parece deteriorado por
situaciones que aun no están superadas en el ejercicio de la participación, y de la verdadera
y amplia generación de una ciudadanía activa. Situación y que de una u otra forma se
traduce en un conjunto de limitaciones que viven las organizaciones de población
desplazada y generan una frágil capacidad de las mismas para incidir en las políticas y
programas dirigidos hacia cambios importantes y efectivos de su situación.
Igualmente la sobresaturación de espacios, la multiplicidad de acciones superpuestas y la
competencia por los recursos que se generan en estos espacios, no favorecen que las
organizaciones de población desplazada logren una identidad que no se vea penetrada por
los vicios de procedimiento o el clientelismo político que han permeado a las organizaciones
