Período de organización del sistema (1945 – 1967)

Se caracteriza por ser en el que se organiza propiamente en el país un régimen de seguros sociales. Se trata de un período muy fecundo en realizaciones y en la puesta en marcha de políticas que han incidido hasta nuestros días. Por eso puede considerarse como la etapa de organización institucional de nuestra seguridad social. En lo que concierne al cuidado de los trabajadores hay que señalar que en esta fase se desarrollan varios hitos al respecto en Colombia, puesto que se dio el primer estatuto jurídico que estableció de manera formal y uniforme la legislación del trabajo por medio del Decreto-Ley 2350 de 1944, expedido por la administración López Pumarejo. Este estatuto rigió pocos meses pero tuvo la virtud de organizar la legislación laboral y sentar las bases de la normatividad posterior. El contenido de este estatuto se formalizó en Ley de la República con la Ley 6 de 1945. Esta Ley contenía un aspecto de inmensa trascendencia desde el punto de vista de la seguridad social como lo fue el

establecimiento de las prestaciones sociales a cargo de los empleadores y a favor de los trabajadores como antecedente inmediato de la seguridad social en el país. En esta ley se plantearon indemnizaciones por accidente de trabajo, por enfermedad profesional, auxilio por enfermedad no profesional, “gastos indispensables del entierro del trabajador”, además de las vacaciones y las cesantías. Ciertamente, haber previsto las prestaciones sociales como previas al sistema de seguridad social constituyó para Colombia un avance social significativo, visto en la perspectiva del tiempo (11).

Aunque explicable en su contexto, hay que señalar que el defecto original de la seguridad social colombiana fue no haber previsto en forma unificada la protección para los trabajadores de los sectores público y privado. Para el sector privado, las prestaciones sociales se establecieron con una característica básica: la transitoriedad de las mismas en cabeza de los empleadores, hasta que se creara una entidad estatal de seguridad social. Al efecto la Ley 6 de 1945 dispuso: “Mientras se organiza el Seguro Social Obligatorio, corresponderán al patrono las siguientes indemnizaciones o prestaciones para con sus trabajadores, ya sean empleados u obreros….” (art.12). Con la Ley 90 de 1946 se cristalizó la creación del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales (ICSS) como una entidad técnicamente diseñada para administrar un régimen de seguros sociales obligatorios que reemplazaría a los empleadores en el reconocimiento y pago de las principales prestaciones sociales. Para el sector público, la Ley 6 de 1945 creó las prestaciones sociales a cargo de las entidades; al respecto estableció que los empleados y obreros nacionales gozarían de las siguientes prestaciones: pensión vitalicia de jubilación, pensión de invalidez, seguro por muerte, auxilio por enfermedad no profesional, asistencia médica y hospitalaria y gastos funerarios. La Ley 6 también dispuso la creación de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) como la entidad encargada del pago de las prestaciones oficiales (11).

Pero en la propia constitución inicial de la Caja Previsional para empleados públicos nacionales, CAJANAL, se impuso un modelo fragmentado al ordenar la configuración de unidades similares en los niveles locales, sin integrarse en un "sistema". Estas Cajas regionales carecían de un sistema técnico adecuado para financiación de los riesgos; no tenían estimativos o cálculos actuariales sobre los pagos por pensiones en curso y adquiridas. Sus regímenes financieros no discriminaron adecuadamente entre riesgos económicos y de salud, y por ello con los recaudos se pagaban los gastos corrientes de funcionamiento y las prestaciones de salud, por lo que las pensiones acabaron dependiendo y cancelándose mediante transferencias presupuéstales. Esta proliferación no condujo a una cobertura alta (13).

El ICSS fue el precursor en lo relativo al desarrollo de los seguros para los riesgos profesionales. Al respecto, los autores aquí citados señalan que en la Junta Directica del ICSS existió siempre un marcado interés por asumir los seguros económicos (riesgos profesionales e invalidez, vejez y muerte), finalmente, el Instituto debió aplazar ese propósito resignándose a cumplir sólo con los seguros de reparto (enfermedad–maternidad), que eran los más onerosos pero que garantizaban un funcionamiento sin traumatismo y daban posibilidad de expansión a diversas regiones del país. Según el análisis de Rodríguez y Arévalo, las limitaciones iniciales del seguro social contribuyeron a crear un ambiente desfavorable a la iniciación de los seguros económicos. El debate sobre el establecimiento de los seguros económicos de la seguridad social fue un debate bastante complejo. Fueron factores en contra de dicha ampliación la imagen negativa de algunos servicios asistenciales del ICSS, la crítica al déficit creado por el gobierno en el Instituto y el rechazo de los gremios al aseguramiento público de riesgos. Debe mencionarse también el comportamiento ambivalente de las organizaciones sindicales frente a los proyectos. Pero a pesar de todas las vicisitudes, en 1964, se inicia la vigencia del seguro de riesgos profesionales y en 1966 se da comienzo al seguro de pensiones por parte del ICSS. La puesta en marcha del seguro de riesgos profesionales se logró con los Decretos 3169 y

3170 del año 1964, en este seguro el monto de las incapacidades en caso de accidente de trabajo se fijó en el 100% del salario por los primeros 180 días. En su conjunto, el nuevo sistema de riesgos profesionales tuvo resultados positivos: “El impacto de este seguro se puede observar en el número de inscritos, los ingresos y las reservas generadas por el mismo. El seguro inicia operaciones en 1965 con un contingente de 485.889 trabajadores, en 1970 se habían inscrito 783.658; su crecimiento fue más del 50%. Los ingresos para el primer año fueron del orden de $21´170.561, mientras que los gastos de $9´891.865, se generó una reserva de $11´278.685, equivalente al 53% de los ingresos. Al cabo de cinco años la reserva representó más del 37% de los ingresos” (11) (12).

Otro hecho relevante en esta fase fue la expedición del Código Sustantivo del Trabajo (14), el cual adicionó que no se consideraría accidente de trabajo el ocasionado deliberadamente o por culpa grave de la víctima. Definió igualmente la responsabilidad del empleador en la protección de sus trabajadores y reconoció la enfermedad profesional definida como “todo estado patológico que sobrevenga como consecuencia obligada de la clase de trabajo que desempeña el trabajador o del medio en que se ha visto obligado a trabajar, bien sea determinado por agentes físicos, químicos o biológicos” (15) .

Finalmente, en este período de la seguridad social se encuentra como otro aporte al cuidado de los trabajadores, la Ley 171 de 1961 que fue un mecanismo ideado por el Congreso para evitar que los trabajadores del sector privado fueran despedidos injustamente antes de cumplir los requisitos de la pensión patronal de jubilación que se causaba con 20 años de servicios exclusivos al mismo empleador, toda vez que no había entrado en vigencia el sistema pensional del Seguro Social. Dispuso entonces la mencionada ley que todo empleador que despidiera de manera injustificada a un trabajador con más de 10 años a su servicio, quedaba obligado a reconocerle una pensión proporcional a la que le habría correspondido si hubiera trabajado los 20 años exigidos para la pensión. Por su naturaleza recibió el nombre común de “pensión sanción” (11).

De acuerdo a los anteriores planteamientos se puede determinar que en esta fase se estructuraron dos de las instituciones más relevantes en la historia de la seguridad social de Colombia, como el ICSS para el sector privado y CAJANAL para el sector público. Pero la población que se incluyó nuevamente indica, al igual que en el período anterior, la dualidad de caminos que a tenido a través de su historia la seguridad social del país. Pero no sé pueden ignorar las contribuciones tanto teóricas como prácticas de esta fase, ya que se comenzaron a plantear las prestaciones sociales por parte de los patrones, con lo cual sé les comenzó a establecer responsabilidades en cuanto al cuidado de sus empleados, generando con ello una responsabilidad social en el cuidado de los trabajados. Además sobre el surgimiento del ICSS Rodríguez y Arévalo (12) señalan que; La promulgación de la Ley 90 de 1946 con la cual se estableció el seguro social obligatorio y se creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales puede ser visualizada como un propósito de carácter nacional, por cuanto recibió el respaldo de las diferentes fuerzas sociales: contó con el apoyo de los sectores obreros, con el beneplácito de los diferentes gremios y estuvo vinculada a la acción decidida por parte del gobierno.

Un aspecto llamativo en este período es como el inicio institucional de la seguridad social con el seguro social obligatorio giró alrededor del sector asalariado formal y como desde esta época ha prevalecido en el país una visión de la seguridad social en la que no tienen cabida aquellos sectores informales rurales y urbanos, puesto que de vieja data se consideran como entes económicos más importantes y con mayores necesidades de protección aquellos conformados por los trabajadores y empleadores de los sectores oficiales bien sean estos del sector privado ó público. A este respecto Rengifo (10) señala que durante este período, con una mención en la Ley 90 de de 1946, se ensayó la organización del primer seguro social campesino para trabajadores dependientes en la región del Quindío y Norte del Valle; el seguro derivo hacia otra institución estacionaria sin avances desafiantes. Y referente al mismo período, señala el

mismo autor, que estaban fuera del sistema los trabajadores independientes de todo orden y los campesinos autónomos.