Planificación para la gestión en Uruguay

En Uruguay la política patrimonial se encuentra administrativamente sectorizada, en un sector (la cultura) que presenta un aparato institucional y político muy débil frente a otros sectores del Estado (p.e. el turismo, el ordenamiento territorial o el medio ambiente).

La gestión del patrimonio en la actualidad está regida por distintas regulaciones y normativas que vale la pena señalar. El derecho público al patrimonio está consagrado por la Constitución de la República en su Artículo 34 “Toda la riqueza artística o histórica del país, sea quien fuere su dueño, constituye el tesoro cultural de la Nación; estará bajo la salvaguardia del Estado y la ley establecerá lo que estime oportuno para su defensa.”

El Estado uruguayo ha aceptado en 1989 la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Natural y Cultural de la UNESCO (1972) y aprobado en 2006 y ratificado de 2007 la Convención sobre Salvaguarda del Patrimonio Cultural Inmaterial (UNESCO 2003). Teniendo en cuenta que las convenciones son marcos jurídicos a través de los cuales los Estados firmantes se comprometen a aplicar como normas, significa que se ha comprometido a implementar estas Convenciones de la mejor manera posible y a través de los mecanismos apropiados a su coyuntura (Byrne 1991). La Convención de UNESCO de 2003 (Artículo 14) por ejemplo, establece que se deberá “promover la educación sobre la protección de espacios naturales y lugares importantes para la memoria colectiva, cuya existencia es indispensable para que el patrimonio cultural inmaterial pueda expresarse.”

Además, existen otros instrumentos internacionales de aplicación nacional tendientes a conservar elementos naturales y culturales de importancia mundial como los Sitios

71 Ramsar sobre los humedales (RAMSAR 1971) que Uruguay integra a través de las designaciones de Bañados del Este y Franja costera (desde 1984), Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay (desde 2004 – Área protegida SNAP) y Laguna de Rocha (desde 2005 – Área protegida SNAP). Este tratado intergubernamental proporciona un marco para la acción nacional y la cooperación internacional para la conservación y uso racional de estos humedales registrados y sus recursos.

Al mismo tiempo Uruguay integra la lista de Reservas de la Biosfera (Programa de la UNESCO sobre el Hombre y la Biosfera / MAB). Se trata de un programa de cooperación internacional para la conservación y la educación. Las Áreas de protección de la Biósfera consisten en una zonificación particular, con áreas núcleo de adaptación y transición, cuya aprobación es otorgada por el Consejo Internacional de Coordinación del Programa sobre el Hombre y la Biosfera (UNESCO).

A nivel nacional existe como principal norma vinculante la Ley de Patrimonio que es anterior a las ratificaciones de la UNESCO y que no ha sido modificada para mejor recuperar los preceptos de este marco normativo internacional. La Ley nacional de Patrimonio Nº 14.040 (Reglamentada por el Decreto 536/972) es de 1971 (ROU 1971). En su Artículo 1º crea la Comisión del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural de la Nación (en adelante CPCN) y se establecen los cinco cometidos principales de dicha Comisión. Estos son: 1º Asesorar al Poder Ejecutivo en el señalamiento de los bienes a declararse monumentos históricos, 2º Velar por su conservación y su adecuada promoción, 3º Proponer la adquisición de la documentación manuscrita e impresa relacionada con la historia del país, las obras raras de la bibliografía uruguaya, las de carácter artístico, arqueológico e, histórico que por su significación deban ser consideradas bienes culturales, 4º Proponer el plan para realizar y publicar el inventario del patrimonio histórico, artístico y cultural, y 5º Proponer modificar el destino de los bienes culturales que integran el acervo de los organismos oficiales en ella representados.

El gran aporte de la Ley parte de la definición del carácter público del patrimonio, anteriormente considerado un bien privado configurado a través de colecciones u obras de arte en manos de particulares o de las instituciones. En este marco, su Artículo 5º crea la figura de protección de “monumento histórico”, bienes muebles o inmuebles

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vinculados a acontecimientos relevantes, a la evolución histórica nacional, a personajes notables de la vida del país o a lo que sea representativo de la cultura de una época nacional. Una figura hoy ya pasada de moda y que no tiene mucho que ver con las figuras patrimoniales utilizadas en el resto del mundo. Como única categoría de protección que habilita la ley, este punto puede ser señalado como una de las mayores carencias de la ley 14.040. La existencia de una única categoría de protección implica un reduccionismo para el patrimonio y desalienta otras consideraciones más amplias sobre este.

Por otro lado, la Ley establece que la Comisión tendrá a su cargo la preservación de los sitios arqueológicos (citados estos como paraderos, túmulos, vichaderos y tumbas indígenas, así como los elementos pictográficos) (Artículo 14). Esto significa la necesidad de solicitar su autorización para toda exploración y prospección de dichos sitios. En su decreto reglamentario (Decreto 273/97) se amplía esta definición y se establece entre otras cosas que la CPCN tendrá entre sus cometidos sustantivos la investigación y la realización del inventario, suma a la aprobación de proyectos aquellos de carácter paisajístico, agrega a la aprobación de proyectos arqueológicos y paleontológicos la supervisión y además a las terrestres las de carácter subacuático, así como “impulsar acciones tendientes a preservar los yacimientos arqueológicos y paleontológicos”. Además, define las funciones de los distintos departamentos (capítulo III). Para el Departamento de Arqueología establece: a) supervisar proyectos y propiciar prospecciones, b) efectuar relevamiento de impactos “que puedan afectar las obras del Patrimonio Arqueológico y Paleontológico”, y c) controlar la preservación de los sitios. Por otro lado, en el año 1994 Uruguay aprobó la Ley de Protección general del Medio Ambiente – Ley N°16.466 (ROU 1994). En su Artículo 2 se establece la protección de las condiciones culturales del medio (así como estéticas y sanitarias) bajo el régimen de impacto ambiental. Por otro lado, existe otra disposición del año 2000, la Ley N°17.283, en la que se agrega el paisaje como objeto de protección ambiental (junto con la calidad del aire, del agua y del suelo). Además, se hace la “distinción de la República en el contexto de las naciones como ‘País Natural’, desde una perspectiva económica, cultural y social del desarrollo sostenible como principio (Artículo 6). Este último se define en el Artículo 1 como: “aquel desarrollo que satisface las necesidades del

73 presente sin comprometer la capacidad de generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades.” (ROU 2000a).

Ese mismo año, se aprobó la Ley del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) (Ley 17.234, Reglamentada por Decreto 52/005) (ROU 2000b). Esta Ley considera (o al menos lo pretende) a los bienes culturales de forma integrada con los naturales. En su Artículo 1º define este Sistema de Áreas Protegidas como:

“…el conjunto de áreas naturales del territorio nacional, continentales, insulares o marinas, representativas de los ecosistemas del país, que por sus valores ambientales, históricos, culturales o paisajísticos singulares, merezcan ser preservados como patrimonio de la nación, aun cuando las mismas hubieran sido transformadas parcialmente por el hombre.”

Esta normativa suma protección a los bienes culturales nacionales pues entre sus objetivos (Artículo 2) establece el mantenimiento de ejemplos singulares de paisajes naturales y culturales (inciso C) y la protección de objetos, sitios y estructuras culturales, históricas y arqueológicas, con fines de conocimiento público o de investigación científica (inciso E).

Lamentablemente estos son sólo dos de los 9 objetivos que establece dicha Ley. Además, esta escasa mención de los bienes culturales se agrava cuando se considera su Decreto de reglamentación (N° 52/005). Este establece como prioritarios los Objetivos A (“Proteger la diversidad biológica y los ecosistemas, que comprenden la conservación y preservación del material genético y las especies, priorizando la conservación de las poblaciones de flora y fauna autóctonas en peligro o amenazadas de extinción”) y B (“Proteger los hábitats naturales, así como las formaciones geológicas y geomorfológicas relevantes, especialmente aquellos imprescindibles para la sobrevivencia de las especies amenazadas”). Dejando de lado los otros objetivos de conservación entre los que se encuentran los aspectos culturales.

En cuanto a la Ley de SNAP, también establece (Artículo 7) plazos para deslindar padrones, a partir de lo cual no se podrá intervenir o modificar las condiciones naturales, los valores ambientales, paisajísticos, culturales o históricos existentes en

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ellos; las limitaciones y prohibiciones (Artículo 8); y la administración de Áreas (Artículo 11) que podrá estar a cargo de otros organismos (además del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente) o personas públicas o privadas. La reglamentación de la Ley sobre Áreas protegidas establece que los planes de manejo correspondientes a cada área, deberán especificar claramente las condiciones de uso y las acciones necesarias para cumplir con los objetivos de conservación con participación de equipos interdisciplinarios y de actores locales (Decreto 52/005 Artículo 14). Esto está básicamente de acuerdo con los modernos preceptos de áreas protegidas en el mundo, donde los planes de manejo regulan y reglamentan las acciones a llevar a cabo dentro de ellas pero que además representa un documento consensuado por todos los actores que tienen incidencia (Fernández Balboa 2003).

En relación a la planificación territorial por otro lado, en Uruguay se abre un nuevo abanico de posibilidades de protección de los bienes culturales a través de la Ley de Ordenamiento Territorial y Ordenamiento Sostenible (a partir de aquí OT) (Ley 18.308 - ROU 2008). En ella se establece entre otras cosas, que el OT comprende la “identificación y definición de áreas bajo régimen de Administración especial de protección, por su interés ecológico, patrimonial, paisajístico, cultural y de conservación del medio ambiente y los recursos naturales.” (inciso C). Además, el “desarrollo de objetivos estratégicos y de contenido social y económico solidarios, que resulten compatibles con la conservación de los recursos naturales y el patrimonio cultural y la protección de los espacios de interés productivo rural” y la “tutela y valorización del patrimonio cultural, constituido por el conjunto de bienes en el territorio a los que se atribuyen valores de interés ambiental, científico, educativo, histórico, arqueológico, arquitectónico o turístico, referidos al medio natural y la diversidad biológica, unidades de paisaje, conjuntos urbanos y monumentos” como principios rectores generales de OT (Artículo 5º, incisos H y J).

Se podría decir entonces que esta nueva ley viene a llenar el hueco dejado por la ya desactualizada Ley de Patrimonio. Y además, brinda autonomía departamental para la planificación a través de las Ordenanzas y Directrices (Artículo 8º) lo que, bien manejado, puede crear instrumentos de protección acordes y planificaciones específicas, garantizando además la sustentabilidad ambiental. Al mismo tiempo, quedan excluidas

75 del proceso urbanizador las Áreas protegidas por SNAP (Artículo 47) siendo cometido de las Intendencias Municipales la labor de policía.

Si bien entonces algo se ha avanzado en Uruguay en materia normativa para la protección y gestión del patrimonio cultural, en comparación con la normativa internacional aún falta por hacer. En primer lugar, sería necesario contar con una normativa similar al a que establece la Reglamentación para la Conservación del Patrimonio Cultural de Parques Nacionales de Argentina (APN 2000). Esto es pues el manejo efectivo de los Recursos Culturales debe de estar sustentado por un sistema normativo nacional, políticas y financiamiento público (McManamon y Hatton 2000). Las políticas públicas están basadas en la recolección sistemática de información, el seguimiento y la evaluación de las acciones y la planificación para las decisiones y regulaciones. Así por ejemplo, la Convención Europea sobre el Paisaje (Consejo de Europa 2000) indica que la política en materia de paisajes es la “Formulación, por parte de las autoridades públicas competentes, de los principios generales, estrategias y directrices que permiten la adopción de medidas específicas con vistas a la protección, gestión y planificación del paisaje.” (Artículo 1).

El propósito de la planificación consiste en asegurar continuidad y consistencia a la estructura y la ejecución de las políticas para su manejo y desarrollo, considerando la más amplia variedad de intereses. La planificación implica no sólo la elaboración y aprobación de planes sino, especialmente, la implementación de lo planificado, la actuación con la guía de los planes para la transformación de la realidad de acuerdo con los objetivos planteados. En el espíritu de la Ley de OT se encuentra por ejemplo el de que la sostenibilidad de los procesos de gestión en base a la planificación exige la participación de la sociedad, no sólo la elaboración de los planes de cara a la sociedad sino con intervención de esta (Villarmarzo 2010).

La descentralización política es el principal instrumento para la participación social en la elaboración de políticas públicas, en este caso para la gestión planificada y sostenible del territorio. Los gobiernos departamentales, locales y municipios son el centro de los instrumentos de planificación territorial. La Ley establece entre sus principios rectores (Art.5 numeral c) la descentralización de la actividad de ordenamiento territorial y la promoción del desarrollo local y regional, poniendo en valor los recursos naturales,

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construidos y sociales presentes en el territorio. A través de la ley, las Intendencias Departamentales son el Organismo Director, que tiene la potestad y obligación de establecer la construcción de la planificación.

Uno de los instrumentos de planificación de la OT y desarrollo sostenibles que prevé la ley son los inventarios (Figura 2). Sobre estos, se especifica que las Intendencias Municipales mantendrán un registro actualizado de todos los inmuebles inventariados y catalogados, con información suficiente de su situación física y jurídica así como las medidas y grado de protección a que estén sujetos. Esta información deberá ser inscripta en el Inventario Nacional de Ordenamiento Territorial.

Figura 2. Instrumentos de planificación de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible Elaboración propia.

Los inventarios y catálogos de protección de bienes y espacios son un Instrumento Especial de OT que junto a los planes parciales y los planes sectoriales, constituyen instrumentos complementarios de ordenamiento territorial:

“Identifican y determinan el régimen de protección para las construcciones, conjuntos de edificaciones y otros bienes, espacios públicos, sectores territoriales o zonas de paisaje en los que las intervenciones se someten a

77 requisitos restrictivos a fin de asegurar su conservación o preservación acordes con su interés cultural de carácter histórico, arqueológico, artístico, arquitectónico, ambiental o patrimonial de cualquier orden.” (Ley 18.308/08 Artículo 22).

Por otro lado, existe un borrador desde el año 2013 de Directriz Nacional sobre el Espacio Costero que pasó a Comisión del Senado pero que hasta el momento no ha sido aprobado. El texto de este documento presenta varias objeciones y periódicamente ha sido cuestionado por la sociedad civil13.

Sobre el espacio costero existen sin embargo, instrumentos departamentales en el área de trabajo de la presente tesis, aprobados por la Intendencia Departamental de Rocha (IDR). La Ordenanza costera (IDR 2003) de este departamento establece la clasificación de suelo, utilizándose una definición artificial para ese espacio de “las tierras comprendidas entre la ruta 9 y el mar” (Figura 3).

Por otro lado, el Plan Local de Ordenamiento de las Lagunas Costeras (IDR 2010) reglamentado por Decreto 1/11, que regula el “tramo entre lagunas” Rocha y Garzón toma nuevamente como límite Noroeste la ruta 9. Presenta en su Exposición de motivos entre otros, la frase siguiente “El objetivo no es aislar el ambiente de las actividades antrópicas, tarea vana y pretenciosa, sino acomodar prudentemente en él, nuestras actividades y formas de vida. La sustentabilidad es eso”. Lamentablemente no parece más que una justificación para plantear un Plan que más que respetar el medioambiente y las “formas de vida” lo que hace es regular y promover la actividad turística, protegiendo las ya existentes categorías urbanas y sub-urbanas y reconvirtiéndolas en Zonas de Desarrollo Residencial y Zonas de Potencial Desarrollo Turístico (Figura 4).

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A este respecto se pueden ver por ejemplo: http://jaurecologico.blogspot.com.uy/2016/07/nueva-

directriz-costera-regala-la-costa.html; http://lapalomahoy.uy/nota/2102/denuncian-que-un-proyecto-de-

ley-pone-en-riesgo-el-espacio-costero-atlantico; http://todos.uy/comunicado-de-prensa-de-la-senadora-

carol-aviaga-sobre-proyecto-de-ley-de-directriz-nacional-de-ordenamiento-territorial-y-desarrollo-

sostenible-del-espacio-costero-del-oceano-atlantico-y-rio-de-la-pl/; http://letras-

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Al respecto, fueron planteadas también algunas objeciones y críticas por parte de la sociedad civil14.

En materia patrimonial, en 2011 fue aprobado por la Junta Departamental el Decreto 17/11 que Declara de interés Departamental el Patrimonio de Rocha “en su sentido más amplio y heterogéneo, así como también su promoción y protección”. El instrumento establece la protección de “áreas, conjuntos y elementos individuales a promover y proteger” y tres figuras de protección: Áreas de Régimen Patrimonial, Bienes de Interés Patrimonial, así como las Áreas de Amortiguación “a efectos de establecer una gradación de la protección de forma de hacerla viable y efectiva.” (IDR 2011).

Se establecen 17 parámetros para su valoración de forma muy amplia y entre los que se encuentran aspectos arquitectónicos y urbanísticos entre los que podríamos incluir 9 de ellos, así como:

• Representatividad de valores culturales de la sociedad.

• Elementos con valor simbólico relevante, representantes de una imagen de ciudad a través del tiempo.

• Restos arqueológicos

• Patrimonio tradicional o vernáculo relevante.

• Trazas viales tradicionales con fuerte contenido histórico y con notables valores estéticos, tanto por el entorno que recorren como por sus propios atributos.

• Elementos vegetales ornamentales.

• Elementos que posean la cualidad de únicos por su forma, género o representatividad.

• Ecosistemas relevantes. 14

Se puede ver por ejemplo: los Comentarios de Vida Silvestre Uruguay (VSuy) al Proyecto de Plan Parcial entre las Lagunas Costeras Garzón y Rocha efectuado por la Intendencia Municipal de Rocha. (IMR) Disponibles en:

https://www.google.com/search?q=Comentarios+de+Vida+Silvestre+Uruguay+(VSuy)+al++Proyecto+de +Plan+Parcial+entre+las+Lagunas+Costeras+Garz%C3%B3n+y+Rocha+efectuado+por+la+Intendencia+ Municipal+de+Rocha.+(IMR)&ie=utf-8&oe=utf-8&client=firefox-b-

79 El Decreto crea el Régimen Patrimonial de Suelo que se aplican a:

“…las Áreas de Régimen Patrimonial y sus Áreas de Amortiguación si existieren y correspondiere, a aquellos elementos declarados como Bien de Interés Patrimonial Departamental y sus Áreas de Amortiguación respectivas, a aquellas construcciones que datan de antes de 1950 en forma cautelar15 hasta tanto se designen todas las Áreas de Régimen Patrimonial y se confeccione el Listado de Bienes de Interés Patrimonial Departamental y a todo elemento protegido por la vía que fuere.” (IDR 2011, Artículo 7).

Más allá del Régimen mencionado cuya regulación, inventario y control queda en la órbita del Ordenamiento Territorial (y que aún no ha sido establecido), el articulado del Decreto refleja una visión arquitectónica y urbanística del departamento. En él se especifican por ejemplo grados de valoración (del 0 al 4) específicamente para edificios, las condiciones de intervención de elementos arquitectónicos, la normativa para marquesinas, toldos, etc., las condiciones de demolición, el régimen de incentivos, así como el régimen punitivo. Sin embargo, no menciona alcances para otras áreas o bienes que puedan ser valoradas en consideración de los otros ítems mencionados más arriba. En el año 2014 se aprobaron asimismo las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (IDR 2014) en las que entre las líneas estratégicas se encuentra la “conservación y promoción del patrimonio arqueológico, histórico y cultural del Departamento” y para el cuál se reconoce “su valor estructurante y fortalecedor de la identidad colectiva”. Se reconoce el Régimen Patrimonial de Suelo creado por el Decreto 17/11 (IDR 2011) pero no se realizan mayores especificaciones que las citadas anteriormente. El texto de esta normativa prevé además la adecuación a una futura nueva Ley de Patrimonio16, y la sustitución “paulatina” por las nuevas figuras de protección que esta especifique.

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Esta cautela está vencida ya que el mismo Decreto establece el período de dos años para conformar el Listado de Bienes de Interés Patrimonial Departamental (Artículo 13).

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Un borrador de Proyecto de Ley de Sistema Nacional de Patrimonio fue entregado por el Ejecutivo al Parlamento en noviembre de 2017 pero, aún no ha sido considerado por la Cámara de Representantes y se

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Figura 3. Clasificación de suelos de la Ordenanza Costera de Rocha (IDR 2003).