Las políticas públicas

Si partimos de un enfoque lo suficientemente amplio, podríamos decir que las políticas públicas son una forma de respuesta de los Estados y de los Gobiernos a los problemas de la sociedad. Oszlak y O’Donnell (1976:21) las definen como “un conjunto de acciones-omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil”. Este proceso incluye para los autores decisiones simultáneas sucesivas de varios organismos, y por ello, la toma de posición no resulta necesariamente unívoca, homogénea ni permanente. Dice Oszlak (1980:3) que en su formulación, las políticas públicas “son la expresión decantada y genuina del interés general de la sociedad siendo su legitimidad derivada de un proceso legislativo democrático o de la aplicación de criterios y conocimientos técnicamente racionales a la solución de problemas sociales”74. Según Meny y Thoenig (1992:89), “una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental”. Aguilar Villanueva (1996) en tanto, señala que una política pública es la suma de a) el diseño de una acción colectiva

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Otros autores también dan la oportunidad a la “omisión” de ser una política pública, como Dye (2008) que afirma que una política pública es también lo que los gobiernos deciden no hacer. Lo mismo sostiene Kraft y Furlong (2006:5), quienes plantean que “una política pública es un curso de acción o de inacción gubernamental, en respuesta a problemas públicos”.

intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, y c) los hechos reales que la acción colectiva produce75.

Díaz (1997:8) entiende a la política pública como “un proceso social complejo, a lo largo del cual es posible ver desagregados en su accionar a los sectores de los aparatos estatales y también a sectores de la sociedad, que bajo formas institucionalizadas y en torno a una cuestión, configuran campos de relaciones sociales (relaciones de poder, que implican relaciones de fuerza en la producción instrumental y simbólica) al adoptar sucesivas tomas de posición y actuar en consecuencia, transformando la realidad. Con esta concepción, todas y cada una de las definiciones de política podrían llegar a tener cabida en el proceso, cuyo estudio puede operar como revelador del estado de las relaciones Estado-Sociedad civil en un momento histórico dado”76.

Subirats (1988) ha repasado varias de las definiciones posibles de política. Dentro de ese “inventario” general que sirve para subrayar aún más la polisemia del término, queremos destacar elementos que complementa el concepto, que será pública en tanto sea destinada a una comunidad y esté presente el Estado aunque no necesariamente como único decisor. Así, la política pública hace referencia a:

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El estudio de las políticas públicas comenzó indagando sobre ese diferencial existente entre las metas y decisiones y lo efectivamente percibido por la población, material y simbólicamente. La disciplina se inició preocupándose por el producto y las realizaciones del sistema político y su gestión interna de medios y recursos. Seguidamente, apareció el interrogante que se cuestionaba sobre las formas en que la población se expresaba a través de organizaciones mediadoras y lograba agregar intereses o demandas a las problemáticas, y cómo eran efectivamente tomadas en cuenta. Estos estudios aportaron los cimientos para corpus importantes como la teoría de las decisiones, o la elección pública. Una vez incorporado el Estado y su especificidad como elemento analítico clave, se aproximaron otras perspectivas, como los enfoques relacionales y neoinstitucionalistas, que ponían la mirada en la coalición de actores sociales y agencias estatales (Díaz, 1997).

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La autora propone tratar a las políticas públicas como "campos" en el sentido de Bordieu más que como meras estrategias de intervención. Esta matriz analítica permite incluir criterios de política, orientaciones institucionales, orientaciones hacia la productividad y la reproducción de los sectores más carenciados, las modalidades de gestión, las orientaciones hacia la trama sociocultural de los beneficiarios, las percepciones que éstos conllevan de la política, las tendencias hacia la racionalización de políticas preexistentes y/o a la articulación-superposición con otras nuevas, encadenamientos-eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás con el régimen y el sistema político.

 una etiqueta, en tanto indica tipo o campo destino de la política pública:

política de inclusión digital;

 un medio para alcanzar fines;

 decisiones del gobierno y las puestas en práctica;  normas sobre determinada problemática;

 conjunto de programas o objetivos que tiene el gobierno en determinado

campo;

 output o producto;

 outcome o impacto real sobre la realidad;

 modelo teórico aplicable, explicación causal de la evolución de los hechos;

y

 proceso, secuencia de hechos y decisiones que implican un cierto avance o

modificación de la realidad.

Se pueden establecer tipos de políticas públicas, de acuerdo al autor que se estudie77. Richardson (1982), por ejemplo, distingue entre políticas reactivas, que son las que ante simples estímulos, acontecimientos y situaciones presentes en la sociedad, atienden al corto plazo; y las políticas anticipativas, con un fuerte componente de previsión por parte del poder público, que muestra un horizonte temporal a largo plazo. Este autor también distingue políticas a partir de la relación que aflora entre gobierno y actores, a partir de diferenciar entre políticas por consenso y por imposición. Lowi (1978) diferenció entre políticas distributivas (predominan las asignaciones con acuerdos de suma positivas efímeros en el tiempo); regulatorias (que normativizan y controlan actividades, relativamente conflictivas, con ganadores y perdedores, y alianza duraderas en el tiempo); las redistributivas (que producen alteraciones en la asignación de recursos en la sociedad siendo las más conflictivas, necesitando de liderazgos y coaliciones estables); y las constitucionales (que contienen el diseño del juego político, el ejercicio de los derechos). Baena del Alcázar (2000) aporta otro criterio de clasificación basado en el grado de innovación: serán políticas

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Esta desagregación “estilística” contribuye a entender el tipo de aproximación que puede existir a los asuntos públicos, y es el puntapié inicial para profundizar sobre los problemas, forma de elaboración, formulación e implementación de soluciones, actores relevantes del proceso, etcétera.

innovadoras, si introducen elementos novedosos y originales respecto de sus antecesoras; miméticas si imitan políticas implementadas en otros niveles de gobierno o países; o incrementalistas si mantienen el esquema de actuación anterior, aumentando y extendiendo su ámbito de implantación.

Uno de los enfoques más utilizados para abordar una política pública, es el que la entiende como un ciclo, llamado modelo fásico o por etapas. Ideado primeramente por Laswell (1956)78, está orientado a reconocer actividades y funciones detectables en la decantación del proceso de la política pública. Este modelo fue perfeccionado por Anderson (1975), May y Wildavsky (1978), y Ripley (1985) entre otros79. Díaz (1997), a partir de estos autores, pero teorizando con cierto prisma local, sostiene que el ciclo de vida de las políticas públicas está integrado por subdivisiones que contemplan:

 la construcción de la agenda, que supone la emergencia del problema, su

definición y su inserción en el conjunto de cuestiones priorizadas en el programa de decisión y actuación del poder público80;

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Parsons (2007) afirma que Simon (1947) de alguna manera lo antecede en la descomposición de la política pública en “momentos” o “etapas”.

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Otros autores también operan, con mayor o menor diferencia en cuanto a nombres y desagregación de etapas, con el ciclo de las políticas: Mack (1971), Rose (1973), Jenkins (1978), Hogwood y Gunn (1984). Asimismo, según Parsons (2007) existen los críticos del modelo “por etapas”, como Stone (1989), Nakamura (1987), Lindblom y Woodhouse (1993), Sabatier y Jenkins-Smith (1993). Se oponen, entre otras cosas, al enfoque heurístico de la herramienta, afirmando que no existe la división pura o nítida por etapas, cual compartimentos. Nosotros conocemos esta limitación, pero creemos que este instrumento analítico permite hacer manejable el objeto, ordenar la complejidad del proceso en elementos simples, manteniendo siempre la visión de conjunto, y la atención sobre los actores, fenómenos y dinámicas. Puede ser nutrido por el aporte de múltiples marcos a la ya existente estructura racional del enfoque por etapas. No es pernicioso la tendencia a atribuir al proceso de las políticas una secuencialidad lineal y temporal: las fases no necesariamente obedecen a una linealidad, por un lado; y por otro, consideramos que proceso de reconstrucción diacrónico de una política pública debe hacerse con referencias espacio- temporales. Cabe agregar que sí es inadecuado usarlo como modelo explicativo.

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La política pública se inicia cuando una cuestión socialmente problematizada se incorpora a la agenda de políticas efectivas o agenda gubernamental, esto es, el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, mas propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar (Aguilar Villanueva, 1994). Los problemas no solo existen por su densidad objetiva, también existen por su construcción social, por eso puede haber visiones distintas sobre la misma situación. Siempre que se defina un problema, aparecerá esbozada una salida deseable, lo cual demuestra que no existe la neutralidad a la hora de definir los problemas. Existe otra dimensión de la constructividad de lo social: los valores con relación a los cuales se definen los problemas, que lejos de ser meramente individuales, expresan y definen los ámbitos de pertenencia de los actores, donde éstos se forman e informan. Otra dimensión a tener en cuenta, sobre todo en sociedades desiguales como las

 la elaboración y formulación de la política, es decir, la fase en que una vez

consideradas las posibles alternativas de intervención se adopta una decisión sobre la estrategia fundamental a concretar81;

 la implementación del programa, acción, estrategia, proyecto o programa

establecido82; y

nuestras, es que no todos los actores tienen la misma capacidad para problematizar y agendar insatisfacciones que merecen se atendidas. Si bien los problemas pueden ser percibidos, puede suceder que no llamen la atención de los decisores del gobierno. Para que el asunto entre en agenda se requerirá de un cierto apoyo social (Díaz, 1997). Según Cobb y Elder (1971) en proceso de formación de agenda habrá grupos con una posición privilegiada y otros con menor incidencia. Los primeros también tendrán mayor poder para vetar cuestiones que no les interesen. Por tal motivo, la formación de agenda tiende al status quo vigente. A medida que transcurre el tiempo, el número de actores presentes en la formación de agenda tiende a rutinizarse, y la cantidad de cuestiones a estabilizarse. Esto dificulta la introducción de nuevos temas, por lo que la política comienza a describir un proceso incremental respecto de los asuntos ya tratados.

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Construir el problema y analizar su relevancia social permitirá dimensionar su población destinataria. En este punto habrá que poner una especial mirada en los actores involucrados, su poder, sus estrategias, y las racionalidades dominantes expresadas en sus formas de participación. En la elección de la alternativa se tendrán en cuenta criterios razonables en virtud de los límites impuestos por determinados contextos, como las capacidades de gestión, la información, los intereses, la maximización de los resultados, la disponibilidad de recursos físicos, tecnológicos, humanos y financieros. La formulación de políticas públicas consiste en la selección y especificación de la alternativa, seguida de una declaración que explicita la decisión adoptada, definiendo sus objetivos y su marco jurídico, administrativo y financiero (Díaz, 1997). Lasswell (1970) considera que la toma de decisiones debe tener en cuenta tres aspectos: el contexto, entendido como todo el mapa cognitivo de todo el proceso social en referencia a cada actividad específicamente considerada; la orientación al problema (clarificación de objetivos, descripción de tendencias, análisis de condiciones, proyección de desarrollo futuros y evaluación y selección de alternativas) y el proceso social en la toma de decisiones (que incluyen participantes, individuales o grupales, de carácter oficial o no; perspectivas, con demandas, valores, expectativas, identidades, mitos y doctrinas; con situaciones, organizadas o desorganizadas, con presencia territorial o no; valores de base; y estrategias). Según Lindblom (1994), la decisión no se suele tomar como resultado del análisis, sino de la interacción, siendo la negociación la forma de interacción más usual. La “transferencia de políticas” que podría estar presente al momento de la negociación, ya que las experiencias previas pueden utilizarse como base para fortalecer las posiciones de los actores argumentando a su favor. Su utilización puede plasmarse de tres modos: afectando al diseño institucional, poniendo en marcha instrumentos o herramientas para conseguir objetivos o políticas o, marcando los propios objetivos de dichas políticas. A partir de los nuevos modelos de gestión pública (que abordaremos más adelante) se asume que la capacidad no tiene que residir necesariamente en el sector público: el gobierno competente debe saber aprovechar la capacidad que existe fuera del sector público gubernamental, en el privado, las organizaciones no gubernamentales y la comunidad en general.

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Conlleva dos procesos: la programación o planificación y la ejecución de la acción. El primero es la organización del aparato administrativo y de los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos para ejecutar una política. El segundo refiere a al conjunto de acciones destinado a alcanzar los objetivos establecidos por la política, es la puesta en práctica, la realización de la política a partir del trabajo de los actores sociales y/o estatales. El los últimos años han calado profundamente formas exploratorias de organización y gestión para alcanzar la satisfacción de sus necesidades: gestión participativa, gerencia intergubernamental, trabajo en red, entre otras. (Díaz, 1997). Hay dos características deseables que sirven para abordar el desarrollo local, la asociación y las capacidades en este momento: descentralización y participación. La descentralización apunta a mejorar las relaciones verticales entre autoridades públicas y comunitarias locales, regionales y nacionales, y al refuerzo de las asociaciones horizontales a nivel local. La participación integra todo lo que pueda contribuir a reforzar a nivel local, la capacidad de participar en el proceso de

 el seguimiento, evaluación y eventualmente la finalización o extinción de

la política misma83.

Estas etapas no necesariamente siguen un orden secuencial, ya que el surgimiento de un hecho puede hacer reajustar las otras fases, tanto anteriores como posteriores.