Redes y actores en la gobernanza

Es indispensable referirse al concepto de “red” al ser éste un componente sumamente necesario a la hora de hablar de políticas públicas en contextos de gobernanza, estilo que enfatiza la participación de los actores sociales, y especialmente, las redes de actores que rodean casi todas las áreas de políticas (Marsh y Rhodes, 1992; Kooiman, 1993; Kickert, Klijn y Koppenjans, 1997) 91.

Las nuevas formas asociativas pueden concretarse en redes formales o informales, novedoso estilo para coordinar la acción colectiva. El agente de gobierno se asume como nodo de una red de interacciones, interdependencias y cooperaciones que tienen lugar entre actores gubernamentales, privados y sociales. En la mayoría de los enfoques sobre redes están presentes ciertas características que hacen definirla como “un conjunto de actores públicos y privados y sus interacciones más o menos estables a través de las cuales dirigen, coordinan o controlan los recursos materiales o inmateriales en un ámbito de política pública de interés común” (Héritier, 1993:143). En un tono similar, Rhodes (1998) define las redes

91

El concepto de redes en el análisis de procesos de política pública surgió a mediados de los setenta y principios de los ochenta, con crítica de Scharpf (1978) al instrumental lógico de los fines y medios que dominaban el análisis político: "Es poco creíble, sino imposible, que una política pública de cualquier importancia pueda resultar del proceso de decisión de cualquier único actor individual. La formación e implementación de una política son, inevitablemente el resultado de la interacción entre actores separados con intereses, metas y estrategias divorciados" (Scharpf, 1978: 346).

como un grupo o complejo de organizaciones conectadas con otras por dependencias de recursos; así las políticas surgen de las interacción entre organizaciones gubernamentales y una red de organizaciones de otro tipo.

Desde la literatura sobre gobernanza existen dos aproximaciones al concepto de red. Una mayoritaria que lo utiliza como una categoría de análisis para estudiar las relaciones estructurales, las dependencias mutuas y las dinámicas entre actores en la política, y en la conformación de políticas públicas. Se justifica en tanto el comportamiento no puede explicarse como acciones direccionadas unilateralmente desde el centro tradicional del poder político y dirigidas a la persecución de fines comunes. Este análisis determina qué intercambio de recursos se realiza entre los distintos actores y estudia los resultados de dicha interacción, permitiendo alcanzar explicaciones sobre el comportamiento de los actores. La otra vertiente, minoritaria, en entiende que no es suficiente comprender el comportamiento de un actor concreto y parten de la presunción implícita de que las estructuras sociales tienen más poder explicativo que los actores y sus recursos individuales. Aquí lo que tenemos es un cambio en la unidad de análisis, pasándose de analizar al actor como unidad, a centrarse en el conjunto de relaciones que constituyen las redes (Navaro-Gómez, 2002)92.

En la gobernanza, las redes se estructuran “en la confianza recíproca entre el gobierno y las organizaciones sociales y por el enlace de los recursos públicos con los privados. [...] El gobernar se lleva a cabo mediante numerosas formas de consulta, negociación, asociación y sinergia entre gobierno, empresas privadas, organizaciones sociales, centros de pensamiento [...] y se vuelve más indirecto, al practicarse mediante regulaciones, asociaciones, formas de facultación, empoderamiento y responsabilización de actores sociales no gubernamentales, para que éstos se hagan cargo por sí mismos de realizar determinadas tareas de interés común, en las que el gobierno [...] participa con diferentes roles, tales

92

Börzel (1998) da cuenta del significado de red desde dos enfoques en el marco de las “policy networks”: uno, genérico, como forma de relación entre los grupos de interés y el Estado, aplicativo a toda clase de relaciones entre actores públicos y privados; el otro, como una forma específica de gobernanza, como mecanismo para movilizar los recursos políticos en situaciones en que dichos recursos están repartidos entre actores públicos y privados basado en una coordinación no jerárquica.

como agente financiero, promotor de asuntos, facilitador de la acción colectiva, regulador, árbitro de inconformidades y conflictos, asesor técnico contratista de servicios, socio en proyectos" (Aguilar Villanueva, 2006:82).

Algunos autores advierten características especiales en algunos tipos de redes, por lo que otorgan una clasificación especial. Existen redes más flexibles e informales, según Heclo (1991), que son las llamadas las redes de asuntos o redes temáticas, esto es, un grupo donde los participantes comparten determinados conocimientos que tienen que ver con algún aspecto de la política pública; estos actores entran y salen continuamente de la arena política, con muy diversos grados de compromiso mutuo. También se puede mencionar el concepto de comunidad de políticas de Jordan (1990:2), que refiere a un "tipo especial de red estable, con ventajas para potenciar la negociación en la resolución de políticas públicas […] existente donde hay visiones comunitarias efectivamente compartidas sobre un problema. Donde no hay tales actitudes compartidas no existe tal comunidad". Zurbriggen (2004:1) afirma que la idea de red "sugiere la manera en la cual una variedad de actores situados en un laberinto de organizaciones públicas y privadas con interés en una política en particular se conectan unos con otros. Los actores en la red intercambian ideas, recursos y negocian posibles soluciones a los problemas públicos. De esta forma se van generando conexiones que borran los límites entre el Estado y la sociedad, y es la red que fusiona lo público y lo privado".

Para poder analizar una red es importante identificar los actores, clarificar cuáles son las metas de los agentes y cómo es usada su influencia política en la red. En segundo lugar, es importante determinar cómo se producen los procesos de intercambio de recursos y de información entre los actores, así como los mecanismos que guían estos intercambios: reglas, las rutinas informales, los vínculos organizacionales, etcétera (John y Cole, 2000). Las redes son un mecanismo capaz de proveer a la sociedad una dirección coherente en tanto se reconozca que el Estado no es un actor más. Al igual que Peters (1998), creemos que la mejor manera de estudiar las redes es desde una visión Estado-céntrica, que conciba al Estado y sus instituciones como referentes fundamentales para entender

cómo las sociedades se conducen y dirigen sus procesos sociales: el Estado y sus gobiernos continúan siendo el actor preponderante en el establecimiento de metas.