4. Les garanties jurisdiccionals (II): el recurs d'empara
4.3. El procediment del recurs d'empara
4.3.1. Els actes dels poders públics que poden ser objecte de recurs
Els articles 42 i següents de la LOTC estableixen les diverses modalitats de procediment a seguir segons quina sigui la naturalesa de l'òrgan a qui hagi estat imputada la lesió del dret:
1)�Òrgans�legislatius90. Les decisions o els actes sense valor de llei derivats
de les Corts o de qualsevol dels seus òrgans, o de les assemblees legislatives de les comunitats autònomes, que violin els drets susceptibles d'empara cons- titucional podran ser recorreguts en el termini de tres mesos des que siguin ferms, d'acord amb les normes internes dels òrgans parlamentaris91. Com s'ha assenyalat abans, aquest és el supòsit en què el recurs d'empara es presenta directament davant del Tribunal Constitucional.
(90)Art. 42 LOTC.
(91)És a dir, els seus reglaments res- pectius.
2)�Òrgans�executius92. Quan la violació dels drets i les llibertats és originada
per disposicions, actes jurídics, omissions o la simple via de fet del Govern o de les seves autoritats i funcionaris, o dels òrgans executius col·legiats de les comunitats autònomes o de les seves autoritats, funcionaris o agents, es pot interposar recurs d'empara un cop exhaurida la via judicial precedent. Cal precisar que, tot i que la Llei orgànica del Tribunal Constitucional no es- menta específicament altres administracions públiques com la local i la insti- tucional, no hi ha dubte que els actes i les disposicions de totes dues queden afectats per les previsions d'aquesta llei.
3)�Òrgans�judicials. Finalment, si la violació dels drets i les llibertats proce- deix d'un acte o una omissió d'un òrgan judicial, es podrà interposar recurs d'empara sempre que es compleixin els requisits següents:
a) Que hagin estat exhaurits tots els recursos utilitzables en la via judicial or- dinària, d'acord amb les previsions que en aquest sentit estableixen les dife- rents lleis processals.
b) Que la violació del dret invocat en empara sigui imputable d'una manera immediata i directa a una acció o una omissió de l'òrgan judicial, indepen- dentment dels fets que van donar lloc al procés i sobre els quals el Tribunal Constitucional no podrà dictaminar.
c) Que el dret fonamental lesionat hagi estat invocat formalment en el procés desenvolupat davant de la jurisdicció ordinària.
Probablement, el segon requisit és el que ha suscitat més controvèrsia i també el que ha fomentat un conflicte93 soterrat d'atribucions entre la jurisdicció constitucional i l'ordinària. Ara bé, la interdicció establerta en aquest requisit no impedeix que el Tribunal Constitucional hagi de verificar si l'estudi dels elements fàctics elaborat per la jurisdicció ordinària ha estat dut a terme res- pectant les previsions processals de l'article 24 de la CE, a fi d'evitar una valo- ració incorrecta dels fets per part de la jurisdicció ordinària.
4.3.2. La legitimació del recurs d'empara
L'accés al recurs d'empara està previst a la Constitució i a la Llei orgànica del Tribunal Constitucional amb criteris raonablement amplis. No tant, però, com a l'època de la Segona República, en què l'ordenament no solament atribuïa legitimació activa a les persones directament afectades sinó també a qualsevol altra que hagués dipositat una fiança determinada.
(93)La doctrina italiana anomena "guerra de corts" aquest conflicte.
Per contra, a Alemanya, que ha estat un referent habitual de la legislació espa- nyola, l'àmbit de la legitimació activa personal es redueix als titulars del dret lesionat, excloent-ne sempre els òrgans de l'Estat.
A l'ordenament jurídic espanyol cal distingir entre una legitimació pública i una legitimació privada per a exercir el recurs d'empara:
1)�Legitimació�pública. La Constitució reconeix legitimació activa per a in- terposar el recurs a dues institucions de naturalesa diferent però amb el ma- teix objectiu: la defensa i la protecció dels drets i les llibertats de la persona. Aquestes institucions són:
• El Defensor del Poble. • El Ministeri Fiscal.
La naturalesa pròpia d'aquests dos òrgans fa que sigui diferent el mo- ment processal en què han d'intervenir per a defensar els drets i les lli- bertats, però de la seva complementarietat i el seu respecte envers els àmbits d'actuació respectius depèn la funcionalitat del control que exer- ceixen.
La legitimació� atorgada� al� Defensor� del� Poble implica una forma activa de fomentar la seva funció de protecció dels drets en els diversos àmbits de l'Administració pública. Ara bé, s'ha d'entendre sempre com una atribució a exercir d'una manera restrictiva, que ha d'evitar el perill de suplantació de la iniciativa dels titulars dels drets o els interessos legítims.
Caràcter restrictiu de la legislació alemanya
La preocupació per a evitar l'allau de recursos i el con- següent perill de col·lapse del Tribunal ha donat lloc a aquest plantejament restrictiu del le- gislador alemany.
2)�Legitimació�privada. La Constitució restringeix l'àmbit de legitimació a les persones físiques o jurídiques que invoquin un interès legítim. És evident, per tant, que hi estan inclosos tant els nacionals com els estrangers; però en aquest últim cas, tenint en compte que es tracta de drets de configuració legal, la legitimació s'ajusta als criteris establerts per la llei.
La LOTC concreta la legitimació�processal de la manera següent:
a) Quan la violació dels drets i les llibertats procedeixi d'òrgans legislatius o afecti el dret a l'objecció de consciència, la legitimació correspondrà a la per- sona afectada directament94.
(94)Art. 46.a LOTC.
b) Quan la violació procedeixi d'òrgans executius o judicials, hi estaran legi- timades les persones que hagin estat part en el procés judicial corresponent, la qual cosa suposa introduir un criteri que amplia el ventall de subjectes que poden accedir al Tribunal Constitucional en empara95.
4.3.3. Els criteris d'admissió del recurs d'empara
L'experiència que ofereix el dret comparat sobre els criteris d'admissió del re- curs d'empara (Alemanya, ¿ustria, etc.) i les xifres percentuals del nombre dels que superen aquest tràmit processal permeten afirmar que les restriccions que aplica el Tribunal Constitucional espanyol es troben en la línia de la resta de tribunals constitucionals que tenen competència en matèria d'empara. No hi ha dubte que aquest és el procediment constitucional que genera més casos davant del Tribunal Constitucional.
(95)Art. 46.b LOTC.
El legislador orgànic ha anat limitant l'accés al recurs d'empara, atès que l'ús massiu d'aquest procediment és un element determinant en la sobrecàrrega del Tribunal Constitucional, a banda que els tribunals ordinaris han anat desen- volupant progressivament el paper de defensors dels drets fonamentals. La Llei orgànica 6/2007, de 24 de maig, és un bon exemple de les reformes que s'han produit en aquest sentit.
La competència�per�a�decidir�l'admissió�del�recurs correspon a les sec- cions del Tribunal Constitucional, òrgans integrats per tres magistrats. La secció pot decidir per unanimitat o per majoria.
Lectura recomanada
P.�Cruz�Villalón�(1994). "Sobre el amparo". Revista Española de Derecho Constitu- cional (núm. 41). Madrid.
En principi, la inadmissió�del�recurs es pot acordar per provisió96 quan hi concorri algun dels supòsits següents:
1) Que la demanda incompleixi d'una manera manifesta i irreparable alguns dels requisits processals establerts a la Llei orgànica del Tribunal Constitucio- nal97.
(96)Resolució judicial que no exi- geix motivació.
2) Que la demanda s'invoqui respecte a drets o llibertats no susceptibles d'empara constitucional.
3) Que el contingut del recurs no justifiqui una decisió sobre el fons per causa de la seva transcèndencia constitucional.
De tots aquests supòsits, segurament el que suscita més controvèrsia sobre l'abast de la seva interpretació és el tercer. Aquest supòsit, de fet es formulava de manera molt menys restrictiva abans de la reforma del 2007. En qualsevol cas, tant en la formulació anterior com en l'actual, es concep com un instru- ment que permet al Tribunal Constitucional filtrar els casos que ha de deci- dir. Després de la darrera reforma, la idea és que, en aquest moment, el recurs d'empara només s'ha d'utilitzar perquè el Tribunal es pronunciï sobre aspectes nous i continuï construint una doctrina en matèria de drets fonamentals, dife- rint la defensa ordinària dels drets fonamentals al Poder Judicial, d'acord amb la jurisprudència que el Tribunal Constitucional va desenvolupant en aquesta matèria.
Exemple d'inadmissió d'un recurs d'empara
Així, per exemple, el Tribunal Constitucional ha arribat a inadmetre un recurs d'empara98, malgrat que no hagi rebutjat les raons que tenia la persona recurrent, perquè la quantia econòmica d'allò que invocava era molt insignificant. Tanmateix, cal precisar que aquest és un criteri fins ara aïllat, ja que no s'ha consolidat en resolucions posteriors de la mateixa línia argumental.
(98)Interlocutòria del Tribunal Constitucional de 9/9/1994.
L'admissió a tràmit ha de ser decidida per la secció per unanimitat. En cas que no n'hi hagi, cal traslladar la resolució a la sala corresponent. En qualsevol cas, la providència d'inadmissió és recurrible pel Ministeri Fiscal en un recurs de súplica.
Així doncs, la Llei orgànica del Tribunal Constitucional intenta enfortir la capacitat de decisió d'aquesta institució perquè, de la manera més àgil i breu possible, pugui resoldre els recursos que per raó del seu contingut no són me- reixedors d'un pronunciament de fons per part seva.
4.4. Les mesures cautelars
En el procediment del recurs d'empara la LOTC també preveu, igual que l'LPJ en la via judicial prèvia, la possibilitat de prendre mesures caute- lars amb l'objectiu de preservar provisionalment la integritat del dret fonamental que ha estat objecte del recurs. Aquesta mesura cautelar és, també, la suspensió de l'acte, la disposició o la resolució impugnats.
D'acord amb l'article 56 de la LOTC, la Sala o Secció del Tribunal Constituci- onal pot acordar la suspensió esmentada de l'acte dels poders públics, d'ofici o a instància de part. La causa�d'aquesta�decisió�incidental dins del procés constitucional es produeix quan la seva execució hagi d'ocasionar un perjudici que faci perdre al recurs d'empara la seva finalitat99.
Tanmateix, es pot negar la suspensió quan d'aquesta pogués derivar una per- torbació greu dels interessos generals, o dels drets fonamentals i les llibertats públiques d'un tercer.
La jurisprudència�del�Tribunal�Constitucional ha establert alguns criteris diferenciadors de la suspensió entesa com a mesura cautelar, segons que operi en l'àmbit de la jurisdicció ordinària o bé hagi estat decidida en el procediment constitucional d'empara:
a)�En la jurisdicció ordinària la suspensió de l'acte del poder públic objecte d'impugnació és essencialment preceptiva, exceptuant que es justifiqui un per- judici greu per a l'interès general.
És per aquesta raó que la mesura cautelar constitueix la regla i no l'excepció de la decisió judicial.
b)�Per contra, en el procediment d'empara la suspensió és una decisió jurisdic- cional sobre la qual la Sala o Secció del Tribunal Constitucional disposa de més poder decisori per a valorar la seva procedència, en funció del fet que la decisió de l'acte impugnat tingui com a efecte que l'empara perdi la seva finalitat. D'acord amb la Interlocutòria del Tribunal Constitucional 529/1983, de 8 de novembre, la diferència entre tots dos criteris s'explica perquè:
"[...] el acto recurrido en amparo ha tenido que ser normalmente revisado y confirmado por los Tribunales de Justicia, por lo que goza de la presunción de la constitucionalidad propia de las resoluciones judiciales, lo que no ocurre cuando el acto objeto de debate es sometido inicialmente a la jurisdicción de aquellos Tribunales."