instrumentos de política y planificación nacionales y
regionales.
Política y planificación
Los resultados obtenidos en este estudio deben servir de soporte para el análisis económico, social y ambiental del territorio costero y marino de Colombia. De esta manera los insumos que se entregan deben orientar la gestión pública y de los sectores productivos y sociedad civil en general, teniendo en cuenta los relacionamientos y efectos sinérgicos de los diferentes componentes del desarrollo sostenible (economía, sociedad y ambiente).
Desde este punto de vista, el capital natural, representado por la biodiversidad y los servicios ecosistémicos asociados, forman parte estructural del modelo de desarrollo de las tres regiones costeras principales del país, y en este sentido, deben ser considerados en los procesos de formulación de políticas públicas en los tres ámbitos de la sostenibilidad.
En este contexto, el Plan Nacional de Desarrollo –PND 2010-2014, “Prosperidad para Todos”, adoptado mediante la Ley 1450 de 2011, en su Capítulo VI de las Bases del PND , señaló la necesidad de involucrar la dimensión ambiental en el ordenamiento territorial y la importancia de “la identificación y la caracterización de los servicios ecosistémicos de los que dependen las locomotoras y la definición de la estructura
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ecológica principal, para su incorporación en planes e instrumentos de planificación sectorial y territorial”.
De acuerdo con el PND la Estructura Ecológica Principal del país se entiende como “El conjunto de ecosistemas estratégicos que garantizan la integridad de la biodiversidad y la provisión de servicios ecosistémicos con el fin de satisfacer las necesidades básicas de la población”.
Por su parte, el Decreto 3600 de 2007 (por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones), definió en su artículo 1°, la Estructura Ecológica Principal como “El conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos ecológicos esenciales del territorio, cuya finalidad principal es la preservación, conservación, restauración, uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, los cuales brindan la capacidad de soporte para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones”.
Con la finalidad de avanzar en la definición de la estructura ecológica principal de La Nación, planteada como un ejercicio prioritario para la interlocución con sectores de la producción, el ordenamiento territorial y la organización político administrativa del país, se conformó una Mesa de Trabajo interinstitucional para el Diseño de la Estructura Ecológica Nacional, coordinado por el MADS e integrado por el IDEAM, el IAvH, el Sinchi, el INVEAMR, el IIAP, el IGAC y Parques Nacionales, quienes a diciembre de 2011, consolidaron sus avances en el documento denominado “DOCUMENTO BASE PARA CONSTRUCCION DEL MAPA DE ESTRUCTURA ECOLOGICA. Síntesis inicial para la revisión y aportes del grupo”, y en el que se define la Estructura Ecológica (EE) como el “Sistema de áreas del territorio nacional que aseguran en el tiempo, la conservación de la biodiversidad, su funcionalidad y la prestación de servicios ecosistémicos que sustentan el bienestar de la población”.
De esta definición se desprende una meta superior que menciona que, la Estructura Ecológica “asegura en el tiempo la protección de la diversidad biológica en sus diferentes niveles de organización y de los servicios que proveen los ecosistemas naturales, orientando el manejo adecuado de las mismas” y que para hacer factible esta meta, se plantean dos principios:
• La EE contiene las áreas que aseguran la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener la diversidad biológica del país.
• La EE contiene las áreas de mayor significancia en la oferta de servicios ecosistémicos que benefician a la población y soportan el desarrollo económico.
Por su parte, el INVEMAR en el Documento de avance: Mapa de Estructuración Ecológica- Componente Marino- Proceso metodológico, 2012, plantea que existe un acuerdo parcial sobre la definición dada por la mesa interinstitucional de trabajo, en
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la cual la EE consiste en un “Sistema de áreas del territorio nacional que aseguran en el tiempo la conservación de la biodiversidad, su funcionalidad y la prestación de servicios ecosistémicos que sustentan el bienestar de la población”, definición que sustenta conceptualmente el desarrollo de la actividad de identificación de la EEM; sin embargo, la falta de capacidad en la definición de una Estructura Ecológica definitiva, radica principalmente en la falta de conocimiento de los procesos funcionales que soportan tanto los elementos de la biodiversidad como los servicios ecosistémicos que esta ofrece. Este vacío direcciona de cierta forma los esfuerzos de investigación que se deben realizar a futuro a nivel nacional.
El ejercicio de Estructuración Ecológica Marina (EEM) de INVEMAR, pretende sentar bases hacia donde orientar el ordenamiento espacial marino, siguiendo los mismos lineamientos del componente terrestre en dos principios fundamentales: en primera medida, la protección y el manejo sustentable de la biodiversidad marina y los servicios ecosistémicos que los mares Colombianos tienen para ofrecer, y en segunda medida, el ordenamiento del territorio, marino, permitiendo establecer los referentes de planificación de las zonas marinas e insulares colombianas.
Dentro de este propósito se destaca la oportunidad de incidir en las decisiones para incorporar los ecosistemas costeros y marinos en la planificación del desarrollo económico y social. Si bien este referente espacial ha sido desarrollado en la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Zosteras e Insulares de Colombia (MMA, 2000) a través de la delimitación y establecimiento de Unidades Ambientales Costeras, a la fecha estas unidades no han sido incorporadas en el ordenamiento territorial de manera concreta.
INVEMAR señala que la escala de representación del producto cartográfico 1:500.000 limita el alcance de su utilización, y solo ofrece un panorama nacional sobre en donde se deben concentrar los principios de conservación y manejo de la EEM como base de todo proceso de ordenamiento espacial marino. Sin embargo, esta visión resulta insuficiente para responder a preguntas específicas tales como la conformación de zonas regiones, usos determinados o licenciamiento ambiental, los cuales debieran ser analizados en escalas espaciales mucho más acertadas a los niveles de intervención. Este concepto de escala se expresa de forma explícita en los ejemplos de instrumentos de planeación territorial planteados en la Política Nacional Ambiental para los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras en insulares de Colombia, hoy reconocidos por el PND como el Plan Integral de Manejo de las Unidades Ambientales Costeras y Oceánicas.
La EEM no solo se desarrolla conceptualmente para identificar áreas clave para la oferta de servicios actuales, sino la disponibilidad futura de elementos y procesos funcionales fundamentales en la prestación de servicios ecosistémicos (SE).
La identificación de la EEM parte de reconocer el carácter estructurante de la biodiversidad como base para el ordenamiento territorial, a fin de garantizar la prestación de los servicios ecosistémicos de los cuales depende el bienestar de la población y el desarrollo de actividades productivas, base para la sostenibilidad del
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país (Spalding et al., 2006). Este planteamiento se hace reconociendo la necesidad de incorporar en el ordenamiento espacial marino, la estrecha relación de la población humana con los ambientes marinos visto bajo una óptica tanto cultural, social y económica, como ecológica.
La EEM, por tanto se desarrolla en función de dos componentes estructurales del territorio: la biodiversidad marina y los servicios ecosistémicos (Pérez, 2000; Medina, 2008). Algunos de los aspectos más relevantes de esta relación se basan en reconocer que las personas dependen de los océanos para su seguridad alimentaria, oportunidades de recreación, protección del litoral, la regulación del clima global, entre otros servicios. De igual forma se reconoce que los recursos marinos tienen un valor económico.
Tomando como referencia estos antecedentes, es claro que los resultados de este estudio son un aporte significativo a la identificación y localización de los ecosistemas costeros y marinos y sus servicios ecosistémicos en escala detallada en el ámbito regional, y por lo tanto se sugiere considerarlos en el proceso de caracterización de la EEM.
Por su parte, para el IAvH la estructuración ecológica del territorio, es el resultado de una adecuada Gestión Integral de la Biodiversidad y los Servicios Ecosistémicos – GIBSE, a escalas principalmente regionales y locales, y deberá ser orientada por los planes regionales de acción en biodiversidad (PARGIBSE), los cuales serán formulados o actualizados por las corporaciones autónomas regionales (CAR) y de desarrollo sostenible (CDS) y las autoridades ambientales urbanas (AAU), de manera que se conviertan en la “hoja de ruta” de estas instituciones para orientar su gestión, para que así se garantice la conservación de la biodiversidad (ecosistemas, especies, genes) y sus servicios ecosistémicos a escalas regionales y locales. Los PARGIBSE deberán ser la base para la priorización y definición de acciones en los planes de gestión ambiental regional (PGAR) y en los planes de acción cuatrienal de la autoridad ambiental (PAC). Así mismo, se menciona que los PARGIBSE contendrán las orientaciones y acciones para el manejo y conservación de los componentes de la biodiversidad de importancia para la región; incorporarán y desarrollarán las actividades necesarias para la estructuración ecológica del territorio, e incorporarán lineamientos para el manejo de riesgos asociados a la pérdida de la biodiversidad y el desabastecimiento de servicios ecosistémicos, producto de la acción de los motores de transformación y pérdida de la biodiversidad.
También se propone que los POMCA o los planes de manejo de la UAC - POMIUAC, deberán articularse a los PARGIBSE y recoger sus lineamientos para la conservación de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos (especialmente los relacionados con la protección del ciclo de regulación hídrica), incorporándolos a los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial municipal (Ley 388 de 1997, Capítulo IV), como determinantes ambientales del ordenamiento, lineamientos ambientales para asegurar la conservación al interior de los demás tipos de usos del suelo y la identificación de suelos de protección.
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De otro lado, el instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico – IIAP, publicó en el año 2009, el ejercicio de definición de la estructura ecológica principal de la Región del Pacifico Biogeográfico. Para el desarrollo de esta primera aproximación se siguió la herramienta metodológica construida por el equipo técnico conformado por funcionarios del MADS, IDEAM, IAvH, SINCHI; INVEMAR, IIAP y los dos principios mencionados anteriormente.
Para la generación de los diferentes ejes temáticos de la estructura ecológica se utilizaron diferentes mapas temáticos y la información de base a escala 1:100.000 suministrada por el IGAC en las llamadas Geo Data Base(IGAC GeoDataBase-2008), en las cuales se encuentran presentes los ítems de superficies de agua (drenajes dobles- ríos, drenajes sencillos-quebradas, ciénagas, lagunas, embalse, bancos de arena, canales sencillos, islas, madre vieja y pantanos), relieve (Cuervas de nivel), administrativos (centros poblados), toponímicos (sitios orográficos), transporte aéreo y terrestre (carreteras vías fluviales y férreas).
Para el diseño y selección de la estructura ecológica principal según el componente de diversidad y singularidad de especies y ecosistemas se utilizaron los criterios de: riqueza y diversidad de especies, abundancias naturales de especies particulares, riqueza y diversidad de ecosistemas, especies objeto de conservación (amenazadas, endémicas, raras, migratorias) y ecosistemas relictuales, amenazados y singulares. Con base en la aplicación de estos, la estructura ecológica principal del Chocó Biogeográfico quedó constituida por 42 áreas.
Como puede observarse, los avances obtenidos hasta ahora a nivel institucional no muestran una unidad de criterio frente a la definición del marco conceptual de la estructura ecológica nacional, ni tampoco, se indica para que debe definirse esta estructura, cuál es su alcance y como incide en el desarrollo económico, social, y de usos de suelo, pese a que el mismo PND está indicando la necesidad de que la EE incluya la oferta y la demanda de los servicios ecosistémicos.
En este contexto, los resultados que entregan en esta consultoría son insumos importantes para los distintos procesos de definición de la EE Nacional, en donde el nivel de detalle ofrecido (1: 100.000), para los servicios ecosistémicos analizados, permite evaluaciones nacionales y regionales más detalladas a los desarrollados por otras entidades del SINA.
Adicionalmente, estos resultados deben integrarse al proceso de planificación que se adelante por parte de las Comisiones Conjuntas en cada una de las UAC’s definidas por el Decreto 1120 de 2013.
De otra parte, el MADS lidera en la actualidad el proceso de actualización de la PNAOCI (2000), y promueve integrar en un solo documento de política pública los planteamientos de la nueva propuesta ambiental con los lineamientos indicados en la PNOEC, adoptada en el seno de la CCO en el año 2007.
El mapeo, caracterización y diagnóstico de la oferta y demanda de los servicios ecosistémicos costeros y marinos, es un insumo novedoso para el proceso teniendo en
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cuenta que se identifican los relacionamientos (positivos y negativos) e interdependencias que existen entre la base natural de soporte (biodiversidad – capital natural) y las necesidades de determinados sectores de garantizar el adecuado abastecimiento de servicios ecosistémicos como materia prima para el desarrollo de la cadena de valor de sus productos (turismo, pesca, aprovisionamiento de recursos naturales para biotecnología y bioprospección, etc.).
El entendimiento de estas relaciones brinda la oportunidad de formular una nueva política que reconozca que la necesidad de regionalización de la propuesta acotada a las características particulares del país. Es importante, para cada una de las tres Regiones Costeras de Colombia propuestas la PNAOCI, la identificación de la dotación de infraestructuras y equipamientos que son necesarios para garantizar un desarrollo equilibrado, integrado, sostenible y justo socialmente en el mediano y largo plazo. Se trata de replantear la manera tradicional de proyectar las inversiones en el territorio que hace necesario establecer ciertas premisas como punto de partida.
En primer lugar, entender que si bien la infraestructura no representa en sí misma una garantía de desarrollo, constituye un elemento básico para promoverlo y sostenerlo en la medida en que se articule con políticas y proyectos vinculados a las dimensiones social, económica y ambiental de cada territorio (PNOEC, PNAOCI y Colombia Visión 2019). Esto significa, que es necesario reconocer a la infraestructura, el desarrollo socioeconómico, la sostenibilidad ambiental (balance entre oferta y demanda de servicios ecosistémicos) y la estructuración espacial del territorio, como un sistema interactivo que apunta al desarrollo integral de cada una de las regiones costeras de Colombia (Caribe Continental, Pacífico Continental y Caribe Insular según la PNAOCI).
En segundo lugar, es necesario vincular/integrar los enfoques sectoriales de expansión sobre la infraestructura – el transporte, la energía, el agua potable, las telecomunicaciones, etc. – que han atendido históricamente a demandas coyunturales o se han planificado sin considerar su efecto recíproco. Esta práctica debe ser reemplazada por una interpretación integral de sus efectos, enmarcada en la planificación de su despliegue en el territorio. En estos aspectos, los servicios ecosistémicos identificados son esenciales en el análisis territorial dado su rol en las cadenas productivas y de valor de los distintos sectores.
Y en tercer lugar, como se mencionó anteriormente, asumir que el desarrollo de cada región costera del país debe basarse en sus características particulares, en sus fortalezas y potencialidades, por lo que las estrategias para impulsarlo deben reflejar los planes o lineamientos definidos por los gobiernos departamentales y municipales respectivos, dadas sus responsabilidades sociales y económicas. Nuevamente los resultados que se entregan aportan a la identificación de estas especificidades ambientales de las regiones, en donde los servicios ecosistémicos son parte o se derivan de la estructura ecológica principal de los departamentos y municipios que soportan su desarrollo económico, social y ambiental e los distintos ámbitos territoriales.
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En este contexto, los insumos que se suministran para el proceso más amplio de formulación de la nueva Política Nacional Integrada de Desarrollo Sostenible de las Zonas Costeras y marinas de Colombia, permitirán alimentar la planeación estratégica territorial en al menos, los siguientes aspectos:
Aportar conocimiento y análisis sobre el propio territorio a partir de la información a la que hoy se tiene acceso a partir de los sistemas georreferenciados y responder preguntas orientadas correctamente.
Utilizarse como instrumento de construcción y evaluación de escenarios más que de definiciones. En la medida de que estas últimas serán el resultado de la combinación de múltiples variables no controlables desde la planeación, la documentación que se entrega debe entenderse como herramienta que ilustre los costos y beneficios de la selección entre uno u otro escenario (herramienta para la toma de decisiones).
Entenderse como un insumo para alcanzar consensos entre el sector público, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil respecto a la oferta y demanda de los servicios ecosistémicos y su utilización. Se trata de un desafío en la medida en que debe articular el liderazgo, la participación pública y concertación como elementos centrales en la discusión política.
De otra parte, la regulación existente en materia de cuencas, humedales y manglares permite regionalizar las necesidades de desarrollar actividades de rehabilitación y/o restauración de estos ecosistemas y sus servicios ambientales teniendo en cuenta los procedimientos de caracterización, diagnóstico y zonificación desarrollados por las autoridades ambientales costeras.
Sin embargo, cuando se busca ejecutar es tipo de proyectos, se deberá adicionalmente tener en cuenta que la priorización o selección de sitios o áreas debe sustentarse en los resultados que se presentan en este estudio (para mantener un balance adecuado entre oferta y demanda de los SE), y aplicando los siguientes criterios generales: a) Significancia: tiene en cuenta la contribución a la solución de otros problemas, área y personas beneficiadas e importancia para los más afectados; b) Urgencia: velocidad de avance del problema si no se trata a tiempo o velocidad a la que avanza la solución si se implementa; c) Reversibilidad de los efectos del problema; d) Factibilidad técnica: se establecerá de acuerdo con la posibilidad de ejecutar el proyecto con los recursos técnicos y financieros que se necesiten comparados con los disponibles o los que puedan gestionarse.
Adicionalmente, existen instrumentos de planificación elaborados por las entidades del SINA que son de utilidad para la identificación de áreas/ecosistemas/servicios ecosistémicos que requieren de medidas de restauración, entre ellos, el Plan Nacional de Restauración del MADS y los portafolios de áreas importantes (portafolio) para la conservación de la biodiversidad (continental y marina), diseñados por el IAvH y el INVEMAR, entre otros.
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Otro de los aspectos a tener en cuenta en la implementación de las medidas para la conservación y/o restauración de los servicios ecosistémicos es la forma de financiar estas actividades para lo cual se pueden plantear algunas alternativas desde lo regional. En este ámbito, y como se muestra en el análisis de los instrumentos de planeación y gestión de las autoridades ambientales (PGAR, PAT), es visible que éstas han incorporado el tema en el ámbito de su gestión y que por lo tanto lo que corresponde es asignar las partidas presupuestales correspondientes para poder ejecutar las medidas apropiadas. Sí la cuantía de estos recursos no es suficiente, estos recursos deberían ser destinados al apalancamiento de recursos de otras fuentes, bien sea del orden nacional o internacional.
Otra forma alternativa de financiación se relaciona con lo que se conoce como el pago por los servicios ambientales que prestan estos ecosistemas costeros y marinos, y que puede constituirse en una opción para el cumplimiento de las obligaciones ambientales o compensaciones impuestas por las autoridades ambientales a los sectores productivos dentro del proceso de una licencia ambiental o un plan de manejo (manuales de compensación por pérdida de biodiversidad).
Las obligaciones que se establecen con mayor frecuencia en los proyectos que