Referentes normativos y de política

8.1.2.1 Políticas sociales. En la Coalición se conceptúa que las políticas de erradicación de la pobreza y las políticas de vivienda, empleo, educación, salud, entre otras, puestas en marcha en el país y en Medellín, no logran favorecer un desarrollo familiar y social equitativo, al mantener a grupos sociales en condiciones de pobreza y por ende con una mayor vulnerabilidad ante la ESCNNA. De este modo, la presencia de la ESCNNA en la ciudad revela las debilidades en la política social nacional y local para romper con las inequidades y la exclusión social:

―Los niños son los principales sacrificados [de la inequidad], no sólo con el tema de la explotación sexual, sino también la explotación laboral, la delincuencia‖ (Entrevista OP-02, p. 17). ―Hay una desatención de forma circular: el Estado desatiende las familias, las familias a sus hijos, la sociedad a las comunidades‖ (Encuentro Coalición #6, 18 feb/16, p. 20).

Específicamente en cuanto a las políticas educativas y de salud, los hallazgos indican que éstas suelen generar exclusión de NNA víctimas o en riesgo, ya sea por expulsión de la institución escolar y las barreras de acceso a los servicios de salud, o por promover prácticas no adaptadas a las necesidades propias de los NNA afectados por la ESCNNA. También se señala que en estos sectores se reproducen patrones de legitimación cultural de la problemática y de estigmatización a las víctimas.

Algo similar ocurre con las políticas de promoción de participación social y comunitaria en tanto no logran favorecer las capacidades comunitarias ni su compromiso para hacer frente a la ESCNNA.

En cuanto a las políticas sobre protección integral a NNA, también se señalan ambigüedades entre lineamientos que apuntan a promover el bienestar de NNA y otros que privilegian la contención del gasto social y restringen la inversión en la niñez. En la Tabla 21 se presentan algunos textos que ilustran estas tensiones.

Tabla 21

Tensiones y antagonismos en los lineamientos de política pública respecto a la protección integral de NNA

Lineamientos afines a la protección integral Lineamientos adversos a la protección integral

 Corresponsabilidad: ―Es el Estado, es la sociedad y la familia, los responsables de que sean víctimas‖ (Entrevista EC-01, p. 13).

 Integralidad: ―Con la Ley 1098* la perspectiva de abordaje es la garantía de todos los derechos y no sólo la causa específica de ingreso al sistema. Por eso se requiere un equipo interdisciplinario‖ (Entrevista EC-01, p. 6).

 Dignidad e interés superior: ―El propósito del proceso de atención a las víctimas debe lograr unas condiciones de vida digna‖ (Entrevista OP-01, p. 7)  Consideración de la situación subjetiva de NNA:

―El restablecimiento de derechos de NNA no consiste en la aplicación taxativa de un procedimiento sino en su ajuste a la situación específica de cada caso‖ (Entrevista EC-01, p. 14).  Hay normatividad: ―Existe un marco normativo que

propende por la protección integral y el

restablecimiento de derechos‖ (Encuentro Coalición #8, 7 abr/16, p. 9).

 Homogenización: ―La atención a NNA es: todos van por la misma bolsa‖ (Entrevista EC-01, p. 10).  Estandarización: ―El interés superior de los niños o

las niñas no se da cuando en la práctica se aplican procedimientos idénticos para todos y todas, sin tener en cuenta las situaciones particulares‖ (Encuentro Coalición #9, 12 may/16, p. 10).  Institucionalización: ―El Sistema Nacional de

Bienestar Familiar apuesta por procesos de atención institucionales y de corto plazo, sin tener en cuenta las particularidades‖ (Entrevista OP-01, p. 7).  Contención del costo: ―Por razones económicas, las

instituciones de protección son contratadas con la modalidad de cupos, que implica la atención y contratación de profesionales para 35 a 50 casos‖ (Entrevista OP-01, p. 32).

 No se garantiza la no-repetición: ―La protección integral no tiene contemplado garantizar la no repetición‖ (Encuentro Coalición #9, 12 may/16, p. 9).

Nota. NNA: niños, niñas y adolescentes. *La Ley 1098 es el Código nacional de la infancia y la adolescencia.

Elaboración propia.

Entrevistados y participantes de la Coalición afirman que la debilidad en la política social se explica por la subordinación de ésta a las premisas de desarrollo económico nacional y local, y

por un cierto menosprecio por la inversión social y en la niñez dado que estos temas ofrecen poca retribución electoral: ―Los recursos estatales se invierten en fuerzas militares y obras de infraestructura y se da poca prioridad a la inversión social y a las necesidades de la población‖ (Encuentro Coalición #9, 12 may/16, p. 13).

En la Coalición se discutió que las insuficiencias de la política social se agravan en Medellín porque la ciudad tradicionalmente ha sido receptora de poblaciones vulnerables de otros municipios, lo que hace que permanentemente se esté ampliando la demanda social a las instituciones estatales.

8.1.2.2 Leyes frente a la ESCNNA. La Coalición destaca la existencia de normas internacionales, nacionales y locales que dotan a diferentes instituciones de herramientas tanto en materia penal como en prevención y atención a las víctimas.

No obstante, se encontró que entre algunas leyes no hay coherencia; por ejemplo, el Código Penal Colombiano tiene varios tipos penales asociados a la ESCNNA por razón de que cada uno de estos responde a tratados internacionales distintos. Un entrevistado explicó que debido a ello no hay claridad ni homologación para el manejo de la ESCNNA al interior de la Fiscalía: ―El tratamiento jurídico penal [de la ESCNNA], sigue teniendo muchas preguntas al interior de la Fiscalía y muchas posiciones diferentes para su tratamiento‖ (Entrevista OI-02, p. 8). También se afirma que entre normas se presentan contradicciones frente a la denominación de la problemática; por ejemplo, algunas normas hablan de prostitución infantil y otras de explotación sexual comercial, lo que según los entrevistados y participantes de la Coalición podría llevar a confusiones y a posturas legitimadoras de la problemática.

Ahora bien, las normas también adolecen de dificultades en la implementación debido a su poca socialización o a interpretaciones inadecuadas. En este sentido, entrevistados y participantes de la Coalición refieren que los problemas de interpretación de las normas en la rama judicial son críticos, puesto que se origina un aparente dilema entre el derecho al debido proceso de quienes son imputados como explotadores y el interés superior de NNA víctimas. Para la Coalición, lo que se ha observado es que el dilema entre estos dos principios suele ser resuelto a favor de los adultos explotadores: ―El sistema penal acusatorio en Colombia es muy `garantista`, o sea, muy protector del debido proceso de las personas. Esta condición conduce a que prime la defensa de los victimarios sobre las víctimas‖ (Encuentro Coalición #8, 7 abr/16, p. 14).

Se conceptúa que las interpretaciones judiciales a favor de la absolución de explotadores son divergentes con el interés superior del NNA y pueden incrementar la aceptación cultural de la ESCNNA. Al parecer, la escasa jurisprudencia a nivel nacional en cuanto a condenas a explotadores es una consecuencia de este problema.

En la Coalición se discutió que estos problemas se dan no sólo en el campo judicial, sino también en las normas que fundamentan los demás ámbitos de la respuesta como son promoción, prevención y restablecimiento de derechos, entre otros.

En suma, los problemas de formulación e implementación normativa restringen las posibilidades de guiar la respuesta y para algunos entrevistados, el marco normativo no respalda la actuación institucional. Participantes de la Coalición conceptúan que la normatividad nacional frente a la ESCNNA adolece de ambigüedad, laxitud, debilidad e ineficacia.

8.1.2.3 Políticas públicas nacionales y locales frente a la ESCNNA. La información analizada muestra que no hay una política pública nacional frente a la ESCNNA.

Además, que el último plan nacional —Plan de Acción Nacional para la Erradicación de la ESCNNA, 2006-2011— fue formulado hace más de diez años y no se ha actualizado, y, según los hallazgos, no se implementó en Medellín. También se señala la inexistencia de lineamientos técnicos nacionales en materia de prevención, control policial y judicialización en el campo de la ESCNNA y que hay descontextualización de las directrices nacionales para atención a NNA víctimas. Estas evidencias llevan a la Coalición a concluir que no existe en la actualidad a nivel nacional y local una postura oficial uniforme y sólida frente a la ESCNNA.

A nivel local, aunque existe una política pública frente al tema creada por acuerdo municipal, se le imputan problemas de (a) limitado alcance, dado que se restringe a víctimas menores de 14 años; (b) poca claridad en cuanto a concepción de la problemática, enfoques de abordaje y contextualización a las realidades de los territorios; y (c) pocas herramientas y falta de asignación presupuestal para su implementación. Dado estos problemas, en la Coalición se catalogó esta política pública como una política ―sin dientes‖. Igualmente, tampoco se cuenta con un plan local que pueda materializar las directrices de esta política.