El G-20 ha impulsado cambios muy significativos en el OEI. El primer paso es la propia constitución del G-20 como el primer foro para la cooperación económica internacional, sustituyendo al G-7, y su configuración al más alto nivel político en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros. Se produce por tanto un reequilibrio de poder en la toma de decisiones sumando la perspectiva de las economías emergentes. Pero el G-20 también ha promovido reformas en los tres pilares multilaterales del OEI diseñados en Bretton
Woods, al tiempo que añade uno nuevo sobre la regulación y supervisión financiera global, que se sintetizan en el cuadro 1.314.
Cuadro 1.3. Nueva arquitectura financiera internacional
Fuente: elaboración propia.
Cabe resaltar varios elementos principales de la reforma del OEI reflejados en el cuadro 1.3: (a.1) la sustitución del G-7 por el G-20; (a.2) la reforma de tres pilares de Bretton Woods; y (a.3) la creación de un nuevo pilar de regulación y supervisión financiera.
14
Este apartado recoge ideas expresadas en el artículo del autor, Moreno (2010), en el que se ha publicado el cuadro 1.3.
a.1. La sustitución del G-7 por el G-20
El 15 de noviembre de de 2008 se celebra la primera cumbre de Jefes de Estado y Gobierno del G-20 que, hasta entonces, sólo se había configurado como una reunión de Ministros y Gobernadores15. Un año más tarde, el comunicado de la cumbre de Pittsburg de 24, 25 de septiembre de 2009, formaliza el traspaso de poderes sobre la coordinación internacional de políticas económicas desde el G-7 al G-20. Más allá de que el la respuestas a la crisis exigían una aproximación global, este traspaso supone el reconocimiento del peso de las economías emergentes y, en particular, de los cuatro países identificados como BRIC, Brasil, Rusia, China e India16. Como se observa en el gráfico 1.1, a partir de la entrada en el siglo XXI, las economías emergentes toman el relevo de las avanzadas en el impulso al crecimiento mundial.
Ya en el año 2000 se empieza a observar una caída en el peso relativo de las economías avanzadas en el PIB mundial. A partir de entonces, la tendencia es claramente decreciente y, con las proyecciones de crecimiento actuales, las economías avanzadas supondrán menos de la mitad del PIB mundial en el año 2015 (el 48% cuando suponían ⅔ del PIB mundial en 1990). En tasas de crecimiento, a partir de la década 2000-2010, las economías emergentes y en desarrollo superan en 1,5 puntos porcentuales a las avanzadas. Los datos son especialmente significativos para los cuatro países BRIC, los más dinámicos entre los emergentes, con un peso en la economía global que se duplica entre 1990 y 2010 alcanzando el 24,5% del PIB mundial17.
15 El G-20 se establece formalmente en la reunión de Ministros de Economía del G-7 en septiembre de 1999,
como foro de diálogo ampliado sobre asuntos económicos internacionales a nivel de Ministros y Gobernadores.
16
La emergencia del G-20 probablemente responde a que era el foro existente que combinaba economías emergentes y avanzadas. De hecho, ya antes de la crisis, la gobernabilidad del OEI se estaba orientando más bien hacia un G8 ampliado a los BRIC.
17
Para un análisis detallado del nuevo peso reformado de las economías emergentes en el contexto internacional ver Carrasco, Molina, y Orgaz (2010).
Gráfico 1.1. El creciente peso de las economías emergentes en la economía global
Fuente: Carrasco, Molina, y Orgaz (2010).
En relación al funcionamiento del G-20 interesa resaltar dos aspectos: por un lado, (i) carece de una estructura permanente. La actuación del G-20 se sustenta en una estructura institucional informal a partir de grupos de trabajo sobre temas específicos y la multiplicación de reuniones de segundos niveles políticos (deputies y sherpas)18 que permiten avanzar en las propuestas. Ahora bien como señalan Solbes y Westendorp (2010), el G-20 no es la ONU. Esta estructura es eficaz en la toma de decisiones pero plantea problemas de falta de legitimidad porque no todos los países están involucrados –si bien el G-20 agrupa el 85% del PIB mundial y el 62% de la población, es notoria la ausencia de los países en desarrollo– y porque se imponen criterios de arriba hacia abajo eludiendo los procedimientos de decisión multilaterales. La presidencia francesa del G-20 en 2011 ya ha avanzado que uno de sus objetivos es dotar de una estructura más formal al G-20.
Por otro lado, (ii) el G-20 pone de manifiesto la relevancia que todavía tiene en las relaciones internacionales, el Estado-nación, pero al mismo tiempo, tiende a favorecer alianzas entre países para alcanzar el pulso suficiente que permita orientar las decisiones globales. Es el caso
18
Los deputies son los alternos de los Ministros (normalmente Secretarios de Estado), y los sherpas, los alternos de los Jefes de Estado y de Gobierno (normalmente responsables del área económica del gabinete del Presidente).
de los cuatro países BRIC (Brasil, Rusia, India y China) que han reforzado su cooperación a partir de 2009 a través de cumbres del Grupo BRIC anuales, y han consolidado un peso específico dentro del G-20 manteniendo posiciones comunes en muchos temas (sin perjuicio de geometrías variables en asuntos como el de la guerra de divisas por ejemplo, que ha enfrentado intereses de China y Brasil). En el caso de la Unión Europea, existen una serie de procedimientos internos en el marco de comités y subcomités ligados al ECOFIN en los que fluye la información sobre los temas G-20 y se intenta coordinar líneas comunes para ser defendidas por la Comisión y el banco Central europeo (miembros del G-20) y los cinco países europeos que están asistiendo al G-20 (Alemania, Francia, Italia, España19 y Reino Unido).
a.2. La reforma de los pilares de Bretton Woods
El G-20 acomete una reforma de los tres pilares que nacen de Bretton Woods: el FMI, el Banco Mundial (y bancos de desarrollo regionales); y la Organización Mundial del Comercio (OMC). Los capítulos 2 a 5 se ocupan de la reforma del FMI, que afecta a toda la institución, desde sus estructuras de gobernabilidad y de recursos (que se triplican), a sus políticas de supervisión y de préstamo. Como veremos, entre otoño de 2008 y finales de 2010, el FMI ha concedido préstamos por valor cercano a los 250.000 millones de dólares
En relación al Banco Mundial, se impulsa también un cambio en su gobernabilidad en la dirección de aumentar el peso de las economías emergentes y en desarrollo, y se aumentan sus recursos para préstamos, lo que también se extiende a los bancos de desarrollo regionales. Como se refleja en el cuadro 1.4, en conjunto las Bancos Multilaterales de Desarrollo aumentan su capital en un 85% (350.000 millones de dólares) y casi duplican el volumen de préstamos anuales de 37.000 millones a 71.000 millones (G-20, 2010ª). En cuanto a los instrumentos, se potencian los prestamos de apoyo presupuestario directo desvinculados de proyectos específicos y amplían también los programas cofinanciados entre sí.
19
España no es miembro formal del G-20, pero ha participado en todas las reuniones del G-20 desde la cumbre de 2008 como invitado de carácter permanente.
Cuadro 1.4. Aumento de préstamos en los Bancos de Desarrollo Banco de desarrollo Aumento de capital (porcentaje) préstamos anuales pre-crisis 2000-2008 (millones de dólares) Nuevo volumen de préstamos b 2012-2020 (millones de dólares)
Banco Africano de Desarrollo 200% 1.800 6.000
Banco Asiático de Desarrollo 200% 5.800 10.000
Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo
50% 5.300 11.000
Banco interamericano de Desarrollo c 70% 6.700 12000
Grupo Banco Mundial
- Banco Internacional de Reconstrucción
y Fomento
- Corporación Financiera Internacional
30% 200 M* 12.100 5.400 15000 17000 Total 85% 37.000 71.000
Fuente: G-20 (2010ª). *Aumento de 200 millones de dólares.
Por otro lado, en la cumbre de Seúl de noviembre de 2010, el G-20 consolida una nueva estrategia para el desarrollo. La agenda de desarrollo del G-20 se había centrado en el apoyo genérico a los Objetivos del Milenio y el impulso de medidas concretas como la inclusión financiera a través de un marco para la mejora del acceso a los servicios financieros de las pequeñas y medianas empresas y de los más pobres (microcréditos). En Seúl se aprueba una nueva estrategia para el desarrollo complementaria a los Objetivos, el Consenso de Seúl, que fija una serie de áreas prioritarias en un plan de acción multi-anual y seis principios para la política de desarrollo: centralidad del crecimiento como condición necesaria, ausencia de fórmulas únicas (cada país debe desarrollar su propia estrategia), priorización por parte del G- 20 de asuntos sistémicos globales y regionales, criticidad de la participación del sector privado, resultados tangibles, y adicionalidad de los esfuerzos del G-20 a los de los principales actores internacionales en política de desarrollo (G-20, 2010b). De momento el Consenso de Seúl es un plan incipiente; será especialmente importante que, en efecto, se inserte en los esfuerzos multilaterales para el desarrollo, en particular los liderados por los organismos de la ONU, para evitar duplicidades.
Por último, con respecto a la política comercial y la OMC, el G-20 ha sido más preventivo que activo. La crisis financiera llevó a una dramática contracción del comercio internacional en el año 2009 (12%), como consecuencia de la caída en la demanda agregada. Se temía que la situación podría agravarse aún más si los países recurrían a la adopción de medidas comerciales proteccionistas generando una reacción en cadena. Los países del G-20 se comprometieron a no adoptar este tipo de medidas y encomendaron a la OMC la vigilancia de su aplicación. Según la OMC las tensiones proteccionistas se han contenido, de forma que las medidas adoptadas desde el inicio de la crisis solamente afectan a un 1,5 % de los flujos comerciales, y se espera que en el año 2010 se supere el volumen de comercio anterior a la crisis (OMC, 2010). El riesgo del proteccionismo parece venir ahora desde el frente monetario con el recurso a las devaluaciones competitivas. En el frente activo, no se ha conseguido dar un impulso definitivo a las negociaciones de la ronda Doha que languidecen después de casi 10 años desde su inicio. En el comunicado de Seúl se vuelve insistir en la importancia de concluir la Ronda Doha con un lenguaje algo más asertivo que el utilizado en anteriores declaraciones.
a.3. La creación de un nuevo pilar de regulación y supervisión financiera
Como veremos en el apartado C, el G-20 impulsa una reforma de la regulación y supervisión financiera global, lo que supone la activación de un nuevo pilar financiero en el OEI. Este pilar se asienta institucionalmente en el Consejo de Estabilidad Financiera (FSB por sus siglas en inglés20), que se crea en la cumbre del G-20 de abril de 2009 (G-20, 2009ª). El FSB se constituye a partir del Foro de Estabilidad Financiera (FSF), que se eleva de rango configurándose como Consejo y se amplía a los países del G-20 que no eran miembros, más España.