Investigadora, Instituto Juan March
D
esde principios de la década de los noventa, América La-tina en su conjunto ha experimentado profundos avances en el área de la educación. La universalización de la educación primaria ya era un hecho para entonces en la mayoría de los países de la región y las desigualdades educativas existentes históricamente en este nivel se habían logrado reducir substancialmente gracias a la aplicación efectiva de las leyes sobre la enseñanza básica obliga- toria. Los principales esfuerzos de los países latinoamericanos se con- centraron con posterioridad en expandir el acceso a los niveles su- periores de educación y, en especial, el ingreso a la enseñanza media o secundaria así como en mejorar los resultados del aprendizaje. Según los análisis de varios especialistas y diversos informes aus- piciados por la UNESCO o el Banco Mundial, los datos de partici- pación escolar disponibles desde el año 1990parecen indicar que, en media, las naciones de Sudamérica han aumentado la escolari- zación en secundaria a un ritmo de crecimiento anual del 7por ciento (véase el Global Education Digest 2005de la UNESCO). Esta tasa es la más alta de las registradas en las distintas regiones del mundo; incluso más alta que la de los países pobres en vías de desarrollo que suelen partir de niveles bastante inferiores y tienen, por tanto, márgenes más amplios para el crecimiento.
condiciones socio-económicas del éxito...• dulce manzano 65 64 nombres propios 2008• fundación carolina
Pese a estos incrementos significativos referentes a la expansión educativa, hay sin embargo diferencias importantes respecto a la escolarización en los dos niveles de secundaria. Mientras que en el nivel inferior (que normalmente corresponde a la población en edad escolar entre 12y 13años) la asistencia es casi universal, en parte por- que este nivel pertenece a la educación obligatoria en un buen nú- mero de países, la tasa bruta de escolarización cae drásticamente al pasar al nivel superior de secundaria (que atañe de manera más es- tricta a bachillerato ó a programas de formación profesional). Por ejemplo, de acuerdo con los datos del Instituto de Estadística de la UNESCO, en el año 2000la tasa bruta de matriculación escolar en México descendía desde más del 90% en la primera etapa de secun- daria a menos del 50% en el nivel superior de la enseñanza media. Aunque existen diferencias considerables entre los países latinoame- ricanos, la literatura especialista parece estar de acuerdo en apun- tar que el principal problema de participación educativa que afronta estos países concierne fundamentalmente a los cursos superiores de la formación secundaria.
Los sistemas educativos de la región sufren, además, altas ta- sas de abandono y repetición escolar que inciden de manera más acentuada en los estudiantes de familias con niveles socioeconómi- cos y formativos bajos. Reducir la desigualdad educativa existente es- pecialmente a partir de los grados escolares no obligatorios consti- tuye uno de los retos esenciales de estas naciones, no sólo como objetivo en sí mismo, sino que también como medio clave para me- jorar sus resultados agregados de asistencia y calidad de la enseñanza. Precisamente la calidad de la enseñanza en general y las defi- ciencias del aprendizaje es otra cuestión que ocupa un lugar desta- cado en el diagnóstico y evaluación de la situación educativa por parte de especialistas y agencias internacionales de cooperación. A fin de evaluar en perspectiva comparada el rendimiento académico de los alumnos, se suele utilizar los resultados cognitivos de los exá- menes internacionales en el marco de los programas de PISA como medida directa de la calidad educativa. Estas pruebas internaciona- les demuestran que un porcentaje notable de los estudiantes lati- noamericanos no logran adquirir ni siquiera un grado básico de
conocimiento en las distintas ramas de aprendizaje. De acuerdo con los resultados de PISA-2000, tres de los países de América Latina que participaron en el programa tenían las proporciones más altas de po- blación con 15años que no pasaban del nivel más bajo de competen- cia en lectura, a saber, Chile, Brasil y Perú con porcentajes por en- cima del 40%.
Sin embargo, es un error considerar que las diferencias entre países respecto a estos resultados cognitivos reflejan disparidades de calidad de la enseñanza que se puedan atribuir directamente a los métodos de aprendizaje y la estructuración del sistema educativo. Es posible que, dado un nivel de desarrollo económico, los casos con mejores rendimientos académicos coincidan con las naciones con tasas más bajas de escolarización, que afectan fundamentalmente a los individuos de orígenes sociales más modestos y, por ende, a los estudiantes con mayores propensiones a obtener notas más bajas en los exámenes. Por ejemplo, si bien en Méjico el porcentaje de población de 15años con una competencia igual o inferior al nivel más bajo de lectura del programa PISA es sustancialmente menor que el porcentaje en Chile, la proporción de individuos con 15años que no van a la escuela representa más del 40por ciento en México pero sólo cerca del 10por ciento en Chile. Así pues, sería bastante dis- cutible afirmar sobre la base exclusivamente de los resultados de PISA que los métodos de enseñanza del sistema educativo mexicano pro- ducen mayor calidad educativa que la organización escolar chilena. Por tanto, el uso de la información ofrecida por los exámenes in- ternacionales como indicador directo de la calidad del sistema es- colar es cuestionable si no es ponderado por alguna medida sobre el grado de universalización de la educación.
La incidencia de los problemas de acceso, calidad y desigualdad educativa varía de forma significativa entre los países de América La- tina, pese a compartir tendencias parecidas. En el análisis de pro- puestas de reforma, existe la tentación de escoger los sistemas ac- tuales de educación de los casos más exitosos como los modelos que debieran seguir los países con un mayor retraso educativo. Im- plícitamente se entiende que esta implantación producirá de modo automático mejoras en la enseñanza. Otra práctica común en las eva-
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luaciones de políticas y reformas educativas consiste en formular una lista de medidas –dados unos objetivos y observando aquellos ejem- plos dentro y fuera de la región que han alcanzado importantes lo- gros educativos– sin examinar en detalle las condiciones estructura- les que han impulsado su éxito. En concreto, los principales cambios planteados para ampliar el acceso y la calidad educativa en la re- gión suelen ser, entre otros, una mayor inversión pública en educa- ción, una distribución del gasto más orientada hacia las familias de menores recursos, una formación más cualificada del profesorado, una actualización de los contenidos y métodos de aprendizaje etc.
El alcance de estas iniciativas políticas así como el grado de con- secución de los objetivos trazados va a depender de forma crucial de una serie de condiciones estructurales que influyen, por un lado, en los incentivos de los gobiernos –y de los grupos económicos que fi- nancian en gran medida la educación pública– a incrementar los re- cursos públicos dedicados a educación y, en definitiva, a profundizar en la implementación de dichas medidas. Y, por otro, estas condicio- nes estructurales que a continuación examino también intervendrán en la demanda educativa, es decir, en los incentivos de los individuos a adquirir una cierta formación académica en la escuela.
Una primera condición hace referencia al nivel de desarrollo de la economía. Aparte de la razón obvia de que cuanto más desarrollado es un país mayor será su capacidad de ampliar los servicios públicos de educación, el progreso económico afecta tanto a la demanda edu- cativa como a los incentivos del gobierno a aumentar la formación de capital humano. Es razonable pensar que en sociedades más des- arrolladas (sujetas a procesos crecientes de terciarización de la eco- nomía), los individuos están más dispuestos a invertir en su forma- ción como medio de mejora de sus posiciones en el mercado de trabajo en la medida en que el vínculo entre educación y oportunidades labo- rales se refuerza. Por otra parte, algunos académicos han sugerido otro mecanismo causal del impacto positivo del desarrollo económico ba- sado en el hecho de que la productividad de las cualificaciones de la fuerza de trabajo tiende a elevarse en etapas posteriores del proceso de industrialización. La importancia relativa del capital físico y humano como motores del crecimiento económico cambia con la industriali-
zación creciente de la economía. En las etapas iniciales del desarrollo, los beneficios de la formación de capital humano son más bajos que los del capital físico, de manera que el papel productivo del primero en el crecimiento económico es limitado. Sin embargo, a medida que aumenta la acumulación de capital, el trabajo cualificado adquiere una importancia cada vez mayor para sostener las tasas de beneficio y el crecimiento. Así pues, se podría pensar que los gobiernos y el capital estarán más interesados en aumentar la provisión pública de educa- ción con el avance económico.
Otra característica estructural de la economía que puede media- tizar el alcance de las reformas propuestas es el peso relativo de los dis- tintos sectores de actividad. En sociedades predominantemente agrí- colas, es de esperar que el éxito de las políticas educativas sea menor que en sociedades industriales o inmersas en procesos de terciariza- ción. Primero, la provisión de educación en áreas rurales es más cos- tosa debido a que, al estar su población menos concentrada, se requiere una inversión fija mayor que en áreas urbanas. Para lograr unas mis- mas metas educativas (por ejemplo, de escolarización), en socieda- des con una fracción mayor de población rural serán precisas asig- naciones superiores del presupuesto público. Cabe esperar, por lo tanto, que los gobiernos tengan menos incentivos a introducir iniciativas de expansión educativa en estos casos. Además, la productividad del tipo de capital más abundante en estas sociedades (la tierra) no de- pende tanto del grado de cualificación de la fuerza de trabajo. Segundo, los estímulos de los individuos a invertir en educación son mucho me- nos firmes debido a que la demanda de trabajadores altamente cua- lificados es más baja en los mercados laborales rurales.
El grado de apertura comercial y su interacción con la estructura económica dominante ejercerá también un efecto sobre las externa- lidades positivas del capital humano y las ganancias personales que se puedan extraer de la educación. En aquellos países que han ba- sado su desarrollo económico en estrategias de industrialización y en expandir el sector servicios –y no tanto en la exportación de ma- terias primas o productos intensivos en trabajo poco cualificado–, una mayor apertura comercial intensificará la necesidad de aumentar la formación de los trabajadores a fin de mantener el crecimiento eco-