Capítulo 2. Fundamentos teóricos del sector no lucrativo
5. El sector no lucrativo y su relación con el sector público;
La sociedad en la actualidad se encuentra envuelta en un proceso de globa- lización que impone un marcado liberalismo económico, sin embargo, el merca- do a pesar de ser el mecanismo más eficiente en la asignación de recursos pre- senta debilidades y fallos que justifican la intervención del Sector Público para minimizarlos en pro del bienestar colectivo.
Entre los fallos que inducen a la participación del Sector Público en la eco- nomía se encuentran: existencia de bienes públicos puros y bienes preferentes, los cuales no son suministrados por el mercado; existencia de externalidades tanto positivas como negativas; fallos de información; competencia imperfecta, formación de monopolios naturales en el mercado; desigualdad en la distribu- ción de la renta por parte del mercado; inestabilidad de los mercados y desequi- librio general en la economía (Albi, et al., 1994).
De acuerdo con Musgrave et al.(1991), las tres funciones del Sector Público son: función de asignación de recursos, función de redistribución de la renta y la riqueza, y función de estabilización y desarrollo. 1) La función de asignación, tiene como finalidad proveer de forma eficiente, determinados bienes y servi- cios en los cuales no se da el principio de exclusión ni la rivalidad en el consu- mo, lo que impide que el mercado suministre dichos bienes. Además existen un conjunto de necesidades, que constituyen los bienes preferentes, cuya satisfac- ción puede realizarla el mercado, pero que se financian vía presupuesto debido a la existencia de fallos de mercado, y a que el consumidor no valora de forma correcta los beneficios que tales bienes les reporta (sanidad, educación, servicios sociales). 2) La función de redistribución, tiene como finalidad corregir la dis- tribución de la renta y de la riqueza para lograr una distribución más equitativa. 3) La función de estabilización y desarrollo, pretende garantizar el funciona- miento estable de la economía impulsándola a conseguir niveles de crecimiento y desarrollo adecuados.
Con el desarrollo del Estado de Bienestar, el Sector Público adquiere rele- vancia al cumplir las reivindicaciones de carácter social que surgen en las socie- dades occidentales. Conforme se desarrolla el Estado de Bienestar se plantean cuestiones relativas a cómo deben prestarse los servicios. En este marco, el Sector No Lucrativo se alza como opción institucional diferenciada tanto del Sector Público como del sector privado. A partir de finales de los 60 y los 70
será cuando, en Europa se desarrolle la conciencia de la ineficiencia y sobre- rregulación del Sector Público, planteándose la posibilidad de la descentraliza- ción y la participación ciudadana en la prestación de los servicios. A partir de los años 80 el Sector No Lucrativo cobra impulso como la opción que puede resolver, o aliviar los problemas del Sector Público en la prestación de servicios de bienestar.
La falta de sustentabilidad de los modelos de bienestar en los países desa- rrollados tiene su origen fundamentalmente en factores exógenos, unido al incremento de las asimetrías entre la espiral de expectativas de la población, se traduce en mayores demandas hacia el Estado, y las dificultades económicas del mismo para cumplirlas como consecuencia de la desaceleración del creci- miento
Autores como Etzioni (2000), entre otros, señalan con argumentos comuni- taristas38, que la solución al malestar de las sociedades modernas radica en el res-
tablecimiento de estructuras intermedias, como las asociaciones cívicas39. Desde
esta perspectiva, Etzioni (2000) considera la Tercera Vía40, como un nuevo para-
digma sociopolítico en el que la comunidad desempeña un papel significativo en la administración de los programas sociales. La comunidad, según este autor, se apoya en dos fundamentos, en primer lugar, las comunidades facilitan lazos de afecto que permiten transformar grupos de personas en entidades sociales seme- jantes a las familias amplias; en segundo lugar, las comunidades favorecen la transmisión de una cultura moral compartida, entendida como un conjunto de valores sociales compartidos, que diferencian comportamientos virtuosos de comportamientos inaceptables socialmente. Etzioni (2000) señala como la comunidad puede desempeñar un papel fundamental en la prestación de servi- cios sociales, lo que posibilita la reducción de la necesidad de servicios sociales de financiación pública.
38 El autor utiliza el concepto de capital social en el sentido en que F. Tönnies, hace en su obra seminal Comunidad y Asociación,en la que se lamentaba por la pérdida del Gemeinschaft (lazos comunitarios).
39 Consideradas desde la teoría del capital social, en su enfoque culturalista, como un indicador del capital social.
Por otro lado, como alternativa a las teorías del Estado de Bienestar y a las teorías que presentan al Sector No Lucrativo como residual o corrector de los fallos de los otros sectores institucionales, y en ocasiones en conflicto. Salamon (1987b) en la “Teoría de la tercera parte del gobierno”, plantea al Sector No Lucrativo como una “tercera parte del gobierno”. Según esta teoría, el Sector Público y el Sector No Lucrativo compartirían el ejercicio de la autoridad públi- ca y una parte importante de los gastos sociales, en respuesta a los fallos del Sector No Lucrativo los dos sectores institucionales complementarían sus res- pectivas debilidades y fortalezas.
Salamon y Anheier (1998) proponen la “Teoría de los Orígenes Sociales”, que vincula el desarrollo del Sector No Lucrativo con la evolución histórica de cada ámbito geográfico como fórmula de legitimar las circunstancias en las que ambos sectores pueden establecer relaciones de complementariedad.
Kuhnle y Selle (1992) desde una perspectiva relacional dinámica, plantean las relaciones del Sector Público y Sector No Lucrativo en términos de: (1) grado de dependencia financiera y de control, del Sector No Lucrativo con respecto al Sector Público y (2) frecuencia de contactos y facilidad de comunicación entre ambos. Esto permite que ambos sectores se vayan aproximando o separando en la implementación de las políticas sociales dependiendo del país y del momento del tiempo considerado.
La relación que ha venido estableciéndose entre los dos sectores institucio- nales como consecuencia de la crisis del Estado del Bienestar y su evolución hacia lo que algunos han denominado Estado Relacional (Mendoza, 1991), ha permitido que desde el Sector Público se esté llegando a una vinculación plani- ficada y transparente que permita definir con mayor precisión los procedimien- tos de selección y control, el grado de compromiso, y el contenido de los servi- cios ofertados por las Organizaciones No Lucrativas en base a criterios más competitivos y profesionalizados. Además, el proceso de descentralización y gestión de los servicios sociales hacia las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, permite un mayor acercamiento con las Entidades No Lucrativas, a la vez que permite un mejor conocimiento de las necesidades socia- les a cubrir.
No obstante, la colaboración entre el Sector Público y el Sector No Lucrativo resulta compleja y existen riesgos para el Sector No Lucrativo. Los instrumentos financieros pueden ser clasificados y considerados en función el
grado de incertidumbre y del grado de control del Sector Público (Sajardo, 1996)41.
Sajardo (1997)42 pone de relieve cómo un modelo colaborativo de oferta
mixta de bienestar social plantea importantes retos para el Sector Público; en cuanto al diseño y desarrollo de nuevas formas de acción pública que faciliten la participación e implicación de las Organizaciones No Lucrativas43; además, se ha
de permitir que las organizaciones mantengan su autonomía y que no sean ins- trumentalizadas, de forma que conserven sus rasgos característicos. El Sector Público, en la práctica, se tendría que encargar de las funciones de financiación, regulación, y control; y parcialmente de las funciones de producción y distribu- ción del bienestar social, y el Sector No Lucrativo se ocuparía básicamente de la producción y la distribución (Sajardo 1997).
El modelo colaborativo de oferta mixta de bienestar social puede permitir compensar las deficiencias de un sector a través de las fortalezas del otro. Entre los rasgos positivos del modelo de oferta mixta se destacan: 1) supone una mayor participación y democratización en los procesos de decisión y producción, lo que permite mejorar el conocimiento de las demandas por una mayor revelación de las mismas, en el seno de las Organizaciones No Lucrativas; 2) se eluden determinados fallos del Sector Público; 3) se consigue incorporar al sistema recursos que de otra forma se mantendrían ociosos, a través de diversos medios, donaciones, cuotas, voluntariado (Sajardo, 1997). Respecto de los efectos nega- tivos, pueden señalarse los que identifica Salamon (1987b) como fallos del Sector No Lucrativo, que pueden vulnerar el carácter universal de acceso a sus
41 Los fallos y deficiencias de la colaboración, y los riesgos, tanto para el Sector No Lucrativo como para el Sector Público han sido analizados por diversos autores, una revisión exhaustiva de los mismos se encuentra en Sajardo (1996).
42 La autora analiza la racionalidad de una oferta mixta de servicios de bienestar social, a través de la colaboración de los sectores Público y No Lucrativo, revisando las fortalezas y debilida- des de cada sector, los mecanismos a través de los que se puede articular la colaboración y los límites a la colaboración. En: Sajardo (1997): “La Economía Política de la colaboración entre el Sector Público y el Sector No Lucrativo: posibilidades y límites de la oferta mixta de bie- nestar social”, Hacienda Pública Española141/142.
43 Las Organizaciones No Lucrativas se puede equiparar a la comunidad en términos del comu- nitarismo de Etzioni (2000), como manifestaciones de la sociedad civil, y como generadoras y depositarias del capital social de la sociedad en su conjunto (Putnam, 2000).
servicio, además del riesgo de la progresiva disminución de responsabilidad pública en materia de bienestar social.
En este marco de colaboración del Sector Público y del Sector No Lucrativo, conviene señalar que, el Sector Lucrativo también tiene capacidad de interven- ción. En este sentido, Marwell y McInerney (2005) en el estudio realizado para analizar la relación dinámica que se establece entre las organizaciones lucrativas y no lucrativas, y considerando la producción de los mismos bienes públicos; proponen la existencia de un proceso continuo en el que se suceden diferentes formas de relación entre ambos sectores institucionales: identificación del mer- cado; crecimiento de mercado; incremento de los costes de los bienes y servi- cios; incremento de los precios del output producido; incremento de la compe- tencia entre los dos sectores.
En esta relación dinámica que se establece entre las organizaciones lucrati- vas y no lucrativas, los autores señalan tres posibles resultados 1) estratificación: significa que la organización no lucrativa en la primera etapa, inicia su actividad al detectar e identificar la necesidad no satisfecha por el sistema, el reconoci- miento de dicha necesidad lleva al incremento de la demanda y las organizacio- nes lucrativas observan una oportunidad de, en la segunda etapa, iniciarse en la producción del output, por lo que la organización no lucrativa empieza a ocu- parse de aquellos consumidores menos informados (Ben-ner 2002); 2) despla- zamiento del mercado: se produce como consecuencia del incremento de los costes y de los precios de los outputs producidos, encontrando las Organizaciones No Lucrativas, en estas dos etapas claras desventajas frente a las organizaciones lucrativas, siendo, por tanto, desplazadas por las organizaciones lucrativas en la producción del output; y 3) defensa de mercado: en esta última etapa las Organizaciones No Lucrativas deben profundizar en su arraigo y su legitimidad hacia los consumidores y donantes, incidiendo en sus valores, desa- rrollando nuevas capacidades, ofreciendo soluciones innovadoras y presionando a las administraciones para que establezca un marco jurídico de actuación favo- rable a sus características peculiares y distintivas.