Seguimiento y evaluación de proyectos El decreto de 1977 atribuía a la Comisión In-

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52. Ver también las recomendaciones incluídas en ALONSO, J.A. (1999) y en el documento de Intermón Oxfam El Fondo de Ayuda al Desarrollo: propuestas para un reglamento coherente con los objetivos de la Ley de Cooperacion.(1999).

53. Recientemente Naciones Unidas se ha sumado a las críticas del FAD en boca de su responsable de campaña para los Objetivos del Milenio Evelyn Herfkens (Expansión, 28 de julio de 2004).

luación de proyectos que en la realidad ape- nas se han instrumentado de forma objetiva. Sin embargo, al igual que se decía respecto de las fases iniciales del proyecto, se trata de funciones que constituyen aspectos sustan- ciales del proceso, ya que permiten garanti- zar que la ejecución se corresponda con lo pactado y pagado, y que los resultados alcan- zados obedezcan al objetivo buscado.

Ya se ha hecho referencia a la mínima práctica existente de evaluación externa de proyectos financiados con cargo a los crédi- tos FAD, así como al deficiente análisis en términos de impacto sobre el desarrollo de los países receptores, ya sea ex ante –tam- poco en la nueva norma se incluye entre los estudios y proyectos de consultoría la elabo- ración de análisis sobre la previsión de ries- gos sociales y medioambientales, ni estudios previos de impacto sobre la erradicación de la pobreza– o ex post. Llama también la aten- ción en este respecto el silencio de la norma sobre el papel que la Ley de Cooperación le atribuye a la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional en esta materia, dado que según el artículo 19.4 será ella quien «evaluará la política de cooperación para el desarrollo, los programas y proyectos financiados con fondos del Estado en curso de ejecución y los finalizados».

Información

En este punto la nueva norma establece la obligación de informar al Parlamento y aceptar su control, mediante informaciones semestrales sobre operaciones autorizadas, así como una completa memoria de activi- dades anual. Esta constituye una buena noti- cia, dadas las dificultades expresadas en tér- minos de transparencia y acceso a la información, si bien sería recomendable que la información se ampliase a los informes de control, seguimiento y evaluación de los dis- tintos proyectos que hayan sido o vayan a ser financiados.

En definitiva, la norma da por bueno y mantiene el statu quo de funcionamiento de la financiación del FAD, llegando en algunos casos a desregularlo al renunciar a establecer criterios claros para su gestión. Supuesta- mente justifica los cambios la necesidad de «adaptar» los FAD «a un mundo en cons- tante evolución y hacerlo más ágil y eficaz de cara a alcanzar sus objetivos»; sin embargo,

del análisis expuesto se deduce que los «re-

tos del proceso de internacionaliza- ción» van mucho más allá de las modi- ficaciones incorporadas, y exigen una reflexión mucho más valiente y pro- funda.

7. Conclusiones y recomendaciones52

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FAD se encuentra en la actualidad «aco- rralado» por distintos frentes: de un lado, por las restricciones que impone la OCDE en aras a salvaguardar la libre competencia inter- nacional, que limitan los países, sectores y pro- yectos que pueden ser objeto de crédito; de otra parte, por el ámbito de la cooperación al desarrollo, capitaneado por el CAD, que cues- tiona la eficacia de la ayuda ligada y la orienta-

ción de los FAD a la erradicación de la po- breza;53_{y por último, por parte del propio sec-}

tor al que el FAD originalmente trataba de atender, el mundo de la empresa exportadora, que cuestiona las restricciones presupuesta- rias que supone el uso creciente de recursos FAD para cubrir las contribuciones a organis- mos internacionales, así como la falta de flexi- bilidad del instrumento para adaptarse a las necesidades cambiantes de la empresa.

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54. Respetando siempre la normativa internacional de defensa de la competencia e incorporando criterios para pro- mover la actuación socialmente responsable de sus empresas.

Todo ello, unido a las importantes modifi- caciones del contexto exportador y finan- ciero a nivel internacional, hace imprescindi- ble establecer una reflexión de fondo sobre el FAD como herramienta.Una re- flexión que no excluya de partida ninguna de las posibles opciones, entre ellas la propia de- saparición del instrumento –y su sustitución por otras figuras diferenciadas de coopera- ción y expansión comercial–, tal y como ha ocurrido ya en otros países de nuestro en- torno.

El punto de partida debe ser un ex- haustivo y diferenciado análisis del im- pacto real de los FAD hasta la fecha: de una parte, sobre el desarrollo de los países receptores –evaluación que, en atención a lo previsto en la Ley de Cooperación, debe ser liderada por la Secretaría de Estado de Coo- peración Internacional– y de otra sobre la expansión efectiva de las empresas españolas en el exterior –liderada en este caso por el Ministerio de Comercio, incluyendo datos relativos a la concentración de la financiación por empresas, permanencia de las mismas en los países destinatarios independientemente del FAD, presencia y aprovechamiento por parte de las PYME, etc.–. Este análisis debe ir mucho más allá de la extrapolación de resul- tados de las escasas y puntuales evaluaciones ejecutadas hasta la fecha.

Además,la cooperación española ne-

cesita identificar una estrategia clara sobre el uso del crédito y de la ayuda li- gada,a la luz de su impacto en términos de la erradicación de la pobreza. ¿Resulta razo- nable conceder créditos a países altamente endeudados para la financiación de gastos en educación o salud básicas?, ¿tiene sentido mantener un esquema de ayuda ligada que encarece el producto y limita la competitivi- dad de las empresas españolas? ¿En qué ca- sos podría seguir siendo válida la utilización de uno u otro esquema?

Este análisis debe hacerse en cualquier caso a la luz de la normativa existente en la OCDE y las recomendaciones efectuadas

por el CAD en su examen de 2002, así como los diversos compromisos asumidos por Es- paña en el seno de la UE y cumbres de Na- ciones Unidas.

A la vista de las permanentes dificultades enfrentadas a la hora de compatibilizar los ob- jetivos «exportador y desarrollista» del FAD en términos de orientación, gestión e im- pacto, consideramos que ha llegado el mo-

mento de «sincerar» la discusión,apostando

por separar las herramientas de inter- nacionalización de la empresa española de un instrumento como el crédito al servicio del desarrollo, que puede seguir teniendo su sentido en determinados contex- tos, pero siempre integrado en los planes ge- nerales de la cooperación española y las es- trategias de desarrollo del propio país. De hecho, han sido las propias empresas agrupa- das en el Club de Exportadores los que han solicitado la modificación del nombre del fondo para sustituirlo por otro que lo identifi- que inequívocamente como un instrumento de apoyo a la actividad exportadora. Es lícito que un gobierno apoye la internacionalización de sus empresas con todas las medidas a su al-

cance,54 _{pero no a costa de unos recursos}

destinados por ley a la erradicación de la po- breza del país receptor.

En cualquier caso, la financiación del

desarrollo vía créditos–ligados o no– de- bería dejar de utilizarse–salvo casos ex-

cepcionales y claramente justificados– en el

caso de los Países Menos Adelantados y los Países Pobres Altamente Endeuda- dos, así como para la provisión de Ser- vicios Sociales Básicos. Para estos casos, se podría utilizar una parte de los reembol- sos de créditos previamente concedidos para incrementar la concesión de donaciones para programas y proyectos, así como para la puesta en marcha de nuevos instrumentos como el apoyo sectorial o la participación en iniciativas globales.

Por otra parte, sigue resultando impres-

cindibleavanzar en la planificación inte-

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bito global –Plan Director–, como en el sec- torial –analizando de manera mucho más de- tallada de lo que se ha hecho hasta ahora en las estrategias sectoriales qué papel pueden jugar los créditos en cada uno de los ámbitos prioritarios de la cooperación española– y geográfico –integrando la cooperación téc- nica y la financiera en un único proceso de negociación y planificación con el país recep- tor, de manera mucho más articulada con los propios planes de desarrollo del país.

Del mismo modo,es esencial que to-

dos los instrumentos de la cooperación española se rijan por unos mismos cri- terios de seguimiento y evaluación, ya sea ex ante –si se mantienen los créditos como una vía de financiación de proyectos productivos particularmente cuantiosos re- sulta imprescindible analizar con anterioridad a su ejecución el impacto social y medioam- biental que dicha intervención puede tener en la zona– como ex post –utilizando la me- todología desarrollada a tal efecto por las instancias responsables en la SECI.

Sin desconocer el papel que la empresa privada puede jugar en la cooperación para el desarrollo, la Administración española debe

velar por evitar una excesiva concentra-

ción de esta participación en unas pocas grandes empresas, apostando de ma- nera proactiva por facilitar la incorpo- ración de PYMEsen el proceso.

Igualmente, corresponde la Adminis-

tración el impulsar la actuación social- mente responsable de la empresa espa- ñola en el exterior, máxime cuando se trata de países en desarrollo y de una parti- cipación efectuada en el contexto de las ac- ciones de Cooperación Internacional. Por ello, tanto los créditos al desarrollo como las herramientas de fomento de las exportacio- nes deben incorporar previsiones en este sentido, tales como la imputación de costes sociales, la incorporación de mano de obra local, el fomento de la transferencia de tec- nología, etc.

Finalmente, resulta imprescindible incor-

porar la transparenciacomo un principio y

un criterio práctico de actuación, tanto en los países destinatarios –incluyendo el cum- plimiento de las directrices de la OCDE so- bre corrupción y el establecimiento obligato- rio de procesos de licitación pública transpa- rentes– como en nuestro propio país, facilitando de manera coordinada informa- ción clara y completa sobre las actividades desarrolladas, beneficiarios, montos, empre- sas participantes, etc.

Todo este proceso deberá llevar necesa-

riamente a una nueva revisión de la regla-

mentación existente sobre los créditos FAD realizada, esta vez sí, a partir del co- rrespondiente diálogo con todas las partes interesadas.

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