La separación de poderes en el Estado de Derecho

Volviendo a la noción de Estado como la organización jurídico-política del poder (poder soberano o simplemente soberanía), Carlos Luis de Secondat – Barón de Montesquieu en El Espíritu de Las Leyes sostiene y propone la hoy clásica división de poderes del Estado señalando que: “En cada Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo; el Poder Ejecutivo de las cosas relativas al derecho

de gentes; y el Poder Judicial de las cosas que dependen del derecho civil”. En

virtud del primero, el Estado aprueba leyes transitorias o definitivas, o deroga las existentes. Por el segundo hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadores, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero castiga los delitos y juzga diferencias existentes entre los particulares. Montesquieu establece a su vez que los poderes del Estado no solo deben estar separados, sino adicionalmente deben ser observados en una permanente actitud de control, por la vía de las

176 _{STC N° 0050-2004-AI/TC, 03/06/2005, Fundamento Jurídico 1. Ver sentencia en:}

<http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00050-2004-AI%2000051-2004-AI%2000004-2005- AI%2000007-2005-AI%2000009-2005-AI.html>

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facultades de estatuir e impedir. En suma, Montesquieu propone: a) La distinción de tres especies de poder público; b) El desempeño de las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales por parte de personas distintas. Diría él que: “Todo estaría perdido si el mismo hombre o el mismo cuerpo de los principales o de los nobles o

del pueblo, ejerciese […]”; y, c) El recíproco control: “Es necesario que, por la

disposición de las cosas, el poder detenga al poder”.177

Respecto a la llamada división de poderes, válidamente el profesor GARCÍA TOMA observa que: “La voluntad del Estado (soberanía) en razón de ser la expresión cabal de poderío no puede dividirse, por lo que resulta impropio utilizar la expresión división de poderes. Evidentemente el poder estatal no puede ser uno y trino a la vez. El concepto de un poder soberano que se descompone en tres sin dejar de ser uno, resulta ser solo una abstracción metafísica. El poder es uno porque solo así garantiza la organización uniforme, singular y jerárquica del estando, fundiendo en una inmensa síntesis todas sus particularidades. La diversidad de órganos y funciones no determina de manera alguna la fragmentación del poder. El hecho de la participación de diversas fracciones o porciones no produce en él ninguna variación sustancial o de naturaleza. La unidad del poder se justifica por la necesidad de que sea una sola voluntad la que en definitiva indique lo conveniente para el bien común. La indivisibilidad del mismo no admite excepciones. La distinción entre las actividades estatales y la existencia de una pluralidad de competencias políticas y administrativas (descentralización y desconcentración) no alteran en lo absoluto la unidad del poder estatal. No existen en el Estado los mal denominados “poderes”, sino una potestad única que es su voluntad de dominación, cuyo ejercicio pasa por diversas fases: decisión,ejecución y restitución o reparación. Las diversas etapas de la actividad estatal requieren de la intervención de una serie de órganos plurales (…). Al respecto, Jorge SARMIENTO GARCÍA [Derecho Público. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1998] refiere que ´suele usarse la palabra ´poder´ indistintamente para designar a la vez al poder político mismo, a las funciones del

177 _{GARCÍA TOMA, Víctor. Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Tercera Edición, Edit. ADRUS,}

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poder y a los órganos estatales que lo ejercen, sin duda por influencia de Montesquieu quien adoptó como regla general el vocablo ´poder´ dándole un sentido más amplio […] sin embargo, en la actualidad, la doctrina enseña que el poder del Estado es único e indivisible, como también está de acuerdo en distinguir entre aquél, sus funciones y sus órganos´. Por ende, advierte a modo de sentencia acerca de que: ´la unidad del poder político es atraída por la unidad del fin para cuyo logro existe, y por la propia unidad del Estado, por lo que en realidad solo son distinguibles las ´funciones del poder´ y los ´órganos que lo ejercen´”178.

En nuestra Constitución, no obstante a que el artículo 43° declara que el Estado se organiza según el principio de separación de poderes. Sin embargo, es claro que, hoy por hoy, la doctrina contemporánea reconoce más bien una división de las funciones del Estado a través de sus órganos estatales competentes y no de “división de poderes”.

Es más, como afirma GARCÍA TOMA:

“La práctica constitucional demuestra, de una manera inexorable, que ningún órgano estatal se encuentra dedicado única y exclusivamente al ejercicio de una función, así como tampoco a su verificación plena o total. Se reconoce la existencia de cuatro funciones estatales, en atención a su naturaleza jurídica, a la esencia material del acto, a su dirección finalista y al mecanismo funcional de la realización del derecho. Al respecto estas son las siguientes: función normativa, función administrativa, función jurisdiccional y función contralora.

a) Función normativa. Consiste en la elaboración de reglas jurídicas, ya sean de carácter general, abstractas e impersonales; o individuales, concretas y personales. Implica la regulación de las conductas existenciales y coexistenciales (…).

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b) Función ejecutivo-administrativa. Consiste en la formulación global de la acción gubernamental y en la adopción de las medidas fundamentales destinadas a la verificación en la realidad (…).

c) Función jurisdiccional. Consiste en la resolución de reclamaciones, quejas, demandas y denuncias de carácter jurídico. Implica la dirimencia en los conflictos interindividuales (…) La doctrina señala, que cuando se produce una disputa jurídica o se lesiona o amenaza un derecho surge la necesidad de conocer la verdad del estado; vale decir, la certeza judicial de la legalidad o no de pretensiones en pugna (…).

d) La función contralora. Consiste en el aseguramiento de la limitación del poder en favor de los valores y principios condicionantes de la acción estatal. Por ende, devienen en la ejecución de acciones de comprobación, comparación, supervisión, evaluación y hasta de anulación de actos administrativos o legislativos contrarios a la Constitución o las leyes. Implica adicionalmente, la ejecución de medidas en pro de la eficacia, eficiencia, legalidad y moralidad del quehacer estatal. En puridad, consiste en la vigilancia y verificación de la legalidad, oportunidad o conveniencia de las conductas manifestadas o no manifestadas por los gobernantes o gobernados. Dicha función puede encontrarse implícitamente contenida en la doctrina de Montesquieu cuando al hacer referencia a las facultades de estatuir e impedir, invocaba la posibilidad de corregir o anular lo decidido por otro órgano.

Estas [cuatro] funciones son ejercidas por los órganos estatales, bien con un carácter de actividad principal o con uno de actividad subsidiaria. En el primer caso la función se convierte en la tarea sustantiva y básica de un órgano, es decir, en la razón de ser de la existencia del órgano; en el segundo deriva en una actividad accesoria o colateral a la esencial”179.

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Así, al llamado Poder Legislativo le corresponde esencialmente la función de normación y control. Al llamado Poder Ejecutivo le corresponde principalmente la dirección política y la acción inmediata del Estado; y, al Poder Jurisdiccional le corresponde esencialmente la dirimencia de los conflictos intersubjetivos de relevancia jurídica. Cada uno de estos “Poderes” del Estado está constituido por un conjunto de órganos e instituciones que formando parte de dichos Poderes existen para el logro de los fines esenciales y accesorios del Poder de la que forman parte.

Finalmente, existen a su vez los llamados Órganos Constitucionales Autónomos los cuales no forman parte de ninguno de los tres “Poderes” del Estado, sino que por mandato constitucional gozan de autonomía, son creados directamente por la Constitución asignándoles funciones específicas que bien pueden ser de naturaleza ejecutiva, legislativa, jurisdiccional o contralora, tales como el Jurado Nacional de Elecciones (que cumple esencialmente la función de administrar justicia en materia electoral), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (que esencialmente le corresponde organizar los procesos electorales, de referéndum y los de otros tipos de consulta popular), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (que esencialmente tiene por función tiene a su cargo la inscripción de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones, y otros actos que modifican el estado civil. Emite las constancias correspondientes. Prepara y mantiene actualizado el padrón electoral), la Defensoría del Pueblo (que vela por el cumplimiento de los servicios públicos a cargo del Estado), la Contraloría General de la República (ejerce control sobre las cuentas de la república a cargo del estado y sus organismos e instituciones), el Consejo Nacional de la Magistratura (encargado de los procesos de selección y nombramiento de magistrados así como de su ratificación y proceso disciplinario de destitución), el Banco Central de Reserva (encargado de preservar la estabilidad monetaria, emisión de billetes y monedas) y la Superintendencia de Banca y Seguros y de Administradoras de Fondos de Pensiones (que ejerce el control de las empresas bancarias, de seguros, de administración de fondos de pensiones).

143 “Respecto del principio de separación de poderes, también ha establecido este Colegiado que, conforme a los artículos 3° y 43° de la Constitución, la República del Perú se configura como un Estado Democrático y Social de Derecho, y su gobierno se organiza según el principio de separación de poderes. La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con todos los matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue constituyendo, en su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de Derecho. La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para los derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la dictadura.

Sin embargo, la separación de poderes que configuran nuestra Constitución no es absoluta, porque la estructura y funciones de los Poderes del Estado regulados por la Norma Suprema, también se desprende el principio de colaboración de poderes.

El principio de separación de poderes persigue pues asegurar que los poderes constituidos desarrollen sus competencias con arreglo al principio de corrección funcional; es decir, sin interferir con las competencias de otros, pero, a su vez, entendiendo que todos ejercen una función complementaria en la consolidación de la fuerza normativa de la Constitución, como Norma Suprema del Estado (artículos 38°, 45° y 51°).

Por lo tanto, queda claro que el principio de separación de poderes no sólo resulta un parámetro del estado destinado a distribuir atribuciones y competencias a cada poder que lo conforma, sino que, de acuerdo con su

144 evolución, actualmente también implica la colaboración entre cada uno de

ellos en búsqueda de un mejor y eficaz ejercicio de sus funciones”180.