I. PANORAMA INTERNACIONAL
2. SISTEMA DE ATENCIÓN A LA DISCAPACIDAD
2.1. Rasgos generales
Diversos conceptos están definidos en la CDPD, entre otros, «comunicación», «lenguaje», «ajuste razonable» y «diseño universal» (art. 2). Es cierto que guarda silencio en relación con la «discapacidad», aunque sí define el de personas con dis- capacidad al disponer que: «Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás» (art. 1.2).
Las Normas Uniformes definen la «discapacidad» y la «minusvalía»51 aclarado en relación con la discapacidad que la «experiencia acumulada en relación con la
50 Intercambio de conocimientos y experiencias entre: a) Organizaciones no gubernamentales
interesadas en cuestiones relativas a la discapacidad; b) Instituciones de investigación e investigadores cuya labor se relacione con cuestiones relativas a la discapacidad; c) Representantes de programas sobre el terreno y de grupos profesionales en la esfera de la discapacidad; d) Organizaciones de perso- nas con discapacidad; e) Comités nacionales de coordinación.
51 Como «un gran número de diferentes limitaciones funcionales que se registran en las pobla-
ciones de todos los países del mundo. La discapacidad puede revestir la forma de una deficiencia físi- ca, intelectual o sensorial, una dolencia que requiera atención médica o una enfermedad mental. Tales deficiencias, dolencias o enfermedades pueden ser de carácter permanente o transitorio». También define la «minusvalía» como la pérdida o limitación de oportunidades de participar en la vida de la comunidad en condiciones de igualdad con los demás». Precisa que el término «minusvalía» describe «la situación de la persona con discapacidad en función de su entorno. Esa palabra tiene por finalidad centrar el interés en las deficiencias de diseño del entorno físico y de muchas actividades organizadas de la sociedad, por ejemplo, información, comunicación y educación, que se oponen a que las perso- nas con discapacidad participen en condiciones de igualdad» (Introducción, par. 17-18).
ejecución del Programa de Acción Mundial y del examen general realizado durante el Decenio de las Naciones Unidas para los Impedidos, se profundizaron los cono- cimientos y se amplió la comprensión de las cuestiones relativas a la discapacidad y de la terminología utilizada. La terminología actual reconoce la necesidad de tener en cuenta no sólo las necesidades individuales (como rehabilitación y recursos téc- nicos auxiliares) sino también las deficiencias de la sociedad (diversos obstáculos a la participación)» (Introducción, par. 21).
Para la efectividad de los derechos de las personas con discapacidad los Estados Partes en la Convención asumen una serie de obligaciones generales, sin perjuicio de otras específicas. Las obligaciones generales incluyen desde la adopción de las medidas legislativas pertinentes, hasta modificar o derogar las existentes cuando sean incompatibles con la Convención, así como tener en cuenta «en todas las políticas y todos los programas, la protección y promoción de los derechos humanos de las personas con discapacidad»52.
En relación con los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Par- tes se comprometen a «adoptar medidas hasta el máximo de sus recursos disponi- bles53 y, cuando sea necesario, en el marco de la cooperación internacional, para lograr, de manera progresiva, el pleno ejercicio de estos derechos, sin perjuicio de las obligaciones previstas en la presente Convención que sean aplicables de inme- diato en virtud del derecho internacional» (art. 4.2).
Los Estados Partes también se comprometen, en el ámbito de las obligaciones generales, a celebrar «consultas estrechas» y a colaborar «activamente con las perso- nas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan» (art. 4.3). En todo caso las obligaciones asumidas por los Estados Partes en la Convención son aplicables a «todas las partes de los Estados federales sin limitaciones ni excepciones» (art. 4.5) y sus disposicio- nes tienen el carácter de norma mínima toda vez que nada de lo dispuesto en la misma «afectará a las disposiciones que puedan facilitar, en mayor medida, el ejer- cicio de los derechos de las personas con discapacidad y que puedan figurar en la legislación de un Estado Parte o en el derecho internacional en vigor en dicho Es- tado. No se restringirán ni derogarán ninguno de los derechos humanos y las liber-
52 Asumen asimismo la obligación, de conformidad con el artículo 4.1 de:
– Abstenerse de actos o prácticas que sean incompatibles con la presente Convención y velar por que las autoridades e instituciones públicas actúen conforme a lo dispuesto;
– Emprender o promover la investigación y el desarrollo de bienes, servicios, equipo e instalacio- nes de diseño universal, con arreglo a la definición del artículo 2 de la presente Convención, que requieran la menor adaptación posible y el menor costo para satisfacer las necesidades es- pecíficas de las personas con discapacidad, promover su disponibilidad y uso, y promover el diseño universal en la elaboración de normas y directrices;
– Emprender o promover la investigación y el desarrollo, y promover la disponibilidad y el uso de nuevas tecnologías, incluidas las tecnologías de la información y las comunicaciones, ayudas para la movilidad, dispositivos técnicos y tecnologías de apoyo adecuadas para las personas con discapacidad, dando prioridad a las de precio asequible;
– Proporcionar información que sea accesible para las personas con discapacidad sobre ayudas a la movilidad, dispositivos técnicos y tecnologías de apoyo, incluidas nuevas tecnologías, así como otras formas de asistencia y servicios e instalaciones de apoyo; y
– Promover la formación de los profesionales y el personal que trabajan con personas con disca- pacidad respecto de los derechos reconocidos en la presente Convención, a fin de prestar mejor la asistencia y los servicios garantizados por esos derechos.
53 En sentido análogo está regulado en el PIDESC (art. 2) y en la Convención sobre los Derechos
tades fundamentales reconocidos o existentes en los Estados Partes en la presente Convención de conformidad con la ley, las convenciones y los convenios, los regla- mentos o la costumbre con el pretexto de que en la presente Convención no se reconocen esos derechos o libertades o se reconocen en menor medida» (art. 4.4). Junto con las diversas medidas de carácter general a las que se han hecho referencia, los Estados Partes también se comprometen a adoptar medidas inmediatas, efectivas y pertinentes para cuestiones específicas54.
54 Medidas que tienen por finalidad, de conformidad con el artículo 8:
a) Sensibilizar a la sociedad, incluso a nivel familiar, para que tome mayor conciencia respecto de las personas con discapacidad y fomentar el respeto de los derechos y la dignidad de estas personas;
b) Luchar contra los estereotipos, los prejuicios y las prácticas nocivas respecto de las personas con discapacidad, incluidos los que se basan en el género o la edad, en todos los ámbitos de la vida; c) Promover la toma de conciencia respecto de las capacidades y aportaciones de las personas con
discapacidad».
Especificando que las medidas a este fin incluyen:
a) Poner en marcha y mantener campañas efectivas de sensibilización pública destinadas a: i) fomentar actitudes receptivas respecto de los derechos de las personas con discapacidad; ii) promover percepciones positivas y una mayor conciencia social respecto de las personas con discapacidad; iii) promover el reconocimiento de las capacidades, los méritos y las habilidades de las personas con discapacidad y de sus aportaciones en relación con el lugar de trabajo y el mercado laboral;
b) Fomentar en todos los niveles del sistema educativo, incluso entre todos los niños y las niñas desde una edad temprana, una actitud de respeto de los derechos de las personas con discapacidad; c) Alentar a todos los órganos de los medios de comunicación a que difundan una imagen de las
personas con discapacidad que sea compatible con el propósito de la presente Convención; d) Promover programas de formación sobre sensibilización que tengan en cuenta a las personas con discapacidad y los derechos de estas personas».
Sobre la mayor toma de conciencia las Normas Uniformes (art. 1) establecen que los Estados deben:
– velar por que las autoridades competentes distribuyan información actualizada acerca de los programas y servicios disponibles para las personas con discapacidad, sus familias, los profesio- nales que trabajen en esta esfera y el público en general. La información para las personas con discapacidad debe presentarse en forma accesible;
– iniciar y apoyar campañas informativas referentes a las personas con discapacidad y a las polí- ticas en materia de discapacidad a fin de difundir el mensaje de que dichas personas son ciuda- danos con los mismos derechos y las mismas obligaciones que los demás, y de justificar así las medidas encaminadas a eliminar todos los obstáculos que se opongan a su plena participación; – alentar a los medios de comunicación a que presenten una imagen positiva de las personas con
discapacidad; se debe consultar a ese respecto a las organizaciones de esas personas;
– velar por que los programas de educación pública reflejen en todos sus aspectos el principio de la plena participación e igualdad;
– invitar a las personas con discapacidad y a sus familias, así como a las organizaciones interesadas, a participar en programas de educación pública relativos a las cuestiones relacionadas con la discapacidad;
– alentar a las empresas del sector privado a que incluyan en todos los aspectos de sus actividades las cuestiones relativas a la discapacidad;
– iniciar y promover programas encaminados a hacer que las personas con discapacidad cobren mayor conciencia de sus derechos y posibilidades. Una mayor autonomía y la creación de condiciones para la participación plena en la sociedad permitirán a esas personas aprovechar las oportunidades a su alcance.
Dispone además que la promoción de una mayor toma de conciencia debe:
– constituir una parte importante de la educación de los niños con discapacidad y de los progra- mas de rehabilitación. Las personas con discapacidad también pueden ayudarse mutuamente a cobrar mayor conciencia participando en las actividades de sus propias organizaciones, y – formar parte integrante de la educación de todos los niños y ser uno de los componentes de los
Si bien la CDPD constituye un hito internacional, entre otras razones, por tratarse de instrumento jurídico vinculante, sin embargo, mientras que todos los Estados que integran la comunidad internacional, e incluso todas las «organizacio- nes regionales de integración» no se vinculen por la misma, las Normas Uniformes sigue siendo el instrumento normativo de referencia (aún sin valor jurídico vincu- lanteper se, aunque si con alto valor en lo que a los compromisos político y moral respecta) que tiene que ser tenido en consideración por aquellos Estados que no sean Partes en la Convención.
En el marco de las Normas Uniformes hay que tener presente que las mismas tienen por finalidad «garantizar que niñas y niños, mujeres y hombres con discapa- cidad, en su calidad de miembros de sus respectivas sociedades, puedan tener los mismos derechos y obligaciones que los demás» (Introducción, par. 15). Y de con- formidad con las mismas los Estados deben asegurar la prestación de servicios de rehabilitación para las personas con discapacidad a fin de que logren alcanzar y mantener un nivel óptimo de autonomía y movilidad (art. 3); y velar por el esta- blecimiento y la prestación de servicios de apoyo a las personas con discapacidad, incluidos los recursos auxiliares, a fin de ayudarles a aumentar su nivel de autonomía en la vida cotidiana y a ejercer sus derechos (art. 4).
Respecto de la capacitación y formación del personal, la CDPD se refiere a la capacitación del personal de la administración de justicia (art. 13.2), del personal especializado que se ocupa de la movilidad personal (art. 20.c) y de los profesiona- les de salud (art. 25.d). En el marco de la formación, los Estados Partes se compro- meten a: promover la formación de los profesionales y el personal que trabajan con personas con discapacidad respecto de los derechos reconocidos en la presente Convención, a fin de prestar mejor la asistencia y los servicios garantizados por esos derechos (art. 4.1.i); promover programas de formación sobre sensibilización que tengan en cuenta a las personas con discapacidad y los derechos de estas personas (art. 8.2.d); ofrecer formación a todas las personas involucradas en los problemas de accesibilidad a que se enfrentan las personas con discapacidad (art. 9.2.c); formar a profesionales y personal que trabajen en todos los niveles educativos (art. 24.4); y promover el desarrollo de formación inicial y continua para los profesionales y el personal que trabajen en los servicios de habilitación y rehabilitación (art. 26.2).
Las Normas Uniformes, aunque en diversas disposiciones hacen referencia a la capacitación (arts. 1.9, 2.5, 3.2 y 14.5) y a la formación (arts. 1.9, 6.6.c, 11.2) del personal, de forma particular regula estas cuestiones en el artículo 19 en cuya virtud los Estados «deben asegurar la adecuada formación, a todos los niveles, del personal que participe en la planificación y el suministro de servicios y programas relaciona- dos con las personas con discapacidad»55.
55 A los efectos de capacitación del personal:
1. Los Estados deben velar por que todas las autoridades que presten servicios en la esfera de la discapacidad proporcionen formación adecuada a su personal.
2. En la formación de profesionales en la esfera de la discapacidad, así como en el suministro de información sobre discapacidad en los programas de capacitación general, debe reflejarse de- bidamente el principio de la plena participación e igualdad.
3. Los Estados deben elaborar programas de formación en consulta con las organizaciones de personas con discapacidad, esas personas, a su vez, deben poder participar como profesores, instructores o asesores en programas de formación del personal.
4. La formación de trabajadores de la comunidad tiene gran importancia estratégica, sobre todo en los países en desarrollo. Debe impartirse también a las personas con discapacidad e incluir el perfeccionamiento de los valores, la competencia y las tecnologías adecuados así como de
2.2. Colaboración con la sociedad civil y protección social 2.2.1. Sociedad civil
Diversas disposiciones de la CDPD aluden a la sociedad civil en el contexto de la recopilación de datos y estadísticas (art. 31), en el marco de la cooperación interna- cional (art. 32) y de la aplicación y seguimiento a nivel nacional de la Convención (art. 33).
En la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la Convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones rela- cionados con las personas con discapacidad, los Estados Partes se comprometen a celebrar consultas estrechas y a colaborar activamente con las personas con disca- pacidad a través de las organizaciones que las representan (art. 4.3). También se comprometen, entre otras cosas, a promover la participación de las personas con discapacidad en organizaciones y asociaciones no gubernamentales relacionadas con la vida pública y política del país, incluidas las actividades y la administración de los partidos políticos; así como a promover la constitución de organizaciones de per- sonas con discapacidad que representen a las mismas a nivel internacional, nacional, regional y local, y su incorporación a dichas organizaciones (art. 29.b).
Las Normas Uniformes contienen diversas disposiciones referidas a las organiza- ciones que representan a las personas con discapacidad, aunque de forma fundamen- tal se ocupa de esta cuestión el artículo 18 que preceptúa el comportamiento que deben llevar a efecto los Estados y que va desde reconocer el derecho de las mismas a representar a las personas con discapacidad en los planos nacional, regional y local hasta el papel consultivo de tales organizaciones en todo el proceso de adopción de decisiones que afecte a las personas a las que representan. Asimismo los Estados deben promover y apoyar económicamente y por otros medios, la creación y el for- talecimiento de tales organizaciones y mantener una cooperación permanente con las mismas a fin de que participen en la elaboración de las políticas oficiales.
Referencias a la sociedad civil y/o a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad existen asimismo en la OG-5 del CDESC (par. 26) y en la OG-9 del CDN (par. 25 y 65).
2.2.2. Protección social
En el ámbito de la protección social el artículo 28.2 de la Convención resulta esencial, pues de conformidad con el mismo los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la protección social y a gozar de ese derecho sin discri- minación por motivos de discapacidad. Y a tales efectos se comprometen a adoptar las medidas pertinentes para proteger y promover el ejercicio de ese derecho56.
las aptitudes que puedan poner en práctica las personas con discapacidad, sus padres, sus fa- miliares y los miembros de la comunidad.
56 Entre las medidas que los Estados se comprometen a adoptar figuran las siguientes:
a) Asegurar el acceso en condiciones de igualdad de las personas con discapacidad a servicios de agua potable y su acceso a servicios, dispositivos y asistencia de otra índole adecuados a precios asequibles para atender las necesidades relacionadas con su discapacidad;
b) Asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en particular las mujeres y niñas y las personas mayores con discapacidad, a programas de protección social y estrategias de reducción de la pobreza;
La protección social a la que hace referencia la mencionada disposición está articulada sobre el derecho a un nivel de vida adecuado, reconocido en el apartado 1º del artículo 2857. En todo caso, aunque el artículo 28.2 hace referencia a la «asistencia financiera» y a los «beneficios de jubilación», omite toda referencia a la seguridad social, silencio que asimismo se puede constatar en las demás dispo- siciones. Consecuentemente, en relación con la seguridad social hay que acudir a otros instrumentos internacionales de carácter general: DUDH (art. 22) y PIDESC (art. 9), sin perjuicio de los tratados específicos en esta materia adoptados en la OIT (Convenios No. 10258, No. 11859 y No. 15760), y sin olvidar las Normas Uniformes que establece que los Estados «deben velar por asegurar la prestación de apoyo adecuado en materia de ingresos a las personas con discapacidad que, debido a la discapacidad o a factores relacionados con ésta, hayan perdido tempo- ralmente sus ingresos, reciban un ingreso reducido o se hayan visto privadas de oportunidades de empleo» (art. 8).
Sobre la base del artículo 9 del PIDESC, el CDESC ha puesto de manifiesto que los «regímenes de seguridad social y de mantenimiento de los ingresos revisten importancia particular para las personas con discapacidad». Y en este contexto tiene presente lo dispuesto en las Normas Uniformes (art. 8) y precisa que el apoyo que los Estados tienen que brindar a las personas con discapacidad, «debe reflejar las necesidades especiales de asistencia y otros gastos asociados a menudo con la discapacidad. Además, en la medida de lo posible, el apoyo prestado debe abarcar también a las personas (que en su inmensa mayoría son mujeres) que se ocupan de cuidar a personas con discapacidad». Aclara además que el «ingreso de las personas con discapacidad en instituciones, de no ser necesario por otras razones, no debe ser considerado como sustitutivo adecuado de los derechos a la seguridad social y al mantenimiento del ingreso de dichas personas» (OG-5, par. 28-29).
Más recientemente el CDESC ha adoptado la Observación No. 19, de 4 de febrero de 2008, titulada «Seguridad social» en la que refiriéndose a ciertos grupos vulnerables alude en diversas ocasiones a las personas con discapacidad (par. 23, 27, 28, 29 y 31), aunque en lo sustancial reproduce lo sostenido en la OG-5.