UNA COMPARACIÓN INICIAL DE LOS TRES ESQUEMAS

Los tres esquemas en breve

En esta sección se describen brevemen- te los tres esquemas 8_{, subrayando} cuestiones que pueden ser de interés para el análisis posterior. El primer dato que destaca es el de la membresía de estos esquemas, y en especial la diná- mica general de las relaciones entre los países miembros.

En cuanto a la membresía, una cuestión es el número de países socios que pue- de afectar la eficacia del diálogo, aun- que no es el único aspecto a considerar para este fin. De los tres ejemplos que estudiamos, el esquema UE-América Latina es el más grande9_{, con cerca de} 60 países representados en sus cum- bres. Incluso, este número de países ha

obligado cambios en la organización de las cumbres para lograr cierto dinamis- mo en los debates. El proceso hemisfé- rico incluye a 34 países, un número mu- cho más manejable, aunque se observa una creciente división entre los miem- bros latinoamericanos alrededor de su alineamiento o no con Estados Uni- dos. Por último, la CIN tiene apenas 21 miembros con la ventaja de tener sólo dos idiomas de trabajo, lo que facilita el diálogo. Ahora bien, el tema del número de miembros sólo tiene una relevancia relativa ya que no es posible cambiar la membresía sin deslegitimar todo el pro- ceso, por lo que el desafío es más bien cómo manejar una gran cantidad de vi- siones y lograr cierta eficacia en los re- sultados. En la práctica, esto puede ser tan difícil entre 21 miembros que entre 60 si no existen los mecanismos y la vo- luntad de buscar elementos de conver- gencia.

El tema de si Cuba está o no quizás no tenga tanta importancia, pero refleja bien el espíritu de las relaciones entre los países. En este sentido, es EE UU el que decide unilateralmente quién puede estar en el sistema hemisférico, mien- tras en los otros esquemas el criterio es que nadie queda excluido, incluso cuan- do un país no comparte muchos valores fundamentales de los sistemas, como 8 _{El Anexo II presenta un cuadro con datos generales de los tres esquemas presentados de manera resu-} mida.

9 _{El diálogo UE-América Latina es también el único que ha crecido significativamente en número de paí-} ses participantes a nivel de Cumbres, fundamentalmente por la ampliación de 2004. La CIN ha integrado un nuevo miembro desde su creación, Andorra, y las Cumbres Hemisféricas solo tienen la posibilidad de ampliación mediante la incorporación de Cuba.

ocurre en el caso de la isla. En el primer caso, se marca bien el carácter estadou- nidense-céntrico del proceso, mientras en los otros se convive con cierta con- tradicción (o equilibrio entre la necesi- dad de defender visiones tradicionales de soberanía y el deseo de tener mayor consistencia interna a la hora de hablar de valores compartidos), que, además, en el caso de las Cumbres Iberoamerica- nas, llega casi a opacar otros logros, se- gún algunos autores.

Sobre la dinámica de las relaciones al interior de los esquemas, se observan muchas diferencias. El proceso hemisfé- rico, como se intuye de un comentario anterior, está marcado por la presencia de una superpotencia mundial que ejer- ce de potencia hegemónica en la zona: Estados Unidos. Es decir, todo gira alre- dedor de este país que es el que marca los objetivos, los ritmos, etc. Cuando se cambia del modelo ALCA-hemisferio a ALCA-por trozos es EE UU el que con- vierte lo que iba a ser en principio un proceso del conjunto, a otro que consis- te en la suma de una serie de procesos bilaterales. Aunque podría parecer que ocurre lo mismo en la CIN, el papel de España no es, ni mucho menos, tan do- minante como el de EE UU en las Améri- cas. Su relación es como la de un her- mano mayor que ejerce cierto liderazgo, pero al final tiene que intentar compor- tarse como un igual (en gran medida, porque es una fuente principal de la le- gitimidad de la CIN). Sin embargo, es España el país que más interés tiene por mantener y desarrollar la Comunidad, y

no ha logrado reducir la impresión de que la CIN es una herramienta para su interés nacional (Sanhueza, 2003; Fre- res, 2005).

Frente a estos dos casos donde hay un país central, el de la UE-América Latina es completamente diferente porque en ninguna de las dos regiones hay un claro líder que dirige u orienta el proceso. Cu- riosamente, el órgano que quizás ejerce ese papel no es ni siquiera un país, sino la Comisión Europea. Debido a su capa- cidad administrativa y de seguimiento del proceso y sus iniciativas en cuanto a documentos estratégicos y programas de acción, tiene cierto rol de líder implí- cito del proceso, lo que le da un carácter diferente de los otros dos esquemas. Ahora bien, con la introducción de las Cumbres desde 1999 emergen líderes coyunturales en los países anfitriones (y en su par al otro lado del Atlántico). En la práctica, España también ejerce un pa- pel impulsor relevante en este diálogo aunque su peso allí no se acerca en ab- soluto al que tiene en el marco de la Co- munidad Iberoamericana.

Se podría resumir la dinámica de las re- laciones de la siguiente manera (con el riesgo evidente de simplificación): 1) El sistema hemisférico funciona

como una rueda con EE UU en el eje (modelo hub and spoke);

2) En la Comunidad Iberoamericana la estructura tiene un actor central pero no hegemónico, España (mo- delo primus inter parus), y;

3) Las relaciones UE-América Latina se podrían describir como de «ami- gos lejanos asimétricos» (pero no de dominio total).

El siguiente gráfico presenta la principal dinámica interna de relaciones; es decir, la interrelación entre los países latinoa- mericanos en conjunto y el socio terce- ro. Es evidente que en el interior del gru- po latinoamericano se dan diferencias apreciables en sus relaciones con las «potencias» externas, pero la situación

general se aproxima a la que se señala en el gráfico. De todas maneras, lo que no puede explicar estos gráficos es cuá- les son las implicaciones que cada es- tructura tiene para el diálogo político desde la perspectiva latinoamericana. Otra cuestión a analizar es cómo se han desarrollado los distintos diálogos polí- ticos. En el caso del diálogo UE-América Latina, el nacimiento algo fragmentado e in crescendodel diálogo explica que hay en realidad dos niveles de diálogo.

Fuente:Elaboración propia.

Por un lado, el establecido entre la UE y el Grupo de Río, que con el tiempo se une a diálogos particulares con MERCO- SUR, CAN, América Central, Chile y Mé- xico, además de diálogos especializa- dos como el que trata el tema de las drogas. Por otro lado, están las Cum- bres, donde el diálogo incluye a todos los anteriores, además de los países ca- ribeños. Con esta descripción se resalta un cierto desorden en el mismo diálogo. Varias dudas surgen al respecto. Por ejemplo, ¿es conveniente no transfor- mar el primer grupo de diálogos una vez iniciado el proceso de las Cumbres? ¿Cómo se compatibiliza esta diversidad, en particular entre un enfoque con Amé- rica Latina que es fruto de dos décadas de experiencia y otro con el Caribe que la UE siempre ha situado dentro del Grupo ACP, utilizando otra orientación (más completa y quizás más paternalis- ta al mismo tiempo)?10_{. Asimismo, la} UE no parece haber resuelto bien la po- sible contradicción entre la defensa de una visión regionalista y la proliferación de diálogos más intensos con algunos países. Además, en este último tipo de diálogo bilateral se puede derivar, como ocurre en el caso de Chile, hacia una se- rie de diálogos sectoriales.

La Comunidad Iberoamericana ha fun- cionado casi exclusivamente a través de las mismas Cumbres, celebradas cada

año desde 1991 (véase Freres, 2005)11_. En este caso, el diálogo político se limita fundamentalmente a los Jefes de Esta- do y de Gobierno, ya que las reuniones de los cancilleres tienen la función de preparar las Cumbres (salvo cuando se producen en otros momentos como, por ejemplo, en el contexto de reuniones de la Asamblea General de Naciones Unidas). Existen una serie de reuniones ministeriales sectoriales —también cada año— que de igual forma se inser- tan en el proceso de cumbres, pero, por lo general, no parecen tener una diná- mica propia fuera de dicho proceso. En efecto, sus iniciativas no se convierten en «programas iberoamericanos» hasta que sean asumidos por los líderes en una Cumbre. Es posible que con la crea- ción de la SEGIB esta dinámica cambie, pero al centralizar la toma de decisiones en los estados miembros, su margen de maniobra seguirá siendo limitado. Por su parte, el esquema hemisférico es tan complejo como el eurolatinoameri- cano (véase Feinberg, 1997 y 2004). Al igual que en la CIN, el sistema parte de una Cumbre, pero éstas tienen menos importancia de lo que podría parecer. En esta línea, el proceso para alcanzar el ALCA ha tenido un lugar central, pero el fracaso de la idea original de una zona de libre comercio hemisférico ha dado lugar a una serie de tratados de libre co- 10 _{Freres (2000) aborda este dilema que en realidad ha sido obviado desde instancias oficiales que no re-} conocen las contradicciones implícitas en juntar dos grupos de países con los cuales la UE ha establecido esquemas de relaciones muy diferenciados.

11 _{En un sentido más amplio, la CIN ha tenido cierto desarrollo a través de diversos programas de coope-} ración (Sanahuja, 2005).

mercio (TLC) bilaterales. En este senti- do, las Cumbres, de momento, parecen desconectadas de la realidad del proce- so de diálogo político que se lleva a cabo en otros espacios, por lo que su función podría orientarse cada vez más a una agenda más amplia. Sin embargo, el encuentro en Mar de Plata, Argentina, en noviembre de 2005, parece indicar que su primer desafío es la cohesión in- terna. Como dijo un analista canadiense, «el desorden de la Cumbre era un reflejo del desorden hemisférico» (Graham, 2006).

¿Qué aspectos comparamos?

Un primer tema que salta a la vista es la diferencia de enfoque temáticode los tres sistemas. En un extremo encon- tramos el caso de las Cumbres Hemisfé- ricas que parece bastante monotemáti- co porque la relación comercial —el ALCA— aparece como el centro de aten- ción y el objetivo establecido, aunque surgen crecientes disensiones al respec- to. Todo el resto de las actividades se ofrecen complementarias a este fin y cuando se ha intentado dar otra orienta- ción, no ha sido posible, porque las ten- siones comerciales vuelven rápidamen- te a la superficie (aunque pareciera muchas veces porque algunos quieren socavar el diálogo).

En el otro extremo, con su concepto más amplio de «Acuerdos de Asocia- ción» (o Asociaciones Económicas Re- gionales en el caso del Caribe), el esque-

ma UE-América Latina abarca muchos más temas en su diálogo político. En re- alidad, las declaraciones finales de sus Cumbres demuestran que su agenda no tiene límites. Finalmente, el caso de la Comunidad Iberoamericana es intere- sante porque se excluyen algunos te- mas del diálogo político, como, precisa- mente, las relaciones comerciales, ya que éstas se tratan en el ámbito eurola- tinoamericano (debido a que es una competencia comunitaria, por lo que Es- paña y Portugal no pueden mantener diálogos bilaterales sobre la materia con terceros más allá de tratar cuestio- nes genéricas). Su orientación temática ha sido más hacia la cooperación en ámbitos como la educación, la cultura y la ciencia, aunque también se abordan muchas cuestiones políticas, y desde hace algunos años, incluso de seguri- dad (véase Freres, 2005).

El enfoque temático de los tres esque- mas de Cumbres es otro elemento de interés. Como señala un estudio, «las Cumbres actúan como un barómetro de los problemas que afectan a la región» (FLACSO, 2004: 6), abriendo debates ne- cesarios sobre cuestiones como gober- nabilidad y cohesión social. La falta de concentración en un número limitado de ámbitos —algo común a los tres ám- bitos— tiene la ventaja de permitir dis- cusiones multidimensionales. Final- mente, cabe reconocer que el diálogo político sobre temas internacionales tiende a ser muy general. Hay un sesgo casi exclusivo en el diálogo hacia los problemas latinoamericanos, mientras

que la situación de la otra parte es ape- nas tratada. En cualquier caso, este re- corrido breve por las orientaciones te- máticas de los tres sistemas no aporta pautas concluyentes sobre cuál puede ser más eficaz, porque el grado de con- centración (o dispersión) es sólo un fac- tor a considerar.

Otro elemento que debe ser analizado es el nivel de institucionalizaciónde estos procesos. En principio, si los pro- cesos han logrado celebrar varias cum- bres y/o reuniones ministeriales con cierta regularidad y tienen la intención de mantener esta regularidad, se puede decir que han logrado un mínimo grado de institucionalización. El número de Cumbres es sólo indicativo en parte, porque en el caso de la CIN12_{, la anuali-} dad de los encuentros de líderes iberoa- mericanos ha llevado a cierta sensación de saturación, pero incluso en los otros dos sistemas donde ha habido un nú- mero bastante menor de cumbres, esta percepción está extendida.

En general, el diálogo político en los tres esquemas podría clasificarse como «mi- nimalista», en el sentido de que se tien- de a organizar el número mínimo nece- sario de encuentros para poder decir que se está dialogando, pero en general no se hace un esfuerzo extraordinario para aumentar las reuniones formales o buscar cauces complementarios de en- cuentro. Así lo observamos en el diálo-

go político UE-América Latina, donde la Unión insiste en la pluralidad de diálo- gos. Sin embargo, en mayo de 2005 en Luxemburgo, al tener que congregar seis diálogos distintos (UE con Grupo Río, MERCOSUR, CAN, América Central, Chile y México) en menos de dos días, cada «diálogo» duró apenas un par de horas en promedio. Se habría dedicado muchísimo más tiempo a la preparación de estos encuentros que a la formaliza- ción de los acuerdos que al final es para lo que ha servido, principalmente, esta reunión.

En el caso de las Cumbres Hemisféricas, ante las crecientes divisiones en la re- gión, el diálogo político como tal parece haber sido eclipsado por una multitud de diálogos técnicos sobre diversos te- mas, dejando los temas más políticos al ámbito propio de la OEA. Como las ne- gociaciones comerciales ya no se reali- zan a nivel hemisférico (sino a nivel su- bregional o bilateral), y menos después del fracaso de la Cumbre de Mar de Pla- ta, este componente conflictivo se ha trasladado a las relaciones bilaterales y a las negociaciones globales de la OMC (que se encuentran actualmente parali- zadas).

Por su parte, la Comunidad Iberoameri- cana parece expandir el diálogo incesan- temente a nuevos ámbitos, aunque la eficacia y el interés de muchas de las nuevas iniciativas no parecen muy cla- 12 _{Uno de los textos más completos sobre la institucionalización de la CIN es el de Fernando García Casas} (2005).

ros. En todo caso, no existen criterios es- tablecidos aún para determinar cuáles procesos pueden ser más relevantes. En cuanto a la institucionalidad creada para dar una visibilidad propia a las re- laciones, hay dos modelos. Uno es «apoyarse en instituciones ya existen- tes» (Feinberg, 2004:12), como en los procesos hemisféricos y eurolatinoame- ricanos. Para el sistema interamericano se decidió utilizar a la OEA y al BID como entidades encargadas de supervi- sar la puesta en práctica de los manda- tos de las Cumbres, aunque, con algu- nas excepciones, no recibieron recursos adicionales para enfrentar este cometi- do. Por otra parte, cada institución ha atendido su responsabilidad de manera diferente, como se puede ver en un es- tudio reciente (Feinberg, 2004). Aunque ambas organizaciones han estado do- minadas por Estados Unidos, son órga- nos interamericanos.

Esto se diferencia mucho del caso de las relaciones eurolatinoamericanas, donde es la Comisión Europea (con el apoyo de la Presidencia del Consejo de turno) la que realiza el seguimiento, aunque no por mandato explícito de las Cumbres. Para responder en parte a la falta de una institucionalidad eurolatinoamericana se creó el Grupo birregional de Alto Ni- vel que prepara las cumbres y, en teoría, hace el seguimiento de los compromi- sos adquiridos en las cumbres.

El segundo modelo puede encontrarse en la Comunidad Iberoamericana. En

ella se creó una institucionalidad total- mente nueva de carácter multilateral. Tiene la virtud de representatividad, pero se enfrenta al mismo problema de escasez de recursos que se encuentra en los otros esquemas.

La institucionalización iberoamericana se ha ido consolidando gradualmente desde la primera cumbre en 1991. En un primer momento el sistema descansaba fundamentalmente sobre el país que os- tentaba el papel de secretaria pro tém- pore(a cargo de organizar la cumbre anual). A medida que se fueron creando más programas de cooperación se vio la necesidad de tener una estructura per- manente mínima, por lo que se creó la Secretaría de Cooperación Iberoameri- cana (SECIB) en 2000. Pero pronto se descubrieron sus limitaciones para im- pulsar el proceso iberoamericano debi- do a sus mínimas competencias, cir- cunscritas a la cooperación. De ahí que, gracias al renovado compromiso espa- ñol, se decidió reconvertirla en la Secre- taría General Iberoamericana (SEGIB) en 2005. La principal novedad consistió en el nombramiento de un secretario general de alto perfil político. Esto fue acompañado por responsabilidades más amplias en la coordinación de la cooperación y en la agenda iberoameri- cana (véase Freres, 2005).

Uno de los principales desafíos para la institucionalización en todos los esque- mas es la creación de mecanismos ade- cuados de seguimiento. No es suficiente organizar múltiples encuentros presi-

denciales y ministeriales; es fundamen- tal institucionalizar la forma de asegurar el cumplimiento.

En este sentido, el sistema hemisférico parece ser el más desarrollado. En 1995, un año después de la I Cumbre de las Américas, se iniciaron las actividades del Grupo de Revisión de la Implemen- tación de Cumbres (GRIC)13_{, que hasta} fines de 2005 ha tenido más de 40 reu- niones. Este órgano político está encar- gado de hacer seguimiento de los com- promisos de las Cumbres en promedio tres veces al año, y una vez a nivel mi- nisterial en el marco de la Asamblea Ge- neral de la OEA.

De manera complementaria, se ha crea- do en 2001 el Grupo de Trabajo Conjun- to de Cumbres (GTCC), conformado por 12 instituciones del Sistema de Nacio- nes Unidas y del Sistema Interamerica- no que prestan apoyo técnico a los go-