Resumen: En este capítulo se analizan las relaciones cívico-militares en Estados Unidos como
una fuerza profunda y se aborda el interrogante sobre si este vínculo está sujeto a un proceso de cambio que podría alterar parcialmente la identidad estadounidense. Para ello se parte del supuesto que la sociedad americana y su clase dirigente eligieron la supremacía civil como una opción que fortalecía y acompañaba otras fuerzas profundas como el liberalismo político y la institucionalidad democrática. Sin embargo, la supremacía civil como fuerza profunda constitutiva de la identidad político-institucional comenzó a ser desafiada por un proceso de cambio progresivo en el que han influenciado variables internacionales como el rol hegemónico de Estados Unidos, variables ligadas a los procesos de toma de decisión y gestión desde la guerra de Vietnam y variables sociológicas que marcan una creciente alienación de los militares con respecto a la sociedad civil canalizada en la adopción de posiciones conservadoras que se distancian de la tradición liberal de la sociedad americana. Este desafío no se ha manifestado en la amenaza real de un golpe de Estado, como ha ocurrido por el deterioro de las relaciones cívico-militares en otros países, sino en un proceso de politización y posicionamiento partidario de los militares, que debilita el control civil desafiando 150 años de actividad no partidaria de los oficiales estadounidenses.
Palabras clave: Estados Unidos, relaciones cívico-militares, fuerzas profundas, política exterior,
conservadurismo, fuerzas armadas
Abstract: This chapter discusses the United States civilian-military relations as a deep force. It
addresses the question of whether this relationship is linked to a process of change that could alter partially American identity. It is assumed that American society and its ruling class chose civilian supremacy as an option that strengthens and supports other deep forces like political liberalism and democratic institutions. However, the civilian supremacy as a constitutive force of the political and institutional identity is being challenged by a process of progressive change. Such a process received influence of international variables as U.S. hegemonic role, variables related to decision-making process and management since Vietnam War. Moreover sociological variables let us perceive a growing dependence of the military respect to civil society following conservative positions distancing themselves from the liberal tradition of American society.
This challenge does not mean a threat of a coup d‟etat, usually taking place in other countries
facing similar situations. It could be seen as a process of politicization and political party alignment of the military, challenging 150 years of civilian control and non partisan political activity by U.S. officials.
Key words: United States, civilian-military relations, deep forces, foreign policy, conservatism,
armed forces
En el análisis sobre la existencia de fuerzas profundas en Estados Unidos y su impacto en la política exterior que hemos realizado para este proyecto partimos, tal como lo expresamos en el capítulo anterior, de una hipótesis general y un conjunto de conceptos que la enmarcan teóricamente.
En este contexto afirmamos que en Estados Unidos existen fuerzas profundas que conforman su identidad nacional; que algunas de dichas fuerzas están compuestas por elementos primigenios que han perdurado en el tiempo, mientras que otras nacieron ligadas a elementos circunstanciales que a lo largo de los años han tendido a consolidarse generando, en ambos casos, influencias sobre la política exterior.
Si desgranamos conceptualmente nuestra hipótesis corresponde aclarar que para nosotros la construcción de la identidad1 es un proceso dinámico en el que se observan
la convergencia de diferentes elementos constitutivos; algunos que denominamos “primigenios” y otros “circunstanciales”. Los primeros son aquellos que nos constituyen, que nos preceden, que están fuera de elección, como por ejemplo la raza, la etnia, el lenguaje, la geografía, los símbolos, la historia, las creencias de la comunidad.
Varias de estas características son consideradas por Renouvin y Duroselle como “fuerzas profundas que han formado el marco de las relaciones entre grupos humanos y
que, en gran medida han determinado su naturaleza” (Renouvin y Duroselle, 2000: 9- 10). Desde nuestra perspectiva el concepto de fuerzas profundas abarca y contiene aquellos elementos que denominamos constituyentes de la identidad o, dicho en términos de Lafer (2002: 25), es la persistencia de estos factores lo que ayuda a explicar rasgos importantes de la identidad de un país.
El segundo grupo de elementos que denominamos circunstanciales son aquellos
que proponen una pertenencia por elección como la ideología, las tareas determinas por un objetivo y las actividades en general. A nivel de identidades estatales, los elementos circunstanciales pueden ser entendidos como aquellos que si bien no forman parte de la estructura identitaria de un Estado, en determinados períodos adquieren tal magnitud que se configuran en rasgos de la identidad (tendencias) e incluso pueden, a través del tiempo, adquirir el carácter de permanentes y cambiar elementos identitarios existentes. Estos elementos pueden ser producto –entre otros– de determinados procesos decisorios, del diseño y ejecución de determinada política o consecuencia de un cambio de régimen político (Colacrai y Lorenzini, 2005).
En el caso particular de Estados Unidos incluimos dentro del primer grupo cuestiones como el excepcionalismo americano, el peso del pensamiento liberal, las particularidades del conservadurismo estadounidense, la disputa aislacionismo- internacionalismo y la relación religión y política. En el segundo, encontramos temas como las relaciones cívico-militares y su impacto sobre la conformación de la agenda externa, los procesos de toma de decisión en política exterior y los vínculos opinión pública-política exterior.2
1 Ver en esta obra el capítulo preparado por Anabella Busso y María Eva Pignatta, “Fuerzas profundas, identidad y política exterior. Reflexiones teóricas y metodológicas”.
2 Resulta conveniente aclarar que en Estados Unidos la literatura de relaciones internacionales al referirse a lo que en
este trabajo denominamos fuerzas profundas suele utilizar expresiones como: “raíces fundacionales” o “raíces históricas” de la política exterior. Por otra parte, destacamos que la enumeración realizada sobre los componentes
Según Scott y Crothers (1998), el contexto doméstico de la política exterior americana deriva de fuerzas sociales, de arreglos y acuerdos institucionales y de las estructuras establecidas por la constitución. Las fuerzas sociales –de especial interés para nuestro estudio– son definidas como un amplio contexto societal, o político- cultural, que incluye ideas, ideales, conceptos, historias y mitos que orientan a los ciudadanos dentro de su sistema político y, a su vez, afectan la forma en que estos y las elites políticas se ven en el mundo y el tipo de acciones a tomar en el ámbito de la política exterior.
A partir de estos conceptos entendemos a las relaciones cívico-militares como una fuerza profunda, cuyo nacimiento está ligado a elementos circunstanciales que se
han consolidado a lo largo del tiempo. En este sentido, la sociedad americana y su clase dirigente eligieron en términos ideológicos a la supremacía civil –esto es el control civil sobre los militares–3 como una opción que fortalecía y acompañaba otras fuerzas
profundas como el liberalismo político y la institucionalidad democrática que el mismo entraña.
Por otra parte, resulta importante destacar que a medida que el poder estadounidense se fue incrementando desde finales del siglo XIX hasta nuestros días, la relación entre política exterior y política de defensa se estrechó al punto tal de convertirse en insumo o parte de una única política pública. Dicho en otras palabras, en Estados Unidos hablar de política exterior incluye tanto los temas político-económicos como los estratégico-militares. Consecuentemente, la supremacía civil no sólo es significativa para la institucionalidad democrática, sino también para el diseño y ejecución de la política externa de ese país.
Sin embargo, la supremacía civil como fuerza profunda constitutiva de la identidad político-institucional comenzó, en opinión de numerosos especialistas, a ser desafiada por un proceso de cambio progresivo en el que, a nuestro entender, han
influenciado en forma significativa variables internacionales como el rol hegemónico de Estados Unidos a nivel mundial, variables ligadas a los procesos de toma de decisión y gestión desde la guerra de Vietnam y variables sociológicas que marcan una creciente alienación de los militares con respecto a la sociedad civil canalizada por una adopción de posiciones conservadoras que se distancian de la tradición liberal de la sociedad americana. Este desafío no se ha manifestado en la amenaza real de un golpe de Estado, como ha ocurrido por el deterioro de las relaciones cívico-militares en otros países, sino en un proceso de politización y posicionamiento partidario de los militares, que debilita primigenios y circunstanciales de la identidad estadounidense no es exhaustiva, simplemente pretende iluminar las diferencias entre unos y otros.
3La supremacía civil puede definirse como “la capacidad de un gobierno civil democráticamente elegido para llevar a cabo una política general sin intromisiones por parte de los militares, definir las metas y organización general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una política de defensa, y supervisar la aplicación de la política militar. Ella se alcanza mediante un proceso que consiste en la eliminación de los militares de los puestos de poder fuera del área de la defensa, en la definición y reconocimiento de superiores políticos civiles en las áreas de defensa y militares. Dado que la definición de qué constituye las fronteras entre áreas estrictamente militares y no militares es polémica, la afirmación de la supremacía civil implica la aceptación de esferas de competencia que son definidas por las autoridades representativas civiles y que, en la práctica, entrañan una reducción, pero en modo alguno una eliminación, de la esfera de acción autónoma de los militares. En los casos más exitosos la ampliación de las prerrogativas civiles se equilibra con la creación de canales adecuados para la expresión de los intereses profesionales militares y se infunde a las fuerzas armadas la confianza de que sus intereses institucionales son razonablemente
atendidos.” AGÜERO, Felipe (1999), “Las fuerzas armadas en una época de transición: perspectivas para el
afianzamiento de la democracia en América Latina”, en DIAMINT, Rut (editora) (1999), Control civil y fuerza armadas en las nuevas democracias latinoamericanas, Nuevo Hacer, GEL, Buenos Aires, 1999, p. 91.
el control civil desafiando 150 años de actividad no partidaria de los oficiales estadounidenses.
Principales etapas del debate sobre las relaciones cívico-militares
A lo largo de la historia de las democracias el papel de los militares se ha visto enmarcado por un significativo control civil. En el caso de los Estados Unidos esta tendencia tuvo un carácter permanente desde la conformación del Estado-Nación hasta principios de la Guerra Fría donde podemos encontrar los primeros antecedentes sobre una alteración en las relaciones cívico-militares. Esta alteración se produjo en forma paralela a la aparición de las armas nucleares y al desarrollo de la más grande de las organizaciones militares en tiempos de paz coincidente con el rol de superpotencia que este país adquirió después de la Segunda Guerra Mundial. En este contexto el presidente Eisenhower, un ex general, advirtió en su discurso de despedida sobre el peligro que significaba el complejo industrial-militar para la democracia americana.
De ahí en adelante varios escenarios conflictivos a lo largo de la Guerra Fría fueron modificando el vínculo entre civiles y militares. El primero de ellos se dió a partir de la decisión, durante la administración Kennedy en los años sesenta, de recuperar el control civil a través de la gestión del secretario de Defensa McNamara. Sin embargo, la reacción contra la mano dura de la administración demócrata y las consecuencias derivadas de la guerra de Vietnam agudizaron la distancia entre los líderes civiles y militares. En este escenario se inició un proceso de politización y de adhesión partidaria: los militares no sólo participan más activamente en política, sino que comienzan a mostrar una clara preferencia por las ideas conservadoras y por el Partido Republicano. Sin embargo, este proceso no había tomado estado público como lo hará en décadas posteriores (Kohn, 1994).
Durante la guerra de Vietnam, y muy especialmente después del retiro norteamericano en 1973, asistimos a una etapa de conflictividad mayor. El fin del servicio militar obligatorio, las diferentes corrientes de opinión sobre la responsabilidad por los resultados de la guerra (excesiva intromisión de los civiles en las decisiones sobre las operaciones en el campo de batalla o, por otra parte, la existencia de una variedad de deficiencias por parte de los militares) concluyeron con demandas sistematizadas de los militares sobre las condiciones exigidas para sacar las tropas norteamericanas fuera de las fronteras.
Estas demandas fueron satisfechas en la era Reagan no sólo aprobando las condiciones exigidas por los militares para movilizar las tropas, sino aportando un presupuesto militar que garantizaba las solicitudes del sector y dejaba de lado los recortes propuestos por los demócratas durante la gestión Carter. Los militares entendieron esta etapa como una reivindicación después de las dificultades enfrentadas a partir de Vietnam. Consecuentemente, las tendencias hacia la politización y la preferencia por las ideas conservadoras se consolidaron en un fuerte, generalizado –y según varios especialistas– cada día más público compromiso con el Partido Republicano.
Las consecuencias derivadas de la finalización del servicio militar y la llegada de la posguerra fría simbolizada en la implosión de la URSS han dado origen, según
Holsti (1998/1999), a una tercera ola de preguntas sobre las relaciones cívico-militares.
Estados Unidos ha vuelto a una vieja tradición de voluntariado militar, que prevalecerá más que en períodos de paz previos. Al mismo tiempo, temas como los extraordinarios esfuerzos para evitar el servicio militar durante la Guerra de Vietnam por políticos y líderes de opinión en Washington (el presidente Bill Clinton, el presidente de la Cámara de Representantes Newt Gingrich, el líder de la mayoría en el Senado Trent Lott y columnistas como George Hill y Patrick Buchanan), el trato a las mujeres uniformadas, escándalos sexuales entre los militares, incidentes de falta de respeto entre militares y miembros de la administración Clinton, y las políticas hacia gays y lesbianas uniformados enturbiaron más las relaciones cívico-militares.4
Por otra parte, los años noventa trajeron consigo un fuerte retorno de las ideas liberales y una redefinición de las amenazas a la seguridad. En este contexto, apareció la controversia respecto al posible uso de las fuerzas armadas para hacer frente a un conjunto de problemas domésticos como los disturbios producidos en Los Ángeles en 1992, el terrorismo interno, el narcotráfico, el control migratorio, entre otros. Además, surgieron planteos en los sectores militares que apuntaban a un marcado deterioro de la sociedad americana como consecuencia de un exceso de liberalismo y el abandono de los valores tradicionales que contribuían a una mayor disciplina social. En este marco podríamos afirmar que el debate supera ampliamente las diferencias entre los líderes civiles y militares en torno a cómo diseñar la política exterior y de defensa o cómo administrar una guerra, y adquiere una dimensión sociológica que los especialistas caracterizan como una brecha entre los militares (como organización) y la sociedad civil americana a la cual deben defender. Dicha brecha ha llevado a plantear a algunos integrantes de la institución militar que, en el escenario de la década de los noventa, Estados Unidos tendría que comenzar a pensar que no sólo tiene enemigos externos, sino también importantes enemigos internos.
Sin embargo, desde nuestra perspectiva, la complejidad de las relaciones cívico- militares es hoy aún mayor que en los años noventa cuando los especialistas llamaron la atención sobre el incremento de las diferencias entre ambos sectores. La llegada a la Casa Blanca de George W. Bush implicó el retorno de las ideas neoconservadoras que, junto al impacto generado por los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, reabrieron el debate sobre las relaciones cívico-militares. Una política exterior basada en el uso de la fuerza y la idea de lograr una condición de primacía traían consigo la revaloración de las fuerza armadas, implicaban una mayor participación de estas en el diseño de la política exterior y de defensa y el incremento del presupuesto militar.
Por otra parte, desde una perspectiva política los representantes del sector castrense adquirieron una importancia central en tanto eran parte, en términos de Wallerstein (2004), de uno de los grandes agrupamientos políticos que acompañaban la gestión de Bush: los militaristas. Este grupo no sólo abarcaba a los militares, sino a civiles identificados con un conservadurismo militante que –según Tokatlián (2006)–, desde el sur del país, englobaba a grupos evangelistas, sectores reaccionarios e intereses petroleros.
4 Según Holsti (1998/1999) las tensiones entre la primera administración Clinton y los militares se hicieron visibles muy rápidamente. Diez semanas después de la asunción del nuevo presidente la consultora Gallup, cuyas encuestas raramente incluían preguntas sobre las relaciones cívico – militares, le solicitó al público que evaluara las relaciones
entre Clinton y los militares. Casi las dos terceras partes de las respuestas señalaron que “no eran buenas”, y dentro
de este grupo, el 65 % subrayó que el Presidente era el culpable del estado de dicha relación. Véase George Gallup, Jr. (1994) citado en Holsti (1998/1999).
Pero esta concentración de poder en los militares no generó un ámbito de consenso total con el gobierno, sino por el contrario habilitó acciones impensadas por parte de la comunidad militar. A pesar de las coincidencias ideológicas neoconservadoras, la administración de la guerra en Irak abrió la lucha por más poder. En este marco los desacuerdos en cuanto al número de tropas necesarias para alcanzar los objetivos y otras cuestiones de la agenda militar llevaron a un grupo de generales retirados, que según los expertos representaban la opinión del 75% de los militares en actividad, a solicitar la renuncia del secretario de Defensa a través de un artículo publicado en la prensa donde el autor afirmaba que sus opiniones estaban basadas en entrevistas con dichos generales (Ignatius, 2006). Lo cierto es que, más allá de lo impactante de esta actitud militar en el marco de la democracia americana, Rumsfeld fue sustituido y se incrementó el número de soldados en Irak. El deterioro del control civil está a la vista.
Perspectivas teóricas tradicionales e hipótesis actuales.
Como surge del apartado anterior las posibles dificultades entre civiles y militares no constituyen un tema nuevo en el ámbito académico y político, aunque en las últimas décadas han adquirido una envergadura mayor.
Entre las visiones tradicionales, Samuel Huntington en su clásico The Soldier and the State, sostiene que el control civil es alcanzado gracias al profesionalismo
militar. Él argumenta que los militares exhiben tres características que definen su profesión: pericia (en el manejo de la violencia), responsabilidad (por la defensa del Estado) y corporativismo (conciencia institucional y organización). Estas propiedades distinguen a los militares de otros profesionales y su énfasis sirve como la mejor base para el control civil. Las normas de autorregulación derivadas del profesionalismo de los militares aseguran que estos permanecerán obedientes a las autoridades civiles (Sarkesian, Williams y Cimbala, 2002: 146).
En la visión de Huntington la naturaleza de los militares se articula pobremente con la sociedad civil liberal. Efectivamente, el autor sugiere que “la tensión entre las demandas de la seguridad militar y los valores del liberalismo americano puede, a largo plazo, ser aliviada por el debilitamiento de la amenaza a la seguridad o por el