INFORME SOBRE EL PROGRAMA PARA EL DESARROLLO RURAL
SOSTENIBLE (PDRS 2010-2014) Y LA APLICACIÓN DE LA LEY 45/ 2007, DE
DESARROLLO SOSTENIBLE DEL MEDIO RURAL
1º. EL PROGRAMA PARA EL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE.
La Ley 45/2007, para el desarrollo sostenible del Medio Rural, establece las bases de una política rural propia, como política de Estado, plenamente adaptada a las condiciones económicas, sociales y medioambientales particulares del medio rural español, que complemente la aplicación de los instrumentos de las políticas europeas con efectos sobre el desarrollo rural, tanto en los próximos años y como experiencia ante el posible futuro de la política comunitaria.
El Programa de Desarrollo rural sostenible PDRS (2010-2014) es el instrumento base sobre el que se llevará a la práctica esta nueva política rural española. En el se definen la estrategia y objetivos de desarrollo rural, las zonas rurales donde se aplicará, las medidas de desarrollo rural sostenible que se pondrán en marcha, el marco de actuación de cada Administración Pública y el sistema para evaluar el cumplimiento de los objetivos planteados. Por parte de Ministerio se abrió un periodo de información pública de dicho programa que finaliza el pasado día 7 de diciembre de 2009, por lo que se considera necesario el posicionamiento de la FEMP con respecto a este programa, que supondrá una inversión del Estado para convenios con Comunidades Autónomas para cofinanciación de acciones concertadas incluidas en Planes de Zona Rural de 905 millones de euros en el periodo 2010-2014.
Las Comunidades Autónomas deberán realizar un esfuerzo inversor equivalente al del Estado, que se aplicará a través de convenios, y se concretará en los correspondientes Planes de Zona que deberán tener en cuenta las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural. En el Programa que se ha sometido a información pública las Comunidades Autónomas han delimitado las zonas rurales.
El artículo 3 de la Ley 45/2007 señala que la zona rural es el ámbito de aplicación de medidas derivadas del Programa de Desarrollo Rural Sostenible, regulado por esta Ley, de amplitud comarcal o subprovincial, delimitado y calificado por la Comunidad Autónoma competente. Por su parte, el artículo 98 establece que el programa de Desarrollo rural sostenible será de aplicación en los términos municipales del medio rural que estén integrados en las zonas rurales delimitadas y calificadas como tales, de acuerdo con los tipos especificados en el artículo 10:
a) Zonas rurales a revitalizar: aquellas con escasa densidad de población, elevada significación de la actividad agraria, bajos niveles de renta y un importante aislamiento geográfico o dificultades de vertebración territorial.
b) Zonas rurales intermedias: aquellas de baja o media densidad de población, con un empleo diversificado entre el sector primario, secundario y terciario, bajos o medio niveles de renta y distantes del área directa de influencia de los grandes núcleos urbanos.
c) Zonas rurales periurbanas: aquellas de población creciente, con predominio del empleo del sector terciario, niveles medio o altos de renta y situadas en el entorno de las áreas urbanas o áreas densamente pobladas.
La delimitación y la calificación de las zonas rurales se realizan por las Comunidades Autónomas, de acuerdo con los criterios adoptados por el Consejo para el Medio Rural, en su reunión de 10 de marzo de 2009. De acuerdo con lo anterior todas las Comunidades Autónomas han realizado la delimitación y calificación de las zonas rurales que, siempre de acuerdo con las prioridades establecidas por el artículo 10 de la Ley, van a ser el ámbito territorial de aplicación del primer Programa de Desarrollo Rural Sostenible. En algunos casos, se ha optado por incluir en el ámbito del programa la práctica totalidad del medio rural de la Comunidad Autónoma, y otros por incluir solamente las zonas rurales a revitalizar que gozan de la atención prioritaria del Programa.
Han resultado incluidas 219 zonas rurales, que ocupan una superficie total de 426.071
kilómetros cuadrados (84,41% de la superficie nacional) y poseen una población de 10.579.281 habitantes(22,92% de la población española)
CUADRO DE ZONAS RURALES A NIVEL ESTATAL 1
Tipo de zona Numero de zonas Población
(habitantes)
Superficie (km2)
A revitalizar 105 3.001. 840 253.828
Intermedias 84 5.411.589 136.883
Periurbanas 30 2.165.852 35.360
Total programa 219 10.579.281 426.071
En previsión de que a lo largo del periodo de aplicación 2010-2014 pudiera producirse un incremento de la disponibilidades presupuestarias del Programa , se ha dejado abierta la posibilidad de incluir nuevas zonas rurales propuestas por las Comunidades Autónomas, mediante Orden del Ministerio de Medio Ambiente Rural y Marino.
2º. PLANES DE ZONA.
Los planes de zona definirán las actuaciones e inversiones concretas a realizar en cada zona rural, según sus carencias y necesidades, tras un estudio detallado de cada una de ellas, y de la formulación de una estrategia zonal de desarrollo rural sostenible, dentro del Programa y con participación plena de las corporaciones locales, los agentes y la población local.
El Plan de Zona debe especificar el conjunto de actuaciones que se van a llevar a cabo en la zona, la localización de las mismas, características, los organismos responsables de su ejecución, el presupuesto y cuando sea necesario, lo niveles de prioridad en la ejecución de las actuaciones. Las actuaciones deben diferenciarse según el responsable de las mismas.
Los Planes deben realizar un análisis de complementariedad para detectar las actuaciones que puedan ejecutarse y financiarse con cargo al Programa. Las actuaciones que se vayan a realizar en cada una de las zonas responderán a sus necesidades específicas, y se estructurarán en cuatro ejes estratégicos: actividad económica y empleo, infraestructuras y equipamientos básicos, servicios y bienestar social, y medio ambiente.
La competencia para la aprobación de los Planes de Zona corresponde a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con la Administración General del Estado y en todo caso con participación de las corporaciones locales, la población y los agentes del territorio.
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La participación se considera un elemento clave para la puesta en práctica del programa a través de los Planes de Zona, cuya elaboración ha de estar impregnada del enfoque ascendente del Programa de Desarrollo Rural Sostenible.
En relación con la elaboración y el contenido del Plan de Zona Rural, la ley prevé su aprobación por las Comunidades Autónomas y su elaboración, presumiblemente, por parte de éstas con el concurso de las Administraciones Locales y una intensa participación de la sociedad civil, de los actores locales y las asociaciones de desarrollo rural. El Plan aprobado será el reflejo de la parte de Programa que se llevará a cabo en cada zona.
Sin embargo, el proceso de elaboración de este Plan posee en si mismo una importancia decisiva, pues, además de implicar a los agentes directos del desarrollo local, requiere configurar una estrategia territorial, esto es, unos criterios de utilización del suelo y los recursos naturales de acuerdo a un modelo de desarrollo rural sostenible.
Esta estrategia Territorial son los criterios de utilización del suelo y los recursos naturales acorde con un modelo de desarrollo rural sostenible. En este sentido, simultáneamente a la elaboración del Plan las Comunidades Autónomas habrán de definir, si no lo hubieran hecho ya las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural (DETOR) a que hace referencia la ley 45/2007, en su artículo 12.
MODELO DE ELABORACIÓN DE PLAN POR ZONA RURAL2
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Jesús G. Regidor “Desarrollo rural sostenible: Un nuevo desafío” Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; Mundi prensa. DL 2008. ISBN978-84-491-0850-1
ENTIDADES LOCALES ACTORES LOCALES
INVERSIONES PROYECTOS
CRITERIOS DE ORDENACIÓN
RURAL
ZONA RURAL DELIMITADA
PLAN POR ZONA ESTRATEGIA
3º. MARCO PRESUPUESTARIO Y FINANCIERO DEL PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE.
Las medidas que incluyan los Planes de Zona pueden ejecutarse y financiarse de estas tres posibles formas:
¾ Actuaciones de la Administración General del Estado: Por un lado se incluyen medidas que están siendo ejecutadas por los Ministerios competentes- con cargo a sus propios presupuestos y que para poder ser incluidas en el Programa se prioriza su ejecución en las zonas rurales que se encuentran incluidas en el PDRS, fundamentalmente líneas de ayuda. Por otro lado, se refieren a medidas nuevas propuestas por los Ministerios competentes a realizar en las zonas rurales y que requieren nueva financiación para su ejecución durante el periodo 2010-2014, con cargo a sus respectivos presupuestos.
¾ Infraestructuras estratégicas susceptibles de ser declaradas de interés general: En este caso se refiere a medidas de competencia autonómica que por ser declarada de interés general mediante Ley, su ejecución y financiación corresponderá a la Administración General del Estado.
¾ Actuaciones autonómicas susceptibles de ser concertadas y cofinanciadas con la Administración General del Estado: Estas medidas, una vez concertadas, serán ejecutadas por las Comunidades Autónomas y cofinanciadas al 50% por la Administración General Estado y por la Comunidad Autónoma. Para materializar el principio de complementariedad y de adicionalidad del PDRS, las acciones autonómicas concertadas no deberán ser, a su vez, objeto de financiación con Fondos de la Unión Europea, ni con otros fondos de la Administración General del Estado. La senda financiera prevista para las actuaciones autónomas susceptibles de ser concertadas y cofinanciadas con la Administración para el periodo 20010-20143 es la siguiente:
Año Financiación AGE Financiación CCAA régimen
financiero común
2010 181 181
2011 181 181
2012 181 181
2013 181 181
2014 181 181
TOTAL 905 905
4º. ACTUACIONES A EJECUTAR POR LAS COMUNIDADES AUTONOMAS, COFINANCIADAS POR LAS MISMAS Y POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
Este apartado analiza el tercer instrumento de financiación y marco presupuestario del Programa de Desarrollo Sostenible del Medio Rural que son las actuaciones de competencia autonómica, susceptibles de ser incluidas en los Planes de Zona, y que hayan sido concertadas mediante suscripción de convenios específicos de colaboración. De este modo, estas medidas serán
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cofinanciadas por la Administración General del Estado al 50% de su coste y por la Comunidad Autónoma al 50% restante. En estos casos no se aplicará financiación comunitaria.
La cofinanciación estatal se realizará con cargo a una aplicación presupuestaría especifica
denominadas “Convenios con Comunidades Autónomas para la cofinanciación de acciones
concertadas incluidas en planes de Zona”.
Para que pueda ser objeto de concertación y financiación, la actuación en todo caso debe estar incluida, determinada, presupuestada y cuando proceda, geográficamente localizada en el correspondiente Plan de Zona.
El Programa incluye una preasignación estimativa por Comunidades Autónomas de las disponibilidades de cofinanciación para las acciones concertadas en las Comunidades Autónomas de régimen financiero común, que se incluyen en sus planes de zona, dentro del Marco de prioridades, directrices y objetivos establecidos en el Programa de Desarrollo rural sostenible.
COEFICIENTES DE PREASIGNACIÓN DE LA COFINACIACIÓN ESTATAL4
COMUNIDAD AUTÓNOMA % Preasignación orientativa
de la cofinanciación
Índice de ruralidad sólo CCAA régimen financiero
común
Andalucía 15,5% 16,01
Aragón 7,9% 8,16
Comunidad Foral de Navarra 1,8% 0,00
Canarias 4,4% 4,55
Cantabria 1,9% 1,96
Castilla y León 17,4% 17,98
Castilla La Mancha 12,1% 12,50
Cataluña 5,5% 5,68
Comunidad de Madrid 1,2% 1,24
Comunidad Valenciana 3,6% 3,72
Extremadura 9,3% 9,61
Galicia 9,1% 9,40
Islas Baleares 1,5% 1,55
La Rioja 1,4% 1,45
País Vasco 1,4% 0,00
Principado de Asturias 4,4% 4,55
Región de Murcia 1,6% 1,65
Total Cofinanciación 100% 100%
En virtud de las especificidades de los sistemas de financiación autonómica del convenio con la Comunidad Foral de Navarra y del concierto con la Comunidad Autónoma del País Vasco, en los convenios de colaboración a suscribir con dichas Comunidades Autónomas no se incluirá la cofinanciación de actuaciones de competencia autonómica, por lo que el monto que se deduciría aplicándolas los referidos criterios se pasa a programar para ambas Comunidades en la categoría de infraestructuras de interés general.
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Las previsiones de cofinanciación del Estado para el periodo 2010-2014 con cargo al Programa se territorializarán en las Comunidades Autónomas, de régimen financiero común, teniendo en cuenta el porcentaje de preasignación de la cofinanciación estableciéndose las siguientes previsiones:
Preasignación orientativa de las disponibilidades presupuestaria AGE para cofinanciación de actuaciones autonómicas Planes de Zona (millones euros)5
Comunidad Autónoma
PREVISION APORTACION ANUAL
AGE
TOTAL PREVISION APORTACION
AGE PERIODO QUINQUENAL
Andalucía 28,98 144,89
Aragón 14,77 73,85
Canarias 8,24 41,18
Cantabria 3,55 17,74
Castilla y León 32,52 162,62
Castilla-La Mancha 22,63 113,13
Cataluña 10,28 51,40
Comunidad de Madrid 2,24 11,22
Comunidad Valenciana 6,73 33,67
Extremadura 17,39 86,97
Galicia 17,01 85,07
Islas Baleares 2,81 14,03
La Rioja 2,62 13,12
Principado de Asturias 8,24 41,18
Región de Murcia 2,99 14,93
TOTAL 181 905
Estos coeficientes de preasignación de la cofinanciación estatal de los Planes de Zona por Comunidades Autónomas, de régimen financiero común, se han obtenido aplicando los siguientes criterios de ponderación6, para estimar el índice de ruralidad:
¾ Municipios rurales autonómicos: 5% población y 5% superficie
¾ Municipios con precalificación “a revitalizar” (criterio de prioridad Ley 45/2007): 24% población +12% superficie.
¾ Municipios con precalificación “intermedios”: Total: 4% población y 2% superficie. Municipios “intermedios” con población < 5.000 habitantes (criterio de prioridad de la ley 45/2007): 8% población y 4% superficie.
¾ Municipios con precalificación “periurbanos”: Sólo municipios “periurbanos” con población < 5.000 habitantes (criterio de prioridad de la ley 45/2007): 4% población y 2% superficie. ¾ Superficie Natura 2000, excluyendo la superficie marina (criterio prioridad de la 45/2007): 10%. ¾ Pluses adicionales:
o Insularidad:2% ,Ultraperificidad:2%
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Datos calculados aplicando los coeficientes preasignados por el MARM a cada Comunidad Autónoma, y por la previsión de cofinanciación de la Administración General del Estado para cada Comunidad Autónoma, en las anualidades en las que se desarrollará el PDRS (documento aprobado por órganos ley 45/2007).
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o Renta per cápita autonómica:4%
o Regresión poblacional:4,5%,Despoblamiento: 2,5%, Envejecimiento: 2,5
o Dispersión poblacional: 2,5%
Dicha preasignación es meramente indicativa, para orientar a las Comunidades Autónomas en la concepción y el diseño de los Planes de Zona, y está condicionada a la futura adecuación de los Planes de Zona que se elaboren al Programa, y a la disposición por parte de cada Comunidad Autónoma de régimen financiero común de un volumen de cofinanciación equivalente. La asignación definitiva de la cofinanciación estatal a cada Plan de zona, y por adición a cada Comunidad Autónoma, se realizará a través de la firma del correspondiente convenio de colaboración entre el Estado y la Comunidad Autónoma correspondiente.
Para la elaboración del Plan de Zona uno de los requisitos a tener en cuenta debe ser la participación real y efectiva de las Corporaciones Locales y de los agentes económicos, sociales y ambientales del territorio en su elaboración.
Una vez conformados los proyectos de los Planes de Zona, y a la vista del presupuesto total de cada uno, de la calificación de cada zona rural, y de la concurrencia de los demás factores de priorización territorial especificados en el Programa, se atenderán a las necesidades de cofinanciación de manera secuencial por niveles de prioridad, distribuyendo en primer lugar la cofinanciación de las acciones previstas para el conjunto de zonas rurales que posean nivel de prioridad territorial 1, para seguir, en función de las disponibilidades de cofinanciación, por las que tengan nivel de prioridad 2, y después por las que tengan nivel de prioridad 3, y finalizando con las zonas intermedias y periurbanas que no tienen prioridad.
Sin embargo, la aplicación del método secuencial anterior puede dar lugar a concentrar la cofinanciación en un único tipo de zona rural y se puede considerar extender la actuación a otros tipos siempre manteniendo las prioridades establecidas por la Ley 45/2007, podrá en este caso realizarse una distribución de la cofinanciación por tipos de zona rural ponderada con los parámetros recogidos en el Programa de Desarrollo Rural Sostenible.
Las acciones de los Planes de Zona que de acuerdo con lo anterior vayan a ser concertadas y cofinanciadas, se especificaran en el correspondiente convenio de colaboración entre la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma.
5º. INFRAESTRUCTURAS DE INTERÉS GENERAL
Estas actuaciones han de ser previamente declaradas por ley “obras de interés general”, pasando a corresponder su ejecución al la Administración General del Estado, y encomendándose su ejecución a la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, que las financiará íntegramente a través de la aplicación presupuestaria denominada “infraestructuras rurales de interés general” para la que tiene una previsión de gasto de 53.250.000 € para el periodo comprendido entre los años del 2011-2014
La cuantía que finalmente se asigne a los Planes de Zona estará condicionada a que dichas actuaciones sean efectivamente incluidas en los Planes, concertadas entre ambas Administraciones y declaradas de interés general.
A los efectos de establecer una orientación financiera para la elaboración de los Planes de Zona, el MARM ha elaborado una primera aproximación de la preasignación de las Comunidades Autónomas basada en el mismo “índice de ruralidad” adoptado por el Consejo para el Medio Rural.
PREASIGNACIÓN ORIENTATIVA DE LAS DISPONIBILIDADES PRESUPUESTARIAS A.G.E PARA INFRAESTRUCUTRAS DE INTERÉS GENERAL EN PLANES DE ZONA (2011-2014)
COMUNIDAD AUTÓNOMA Millones de euros
Andalucía 3,596 Aragón 1,833
Comunidad Foral de Navarra 17,320
Canarias 1,021 Cantabria 0,441
Castilla y León 4,037
Castilla – La Mancha 2,807
Cataluña 1,276
Comunidad de Madrid 0,278
Comunidad Valenciana 0,835
Extremadura 2,158 Galicia 2,111
Islas Baleares 0,348
La Rioja 0,325
País Vasco 13,471
Principado de Asturias 1,021
Región de Murcia 0,371
TOTAL PREVISIONES 53,250
6º HOJA DE RUTA DEL PROGRAMA DE DESARROLLO SOSTENIBLE DEL MEDIO RURAL
El Consejo de Ministros, del 5 de marzo de 2010, ha aprobado un informe de ejecución de la “hoja de ruta” con las actuaciones desarrolladas en 2009 en el marco de la Ley para el Desarrollo Sostenible del medio Rural, así como un acuerdo que incluye la programación para 2010.
En esa programación se contemplan las fases necesarias para la aprobación en Consejo de Ministro del Programa de Desarrollo Rural Sostenible, como Real Decreto, cuya aplicación beneficiará a unas 200 zonas rurales, lo que supone 2/3 partes del territorio nacional, constituyendo el mayor esfuerzo de planificación ascendente con base territorial realizado hasta la fecha.
El informe sobre las actuaciones del pasado año explica como a finales de septiembre de 2009 se dispuso de una primera versión preliminar del PDRS y de su informe de sostenibilidad ambiental, totalmente consensuada con todas las partes, que ha sido sometido a información pública y que se ha recibido 617 alegaciones, la mayor parte referida a las zonas propuestas por las Comunidades Autónomas. El acuerdo precisa el conjunto de actuaciones a realizar en 2010, en particular las fases que restan hasta la culminación de la aprobación por el Consejo de Ministros del PDRS como Real Decreto y su desarrollo posterior.
El Programa de Desarrollo Sostenible del Medio Rural ha sido aprobado por el Consejo de Ministros del pasado 4 de junio de 2010. La “hoja de ruta” contempla igualmente los pasos a realizar tras la aprobación del Programa de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, desarrollando el despliegue de la concertación con las Comunidades Autónomas y la elaboración de los Planes de Zona, uno por cada territorio en atención a sus singulares circunstancias y necesidades.
En el proceso de elaboración de los Planes de Zona se requerirá un esfuerzo adicional de las
Comunidades Autónomas para que estos sean elaborados bajo los principios de la
Dentro de los plazos previstos se contempla tener a finales de 2010 todos los Planes de Zona aprobados, todos los Protocolos y convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas suscritos, y movilizadas todas las dotaciones de la Administración General del Estado correspondientes a la primera anualidad.
Luis Enrique Mecati Granado
