James Fox-Sp Editado

P

ROMOCIÓN

DE

COMPETITIVIDAD

Y

CLUSTERS

EN

C

OLOMBIA

Y

E

L

S

ALVADOR

Informe final

James W. Fox

Informe sobre la Promoción de la Competitividad en Colombia y en El Salvador Informe Final

Informe sobre la Promoción de la Competitividad en Colombia y en El Salvador Informe Final

Aquellos que dicen que el futuro está llegando rápidamente están equivocados. En realidad, el futuro está alejándose rápidamente de nosotros y tenemos que apresurarnos para

alcanzarlo o quedaremos atrás.

INDICE

CAPÍTULO 1

¿DE QUÉTRATA LA «COMPETITIVIDAD»?

Clusters, cadenas de valor y productividad Investigación empírica sobre clusters

Diseños para la promoción de la competitividad

CAPÍTULO 2

LAEXPERIENCIACOLOMBIANA EN PROMOCIÓN DELA COMPETITIVIDAD

Contexto económico

Política económica Política comercial

Instituciones comerciales

El desempeño comercial colombiano El esfuerzo colombiano de competitividad Indicadores de cambios en la competitividad de las exportaciones colombianas

Estadísticas de exportación Otros indicadores de avance

Conclusiones

El Programa de Competitividad El contexto de la política

Entorno económico

CAPÍTULO 3

PROMOCIÓN DELA COMPETITIVIDAD EN EL SALVADOR

Contexto económico

Políticas económicas Política cambiaria

Política comercial

Instituciones comerciales

Desempeño comercial salvadoreño

Tendencias generales

Tendencias en sectores específicos

El esfuerzo salvadoreño de competitividad

Promoción de clusters

Resultados del experimento de clusters

Conclusiones acerca de los clusters

Otras actividades de promoción de la competitividad

Indicadores de cambios en la competitividad salvadoreña

Estadísticas de exportación Otros indicadores de avance

CAPÍTULO 4

MIDIENDOELDESEMPEÑONACIONALENCOMPETITIVIDAD

El Informe de Competitividad Global (ICG)

Metodología del Informe de Competitividad Global

Evaluación de la Metodología

Desempeño de El Salvador y de Colombia en el ICG

Uso del ICG para evaluar los programas de competitividad

La base de datos «Haciendo Negocios» del Banco Mundial Otras medidas de competitividad en el país

Comparación de los tres Indices

CAPÍTULO 5

RESUMENDE COMENTARIOSY CONCLUSIONES

Verificación y evaluación

Siguiendo la pista al desempeño durante la ejecución Medición del impacto a un plazo más largo

Comparación de los dos casos

Conclusiones: ¿Qué pueden hacer los donantes?

Recomendaciones específicas acerca de la competitividad Recomendaciones más amplias

B

APÉNDICE 1

INDICADORESRELACIONADOSCONEL CLUSTERENEL INFORMEDE

COMPETITIVIDAD GLOBAL, 2002 – 2003………...

APÉNDICE 2

PERSONASENTREVISTADAS……….…..

APÉNDICE 3

ACUERDOSDE COMPETITIVIDADENCURSOEN 2002 ………………….…...

APÉNDICE 4

CAPÍTULO 1

¿DE QUÉ TRATA LA «COMPETITIVIDAD»?

En años recientes mucho se ha debatido acerca del significado de la palabra competitividad, tanto por parte de los economistas como también por parte de otros grupos de personas entre los cuales se incluyen los teóricos empresariales. Para la mayoría de los economistas la competitividad significa que los proveedores de los productos o de los factores de producción puedan satisfacer la prueba del mercado, esto es, que otros comprarán sus bienes o servicios en el mercado a un precio que cubra los costos marginales de producción. De acuerdo con esta acepción las empresas no competitivas eventualmente desaparecerán ya que sus operaciones resultarán insostenibles si el precio de venta de sus productos no cubre los gastos.

En general hay acuerdo sobre la interpretación económica de la competitividad pero surgen problemas cuando el mismo término es usado para referirse a los países. Los países no son unidades de negocios que puedan desaparecer si sus productos no son aceptados en el exterior. En su lugar, las terminos de intercambio se ajustarán de modo que el país se encuentre a sí mismo en una posición económica consistente con las capacidades de sus unidades económicas, sus factores de tierra, trabajo y capital, y con la calidad de sus instituciones económicas, políticas y sociales. Los países con baja capacidad de producción de bienes y servicios venderán poco a otros, por lo cual también podrán comprar muy poco y, probablemente, serán pobres. Pero esto no ocurre porque esos países sean «no competitivos» sino porque son, simplemente, improductivos2_.

Desde el enfoque que aporta la escuela de negocios, la competitividad está relacionada con la elección que hacen las empresas en relación con la tecnología, la administración y los mercados. En su forma más matizada, cuando los analistas revisan la competitividad potencial de un país usan el término para incluir los esfuerzos para promover el incremento de la productividad y la capacidad productiva en los países en desarrollo. Los conceptos básicos se fundamentan en las ideas de Michael Porter, profesor en Harvard, autor de numerosos libros sobre

1 _{Este informe enaliza la base de información existente scerca del concepto de competitividad,como una herramienta}

microeconómica pue permite promover el aumento de la productividad.a la par que hace uso de la literatura disponible y del resultado de visitas de campo realizadas en Colombia y al Salvador para explorar la experiencia en ésta área emergente. El trabajo de campo en cada país duró mntre 2 a 3 semanas e incluyó entrevistas c cerca de 40 dirigentes de lmpresas, del gobierno y del ambiente académico. l estudio fue encargado por el Banco Interamericano de Desarrollo. El alcance del trabajo pe presenta en el Apéndice 5.

2 _{Para Paul Krugman, el autor que mejor ha articulado la idea de competitividad, «la competitividad es una palabra sin}

estrategias de competitividad para los negocios, entre ellos La ventaja competitiva de las naciones (1990), ampliamente difundido. Porter destaca que «el único concepto significativo de competitividad a nivel nacional es la productividad nacional» (Porter, 190, p. 6)3_.

La mayoría de las diferencias que se presentan entre los economistas y los teóricos empresariales son simple reflejo de las distintas acepciones del término «competitividad». Tanto unos como otros concuerdan en que ésta se relaciona con la productividad pero, mientras los economistas tienden a centrarse en los diversos factores de la economía que afectan la productividad –entre otros la inflación y las tasas de interés y de cambio–, los teóricos empresariales se concentran, por su parte, en lo que podría ser identificado como la microeconomía de la competitividad, esto es, los factores que en la empresa, en la industria y en el ámbito de la institucionalidad pueden marcar la diferencia en productividad dado un conjunto de indicadores a nivel macro. Los teóricos empresariales no argumentan que los temas macroeconómicos sean irrelevantes pero señalan que no forman parte del «rompecabezas de la productividad» que analizan. Este estudio se basa en el enfoque conceptual utilizado por los teóricos empresariales, reconociendo al mismo tiempo que un entorno macroeconómico y comercial apropiado es de suma importancia para que las empresas tengan la capacidad general de operar con éxito en cualquier sector.

En La ventaja competitiva de las naciones Porter desarrolla el concepto de un

cluster de empresas para explicar la mayor productividad de las empresas a nivel mundial. Un cluster es identificado como «un grupo de compañías y de industrias asociadas y conectadas entre sí en un campo en particular, vinculado por aspectos comunes y complejos, dentro de un espacio geográficamente próximo». El estudio de Porter muestra que es más probable que surjan empresas competitivas en lugares donde existen clusters de empresas competidoras relacionadas y donde estén presentes algunas de las condiciones identificadas en el «Diamante de Porter», entre las cuales se incluyen:

 Condiciones de los factores, tales como mano de obra calificada e infraestructura;

 Condiciones de la demanda, particularmente en el mercado local;

 Industrias de apoyo relacionadas, incluyendo universidades e instituciones de investigación; y

 Estrategia y estructura firmes.

En el modelo de Porter, la interacción entre estas cuatro condiciones es la que determina la competitividad de una industria en particular en cualquier país: donde las empresas sean ferozmente competitivas y sea cercana la interacción con los otros elementos del diamante, serán constantes las presiones para el mejoramiento de sus capacidades. Tales mejoras en cada elemento del diamante se

3 _{“Buscar la explicación de la “ompetitividad”en el nivel nacional,es,contestar la pregunta equivocada. Lo que}

retroalimentan sinérgicamente para aumentar la competitividad de todo el cluster

Gráfico 1.1

El diamante de Porter

Contexto para una Estrategia Firme y Rivalidad

El ambiente microeconómico del negocio está formado por una diversidad de habilidades, conocimientos, reglas, políticas, industrias de apoyo e instituciones rodeando la competencia.

Fuente: Michael Porter.

Condiciones de los Factores

(insumos)

Condiciones de la Demanda  Un contexto local y reglas que

estimulen la inversión y el mejoramiento sostenido – ej. protección de la propiedad intelectual

 Competencia abierta y vigorosa entre rivales localmente establecidos

 Presencia de insumos especializados de alta calidad, disponibles a las empresas

- Recursos humanos

- Recursos de capital

- Infraestructura física

- Infraestructura administrativa

- Infraestructura de información

- Infraestructura científica y tecnológica

- Recursos naturales

 Un núcleo de clientes locales sofisticados y exigentes  Necesidades de los clientes

locales que se anticipan a las de cualquier otro lado  Demanda local inusual en

segmentos especializados que pueden ser atendidos nacional y globalmente

 Acceso a abastecedores capaces, localmente establecidos

 Presencia de clusterings en vez de industrias aisladas

Industrias Relacionadas y

La teoría de Porter y el papel clave desempeñado por los clusters fueron desarrollados a partir del estudio de empresas exitosas en países desarrollados. Los

clusters han sido vistos como un «resultado» en cierto número de ubicaciones geográficas, tales como Hollywood y Silicon Valley. De todos modos, la teoría de la competitividad abarca numerosas ideas que pueden explicar el relativo éxito o fracaso de diferentes países en desarrollo en ganar mercados para sus exportaciones lo que ha llevado a los investigadores a buscar las maneras en las cuales el cluster o algún otro aspecto de la competitividad podrían ser usados para promover un crecimiento más rápido de la productividad.

El modelo que surge de la investigación de Porter, efectuada durante los años ochenta, supone que la demanda interna por los productos de una industria es una característica indispensable para los clusters de competitividad. Esto es esencial, tal como Porter lo ha argumentado, porque sólo cuando el productor está muy cerca del mercado puede la innovación moverse rápidamente para satisfacer las preferencias de los consumidores. Por otra parte, Porter da por sentado que la inversión extranjera con base en clusters no será competitiva porque las decisiones claves serán adoptadas en el país de origen y no en el país donde está ubicada la inversión, en consecuencia, las actividades de la empresa en el país receptor serán subsidiarias y tenderán a quedar rezagadas con respecto a las tendencias de los mercados mundiales. Estos dos aspectos del modelo de Porter deberán ser tomados particularmente en consideración para su aplicación en los países en desarrollo puesto que la formación de clusters competitivos puede ser catalizada por «agentes de cambio» –gobiernos o donantes– que trabajen con el sector privado. Entre otras, las acciones que los agentes de cambio podrían perseguir incluyen las siguientes:

 Propiciar, a través de apoyo técnico o financiero, el desarrollo de clusters

alrededor de los cuales firmas competidoras puedan buscar objetivos comunes.

 Desarrollar una estrategia nacional de competitividad que reúna al gobierno, las empresas, la mano de obra y otras organizaciones interesadas y busque eliminar obstáculos a la productividad y a la exportación.

 Promover la cooperación de empresas en diferentes puntos de la «cadena de valor» para productos o sectores específicos, con miras a reducir los costos de las transacciones entre las diferentes partes de la cadena y el mejoramiento de la calidad de los productos que son los insumos de otras empresas de la misma.

 Alentar a las empresas para «subir de posición en la cadena de valor» –bien alejándose de la producción de materias primas para los mercados mundiales hacia la producción de marcas o la diferenciación de calidad (ejemplo, la promoción del café colombiano)– lo que permitirá márgenes de utilidad más altos y proveerá alguna protección contra la competencia de países con salarios más bajos.

 Diseminar el concepto de competitividad a través de conferencias, seminarios y material escrito.

informe ambos países han usado el concepto para corregir las características del entorno económico nacional que limitan su capacidad para producir con niveles más altos de productividad. Estas incluyen aspectos tales como inadecuadas políticas gubernamentales, malas carreteras e infraestructura portuaria, sistema deficiente de telecomunicaciones y falta de vínculos entre los sectores académicos y de negocios. Mientras la «competitividad» sea un término que llama la atención sobre los obstáculos internos para una mayor productividad, no es ni equivocada ni peligrosa. Más bien se convierte en una herramienta para la identificación nacional de los factores responsables por la pobreza de un país y la incapacidad de organizar su potencial nacional de una manera productiva.

Clusters, cadenas de valor y productividad

Bajo los temas generales que abarca el término «competitividad», han existido bastantes desarrollos teóricos, por parte de los economistas, acerca de los aspectos del mundo real que Michael Porter y otros teóricos empresariales han propuesto. En particular, hay cuatro o cinco líneas de pensamiento económico que descansan, en gran medida, en la importancia del cluster para la eficiencia económica y la productividad.

El tema general para los economistas es la existencia y la importancia de dos términos que resultan oscuros para los profanos: «externalidades» y «economías externas». Ambos son sinónimos y representan los beneficios netos para la economía, aunque no para la empresa individual, de las actividades combinadas de

clusters de empresas o de operadores económicos. Por ejemplo, Wall Street o Hollywood o Sillicon Valley son lugares donde una industria se beneficia de una intensa red de empresas relacionadas que proporcionan beneficios de apoyo mutuo a otros. Las externalidades pueden ser tanto negativas como positivas. La «tragedia de los comunes», donde la pesca excesiva o el sobre-pastoreo de cada persona en busca de una mayor producción ocasiona pérdidas desastrosas a todos, nos proporciona un buen ejemplo acerca de lo que es una externalidad negativa. Cada pescador trabaja arduamente para preservar su ingreso a medida que la existencia de peces se agota, pero el esfuerzo de todos por hacer lo mismo destruye el recurso del cual cada uno de ellos depende. Pero mientras las externalidades negativas terminan con un colapso de la producción, las positivas pueden producir círculos virtuosos de creciente productividad y prosperidad.

las diferentes empresas. Así mismo, era probable que la disponibilidad de proveedores de servicios especializados, conocedores de los aspectos técnicos, de diseño, o de mercadeo del producto fuera más abundante y que los materiales del sector fueran más baratos y más fáciles de obtener que en cualquier otro lugar.

La conceptualización de la capacidad empresarial e innovadora de Joseph Schumpeter es una segunda ramificación clave (Schumpeter, 1943). Schumpeter hacía énfasis en la innovación como una característica central del proceso de crecimiento económico y en el empresario como la fuerza motivadora. Schumpeter señalaba que, a largo plazo, el monopolio era un problema sin importancia en una economía de libre mercado ya que las innovaciones de una empresa serían posteriormente imitadas por otras, erosionando y, eventualmente, eliminando todos los monopolios y, en consecuencia, las utilidades del monopolista original. De modo que el crecimiento económico se convertía en una rueda de molino donde la innovación constante era el medio para garantizar que un producto o una tecnología gradualmente llegaran a ser obsoletos. Según este autor, el proceso empresarial dinámico del capitalismo aseguraría esto a través de nuevas ideas, nuevas empresas y nuevos productos4_.

Otra característica importante del análisis de Schumpeter es que señala que cualquier innovación crea externalidades negativas a otras. Las utilidades para el innovador serán mayores que los beneficios para la economía. La innovación de Henry Ford creó muchos puestos de trabajo en la industria del automóvil, pero también produjo desempleo, quiebras y otras dislocaciones en la industria de los carruajes y en otras industrias relacionadas con los caballos, así como también con productores de automóviles menos eficientes. Este proceso de «destrucción creativa» es beneficioso, a largo plazo, para liberar a las personas y el capital de zonas de baja productividad reorientando sus usos hacia otras áreas de más alta productividad. La nueva eficiencia de China en la producción de zapatos está creando un empleo masivo en ese país, pero está produciendo bancarrotas y desempleo en la industria del calzado en todo el mundo en desarrollo, particularmente en empresas que no se adaptaron a las cambiantes posibilidades tecnológicas.

Ronald Coase (1992) proporciona otra importante perspectiva acerca de las implicaciones de la competitividad cuando señala que algunos tipos de externalidades podrían ser interiorizadas por una empresa. En particular llegó a la conclusión de que el nivel de integración vertical de las empresas dependía del nivel de los costos de las transacciones a lo largo de la cadena de valor, desde las materias primas básicas hasta el consumidor final. En partes de la cadena donde los costos de las transacciones fueran altos, la empresa se integraría hacia atrás en la producción de materia prima y/o hacia adelante en la distribución del producto. De modo que una empresa, en un ambiente en el cual la aplicación de un contrato fuera difícil, o donde la calidad o las oportunidades de los insumos de materia prima fueran variables o inciertas, se integraría verticalmente con más probabilidades que

4 _{Este es también el tema de un nuevo libro de William Baumol.The Free-Market Innovation Machine, e002 donde el}

una empresa en un ambiente en el cual las relaciones confiables con los abastecedores fueran la norma.

Tal como Coase lo sugiere, para trabajar no es necesario que todas las empresas compren en la cadena de valor ya que las empresas insatisfechas con sus insumos pueden integrarse hacia atrás, o las empresas individuales descendentes pueden contratar empresas ascendentes para obtener productos de la calidad especificada. Sin embargo, la evidencia sugiere que en los países en desarrollo las empresas enfrentan numerosas barreras financieras, económicas, políticas, tecnológicas e incluso culturales que pueden impedir la adopción de cadenas de producción apropiadamente integradas. Esto limitará la productividad de la empresa y, fundamentalmente, el potencial para la exportación de bienes y servicios. La identificación y remoción de estas barreras es uno de los grandes retos que enfrentan quienes formulan la política en el mundo en desarrollo, reto que puede ser enfrentando sector por sector.

Mancur Olson, por su parte, en The Logic of Collective Action (1971) analizó la cooperación de las empresas para propósitos colectivos fuera de los confines de la empresa individual. De acuerdo con la lógica del empresario individual, los propietarios establecen las metas y una estructura jerárquica las ejecuta. En las actividades colectivas de clusters de empresas individuales no existe un esquema de actuación tan claro. A falta de un resultado que permita identificar el éxito o el fracaso, las asociaciones entre empresas son típicamente voluntarias. Los miembros individuales pueden abandonarlas si ven que los costos del cluster exceden los beneficios. Esto limita la capacidad de la asociación de distribuir los costos de la colectividad entre sus miembros. También limita la capacidad de la asociación para adoptar decisiones que entren en conflicto con los puntos de vista de miembros importantes. Cualquier dificultad –ya sean costos altos para los miembros individuales, o beneficios bajos o negativos– tiende a debilitar esos esfuerzos colectivos. Los sectores donde exista una sola empresa dominante tenderán a ser mejor abastecidos por los bienes colectivos que aquellos donde muchas empresas pequeñas comparten el mercado, ya que la empresa dominante estará dispuesta a suscribir una parte desproporcionada de los costos conjuntos. En la mayoría de los casos, la firma que está al final de la cadena de producción y que está más cerca del consumidor final, es la que provee el liderazgo necesario y absorbe los costos adicionales de promover los beneficios de la acción colectiva entre las empresas. Las empresas más pequeñas pagarán menos que su «porción justa» en la empresa colectiva, viajando gratis sobre los intereses de la empresa dominante de financiar el grueso del esfuerzo colectivo. A este respecto, Olson extrae tres conclusiones: – Los esfuerzos colectivos sufren el «viajero gratuito», especialmente cuando la acción probablemente beneficia tanto a los que han contribuido en el esfuerzo como a aquellos que no lo han hecho. El resultado neto es una sub-inversión en este tipo de esfuerzos, por ello a menudo es necesaria una combinación del apoyo de los sectores público y privado para alentar reformas de política e inversiones apropiadas que beneficien a muchos actores.

– Debido a la dificultad de crear y sostener la acción colectiva, las organizaciones efectivas en esta área son, probablemente, aquellas con larga tradición y experiencias previas de resultados positivos. Con frecuencia el cabildeo efectivo del gobierno es la evidencia tangible del éxito. Como resultado, las organizaciones de acción colectiva efectiva son aquellas que representan los intereses adquiridos del pasado y no las que representan oportunidades emergentes. A menudo, estos son los tipos de cluster que se benefician del statu quo y que por lo tanto se muestran renuentes a promover cambios que alteren los factores de precios (reformas comerciales y reformas impositivas) que alienten a nuevos participantes que puedan competir con los cuasi-monopolios existentes (promoción de inversiones). Por estas razones un cambio en positivo no sólo requiere de la participación comprometida del sector privado desde el liderazgo de los nuevos sectores emergentes, sino también de un papel destacado del sector público. En particular, el liderazgo político debe apoyar activamente un cambio de política.

Llegados a este punto, pueden extraerse cinco conclusiones generales de estos temas de análisis:

1. Existen beneficios económicos definitivos del cluster de empresas en actividades similares que no pueden ser captados por las empresas individuales. Es probable que los lugares geográficos que facilitan su instalación tengan mayor actividad económica e ingresos que los que no los tienen.

2. La acción colectiva «a lo largo de la cadena de valor» requiere de una fuerte motivación económica. Cuando los costos de las transacciones son altos (p. ej.: calidad incierta, plazos de entrega que no se cumplen, o precios muy altos) las empresas tienen un incentivo para integrarse verticalmente con el objetivo de superar tales problemas. Este es el caso más común en los países en desarrollo. Alternativamente, los proveedores especializados concentrados en el cumplimiento de los requerimientos de los usuarios que van a la delantera tienen un incentivo económico que ofrecer al productor de modo que cumpla con las necesidades de estos usuarios.

3. A falta de un fuerte liderazgo del sector privado, el desarrollo y el mantenimiento de una asociación colectiva de empresas es difícil de sostener durante un largo período. Los miembros individuales contribuirán menos de lo que sería óptimo para la colectividad y tales esfuerzos tenderán a ser sub-financiados. Los esfuerzos colectivos serán también limitados por temor a perder a los miembros que se opongan a las acciones asertivas.

5. La productividad es el motor del progreso económico. Las empresas deben mejorar firmemente su modo de operar para poder sobrevivir ya que los empresarios de cualquier otra parte pueden sacarlas del negocio. Una apropiada política gubernamental en infraestructura, regulación de mercados, comercio y promoción de inversiones puede alentar un ambiente económico que apoye a los nuevos participantes y la innovación dinámica necesaria para impulsar la productividad. A falta de tales medidas, la brecha entre la productividad interna y la extranjera se ampliará hasta que el esquema político y económico empleado para proteger los mercados internos eventualmente colapse, con un costo social y económico muy alto.

Estas observaciones sugieren que el gobierno y las agencias donantespueden desempeñar un papel muy útil en la provisión de bienes públicos y en la ayuda para superar las fallas de coordinación que, a menudo, inhiben una acción colectiva útil. El mejoramiento de la productividad es la clave. Puede obtenerse alguna productividad a través de la acción colectiva de las empresas de cada sector. Pero la acción colectiva es un bien público que será insuficientemente financiado si se deja en manos del sector privado. El gobierno o los donantes pueden corregir el desequilibrio entre el beneficio privado y el beneficio social mediante el financiamiento parcial de tales actividades. El financiamiento externo cambia el cálculo de los costos y beneficios de las empresas del sector y los requisitos del donante para aportar contribuciones sustanciales al esfuerzo de las empresas puede ayudar a crear la presión moral para la contribución de las empresas. Estas también cambiarán los cálculos de los beneficios netos hacia acciones más firmes y asertivas, mientras la fuente de financiamiento externo lo requiera como precio a pagar por la asistencia externa5_.

En resumen, la teoría económica ofrece una base clara para el apoyo de los donantes al desarrollo del cluster, supeditando las contribuciones sustanciales al esfuerzo de las empresas del sector y al potencial de éste para producir aumentos sostenidos de la productividad de las empresas integrantes de los clusters.

Investigación empírica sobre clusters

Lo anteriormente expuesto sugiere que el crecimiento de la productividad es la meta primaria y que algunos tipos de apoyo a los clusters, o cadenas de valor, pueden ser garantizados. Para propósitos de análisis la pregunta que sigue es: ¿qué es un cluster? o, más específicamente, qué clase de agrupaciones o qué negocios son deseables para recibir apoyo del gobierno o de los donantes. Los clusters

exitosos de pequeñas empresas en los países desarrollados –de los cuales Italia es el principal ejemplo (la cerámica y los zapatos son dos casos frecuentemente citados)– han llamado mucho la atención. Esos clusters se han conformado de

5 _{Degún Porter «Los gobiernos nacionales, por su parte, deben establecer la meta apropiada –la productividad que}

manera muy semejante al modelo de Porter, dependiendo fuertemente de la demanda interna por sus productos y desarrollando un conjunto de movimientos cooperativos entre pequeñas empresas en medio de una intensa competencia entre ellas.

Dos características del modelo italiano resultan particularmente atractivas para los promotores del desarrollo. Primero, las empresas han sido capaces de captar mercados internacionales proporcionando diseños que les permiten exigir precios más altos por sus productos. Segundo, esto se ha logrado en industrias formadas por numerosas pequeñas empresas. Para muchos, la promoción del

cluster entre pequeñas y medianas empresas nacionales es el camino adecuado para avanzar en la promoción del sector privado.

Un razonamiento a priori sugiere que los elevados costos fijos involucrados en la identificación y el desarrollo de los mercados de exportación así como los costos continuos de innovación para estar a la cabeza de los mercados están muy lejos del alcance de las pequeñas empresas individuales. Por esta razón entre quienes formulan la política y los académicos se ha manifestado un fuerte interés por aplicar las lecciones de los clusters exitosos para superar esta barrera6_{. Por supuesto, en}

los países en desarrollo la base de la tecnología, las habilidades empresariales y el ambiente de la política no son equivalentes, por lo que la aplicación de las experiencias de los países desarrollados no puede hacerse de manera automática.

O’Malley y Egeraat (2000) someten a prueba la metodología de Porter para identificar los clusters industriales exitosos aplicándola a Irlanda. Sus análisis identifican dos problemas en la aplicación de la teoría de Porter en países pequeños o en desarrollo. Primero, el predominio de la inversión extranjera dirigida a los sectores de exportación y la relativa falta de empresas nacionales son notables características de tales países. Porter no le otorga a los inversionistas extranjeros un papel protagónico en la formación de clusters por considerar que tales empresas responden principalmente a las decisiones y prioridades del país sede de su oficina central, en consecuencia, les falta la independencia para la toma de decisiones y la creatividad que las haría candidatas a un cluster industrial en el país receptor de la inversión (Porter, 1990, pp. 566-567 y 678-679). Segundo, ellos aplican una observación específica de Porter para identificar los sectores exportadores exitosos como es el hecho de que las exportaciones del sector, como parte de las exportaciones mundiales de su producción, excedan la porción total de las exportaciones mundiales del país. En el caso de Irlanda, las exportaciones totales representaban 0,79% de las exportaciones mundiales en 1993. Los sectores hacia los cuales Irlanda exporta una porción mayor del 0,79% de las exportaciones mundiales serían candidatos de alta competitividad. Pocos sectores nativos se

6 _{Sin embargo, dlgunos clusters exitosos en países desarrollados pueden,eventualmente,perder su ventaja}

calificarían siguiendo este criterio, ya que los inversionistas extranjeros son los principales exportadores desde Irlanda. Si las empresas extranjeras fueran excluidas de la base de exportación, Irlanda sólo representaría alrededor de 0,4% de las exportaciones mundiales. Con este estándar más bajo, un número mucho mayor de sectores calificaría. Cerca de la mitad de las exportaciones de las empresas nacionales irlandesas proviene de los sectores de productos cárnicos y lácteos, con poco valor agregado industrial a partir de la materia prima y representan una porción bastante más baja de empleo y de valor agregado por dólar de exportación que otros sectores exportadores. Las empresas exitosas, según el estándar de Porter, son entonces las relacionadas con industrias de rápido crecimiento en exportación y empleo. El arranque es muy bajo y la mayoría de las industrias de «alta tecnología» que han sido la fuente de crecimiento tienen una fuerte inversión extranjera. El éxito de las exportaciones irlandesas es comparado con el de la Unión Europea (UE) y considerado como notable en aquellas industrias con gran inversión extranjera. Para el caso de Irlanda es obvio que el éxito competitivo no ha sido impulsado por fuertes clusters internos.

Por otra parte, varios autores rechazan la idea surgida de algunos investigadores canadienses de un modelo de «doble diamante» que involucre a dos países. Estados Unidos es el inversionista extranjero más grande en Irlanda, pero los mercados de Irlanda están principalmente en Europa y en el Reino Unido de modo que el aprendizaje relacionado con una estrategia firme proviene de Estados Unidos, pero el aprendizaje relacionado con los clientes proviene del Reino Unido y de Europa. Esta clase de diamante múltiple no se ajusta bien al modelo Porter y sugiere que éste puede ser menos aplicable a los países en desarrollo que a los líderes mundiales.

Aun cuando esas críticas pudiesen tener algún mérito, la visión de Porter puede regir a más largo plazo. A lo largo del tiempo, el predominio de los inversionistas extranjeros puede verse erosionado. El impulsor inicial clave del éxito de Irlanda en el sector de la Información, las Comunicaciones y la Tecnología (TIC) fue la inversión directa extranjera conocida como FDI por sus siglas en inglés. Green (2000) documenta un cambio en el sector de la electrónica (el dominio de las empresas extranjeras) hacia el desarrollo de programas en los que las pequeñas empresas nacionales son los principales jugadores7_{. Efectos similares están siendo}

observados en países como Costa Rica, donde el FDI ha contribuido al desarrollo de los abastecedores locales en empaques e impresión y a la aparición de un incipiente sector de software.

Altenburg y Meyer-Stamer (1998) ofrecen una útil perspectiva sobre las condiciones bajo las cuales los clusters prosperan en los países en desarrollo, con especial énfasis en la transferencia de tecnología a las empresas en el cluster. Con base en la revisión de la experiencia en los países en desarrollo, estos autores proponen una tipología de tres clases y proveen diagnósticos y recomendación para cada tipo:

7 _{De acuerdo con Green, “durante los años 1oventa, las firmas nativas lograron tasas de crecimiento de 11 al año}

 Clusters de pequeñas empresas que están «sobreviviendo»

 Clusters de producción a gran escala, que incluyen tanto los pequeños como los grandes productores, y

 Clusters con base en corporaciones transnacionales.

Estos autores consideran al primer grupo sin esperanza a largo plazo, con poco acceso al mejoramiento tecnológico y a sus sectores de concentración, tales como zapatos y ropa que están diariamente expuestos a una mayor competencia desde el extranjero. Algo puede hacerse con tales clusters, aunque sólo sea con aquellos proyectos que requieran de firmes acciones de parte de los empresarios. Las agencias gubernamentales y otras formas de organización, como las cooperativas, no pueden resolver sus problemas. Para muchos, la mejor solución es cambiar el sector por otro, tal como el sector de servicios, menos vulnerable a la competencia extranjera.

Altenburg y Meyer-Stamer consideran el segundo grupo mucho más promisorio debido al potencial que tienen las empresas grandes para la transferencia de tecnología a las pequeñas y a la posibilidad de fortalecer los vínculos dentro del sector, lo que aumentará la competitividad a través de la cadena de valor. Estos autores consideran este grupo como el más promisorio para recibir el apoyo de las agencias de desarrollo. También las oportunidades para el desarrollo nacional pueden provenir del tercer grupo, las corporaciones transnacionales. Este involucra en gran medida el desarrollo de las relaciones con empresas transnacionales aun cuando probablemente esto sea difícil debido a los altos estándares de calidad de las empresas multinacionales, pero la política pública puede empujarlas a aumentar la capacidad de los abastecedores locales.

Este análisis de Altenburg y Meyer-Stamer se efectúa bajo la suposición de que las empresas localizadas en el país son la fuente para el mejoramiento de la tecnología pero dicho análisis ignora la estructura de gran parte del mercado mundial de hoy en día. Comprender las condiciones de mercadeo en los países desarrollados es clave para entender la fuerza impulsora que se encuentra detrás de gran parte de la producción en los países en desarrollo. Humphrey y Schmitz (2002) analizan la capacidad de los clusters industriales de competir en los mercados internacionales mediante el examen de las relaciones con los compradores locales. Ellos argumentan que los compradores son un vínculo crítico para moverse más allá de la producción de materias primas. Las materias primas o genéricosproductos pueden ser vendidos en transacciones al alcance de la mano, pero ofrecen pocas oportunidades para mejorar la calidad de productos más sofisticados o productos más diferenciados ajustados que significarían mejores precios.

asiático es que esas ellas han mostrado estas características más claramente que las empresas de otras regiones.

Por su parte Sonobe et al. (2002), al examinar a lo largo de una década el proceso de mejora de la producción de ropa para niños en empresas agrupadas en un único cluster en China, corroboran esta perspectiva y muestran que las características de los empresarios individuales son clave para lograr el éxito a largo plazo. Sus análisis longitudinales llegan a dos interesantes conclusiones. Primero, que la acción del gobierno al establecer un lugar de mercado específico fue «particularmente importante para estimular el ingreso de nuevas empresas en las etapas iniciales del desarrollo de los clusters cuando los productos principales eran sencillos y estándar». Esto condujo a una expansión en el número de empresas y en el empleo, pero el aumento de la competencia produjo una reducción de las utilidades. En los años subsiguientes, sólo las empresas que fueron capaces de mejorar sus productos pudieron prosperar y las más exitosas tendían a ser las de hombres de negocios con mejor educación, experiencia de mercadeo y buenas habilidades empresariales.

Para los propósitos de este documento, el término «clustering» se define como la organización e interacción de las empresas con el gobierno, las instituciones académicas, las organizaciones de investigación y otras en la formulación de estrategias de negocios y reformas de política. El documento describe un enfoque estratégico para la organización de las empresas con el fin de lograr tanto el mejoramiento de las prácticas de negocios como reformas de las políticas gubernamentales. En este sentido, esto es más que sólo una cadena de valor en la cual las empresas interactúan con el fin de lograr las metas específicas del negocio. Es también más que sólo un sector, aunque a veces el término «clustering» se mezcla con las definiciones sectoriales. Como se mostrará más adelante, la medición de impacto al nivel de los movimientos de cluster está llena de dificultades y los datos del sector suelen usarse como aproximación para medir el impacto de las iniciativas del clustering. Este es a menudo el caso ya que la información sobre el impacto sólo está disponible, usualmente, a nivel del sector o de amplias clasificaciones de las exportaciones.

Diseños para la promoción de la competitividad

orienta hacia el diseño de programas de competitividad relacionados con la interacción entre los clusterings (tal como han sido definidos anteriormente) y los diálogos nacionales que se vinculan con los temas de clusters.

Considerable trabajo, tanto teórico como empírico, se ha hecho acerca de la competitividad, la mayor parte del cual, como ha sido discutido anteriormente, considera el clustering y los procesos relacionados como producto de la evolución natural de los negocios en ambientes favorables. Algunos teóricos han ido más lejos, haciendo recomendaciones de programas nacionales para promover la competitividad. Michael Porter (2002) recomienda la creación de tales programas que involucran varios elementos:

 Primero, las asociaciones industriales y las Cámaras de comercio enfocan su esfuerzo y atención a la promoción de acciones de fortalecimiento de la productividad por sus miembros y por los gobiernos en vez de buscar el cabildeo con el gobierno para obtener privilegios especiales.

 Segundo, las universidades y las instituciones de investigación establecen vínculos con la comunidad empresarial para apoyar la difusión de la investigación y la tecnología pertinentes al crecimiento de la productividad.

 Tercero, una o más instituciones independientes proveen el liderazgo en la promoción de la agenda nacional.

Varias características de este tercer elemento necesitan ser desarrolladas. Porter arguye que tales instituciones necesitan de la amplia participación del sector privado, del sector académico y del gobierno. No obstante, deben ser independientes del gobierno con el fin de asegurar su apoyo a esfuerzos a largo plazo que se extenderán más allá del período de duración de cualquier administración. En consecuencia, necesitan un fuerte respaldo de todos los partidos para contar con el apoyo gubernamental sin importar el partido que esté en el poder.

No ha habido ningún trabajo empírico de evaluación que confirme o rechace el enfoque propuesto por Porter. De hecho, la amplitud del concepto, el horizonte a largo plazo y la diversidad de otros factores que probablemente estarían actuando sugieren que la evaluación no es una herramienta factible. Los horizontes a largo plazo y las largas cadenas de conexión entre las acciones y los resultados son dos factores que tienden a convertir la evaluación en especulación. Aún más, como un programa de acción, el enfoque de Porter deja un limitado papel al gobierno o a los donantes. Es probable que ambos busquen obtener resultados en un horizonte temporal limitado (entre 3 y 4 años) y que busquen ejercer control y acciones directas de acuerdo con un calendario, en vez de desempeñar un papel más limitado alentando las acciones de otros.

Un modelo algo diferente ha sido desarrollado en varios países, a menudo en colaboración con las agencias donantes, que involucra tres elementos de importancia:

 una secretaría, que apoye tanto al consejo de competitividad, si existiere, como a los clusterings; y

 «clusters» de empresas y de otras instituciones a lo largo de la cadena de valor de un producto en particular, o de las organizaciones involucradas en un sector en particular.

En el ámbito de los clusters el BID se ha mantenido activo con diversos proyectos en varios países. Por su parte, USAID ha participado particularmente en el consejo de competitividad, estableciendo programas en Sri Lanka, Mongolia, Croacia, Macedonia y República Dominicana, entre otros países. Igualmente el Banco Centroamericano de Integración Económica-BCIE ha trabajado regionalmente, apoyando la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible-ALIDES, financiando el trabajo de investigación realizado por Harvard Institute for International Development (HIID) y la Escuela Centroamericana de Negocios (INCAE), mientras que la Corporación Andina de Fomento (CAF) ha hecho lo mismo en la región andina y ha promovido también el estudio académico de los temas de competitividad.

Australia creó un Consejo Nacional de Competitividad en 1995, e Irlanda hizo lo mismo en 1997,. Los programas en los otros países son aún más recientes. En un sentido más amplio, el diseño institucional de tales programas ha tendido a involucrar directamente al gobierno en tanto que promotor y administrador del esfuerzo, sin embargo, el análisis institucional de este enfoque sugiere varias preguntas.

En relación con el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) es cierto que los gobiernos establecieron miles de consejos y cuerpos asesores, muchos de ellos puramente decorativos o ceremoniales, mientras que otros proveen foros para importantes discusiones sobre las prioridades nacionales, iniciativas importantes e intercambio de información, pero, además del problema de diferenciar un consejo de competitividad de estos otros tipos de cuerpos asesores, surgen inmediatamente tres preguntas:

 ¿Es necesario un Consejo Nacional de Competitividad?

 Si la respuesta a esa pregunta es afirmativa, ¿cómo pueden los consejos establecidos por la administración de un gobierno en particular proseguir sus políticas y metas políticas hasta convertirse en un vehículo para lograr las metas nacionales de competitividad a largo plazo?

 ¿Con qué frecuencia deberían celebrarse las reuniones del Consejo y qué tipo de temas políticos debería enfocar?

de fabricación, entre otros) que han funcionado bien o mal pero cuya existencia formal continúa incluyendo una parte del campo que un Consejo Nacional de Competitividad podría cubrir. Otro aspecto a considerar es si el fracaso de tantas iniciativas previas hace que la nueva propuesta de un Consejo Nacional de Competitividad sea vista sólo como un capricho destinado a sufrir el mismo destino de los esfuerzos anteriores.

Desafortunadamente, este estudio no puede arrojar luz acerca de algunos de estos problemas. Como se discute más adelante en las secciones correspondientes, ninguno de los países estudiados aquí tiene un Consejo Nacional de Competitividad en operación. Colombia tuvo un consejo similar durante una administración previa y los temas relacionados con su desempeño se discuten en el contexto de la experiencia colombiana. Dada la falta de un consejo, en los dos países estudiados el papel primario de promover la competitividad ha fracasado habiendo sido asignado a una unidad dentro de un ministerio gubernamental: el Ministerio de Economía en el caso de El Salvador y el Ministerio de Comercio Exterior en el caso de Colombia. La relación entre ambas unidades de promoción gubernamental y el desarrollo de un cluster es un problema para el cual la experiencia en ambos países ofrece útiles lecciones que serán discutidas más adelante en este informe.

Con respecto a lanecesidad de una Secretaría, un proyecto de competitividad debería tener una oficina especial para promover la creación de agrupaciones y brindar apoyo a las ya existentes y al personal del Consejo Nacional de Competitividad, si existiere. La Secretaría es una oficina especial en un ministerio del gobierno, usualmente el Ministerio de Economía. En algunos casos, está ubicada fuera del gobierno, financiada por un donante. La experiencia nos sugiere que las secretarías de agrupaciones dentro del gobierno tienen menos capacidad de interactuar efectivamente con los miembros del sector privado que una secretaría fuera del gobierno. Esto es así porque, como se muestra en estudios previos de promoción de exportaciones del gobierno (cf., por ejemplo, McKean y Fox, 1994), las instituciones gubernamentales destinadas a apoyar al sector privado tienden a estar demasiado atascadas en las políticas gubernamentales internas para poder comprender y responder a las preocupaciones reales del sector privado. Aun así, una ubicación dentro del gobierno asegura contar con los recursos adecuados para financiar la Secretaría y proveer una conexión mucho más fuerte con el liderazgo político. Esta conexión puede ser la clave para lograr resultados en los temas de política.

En cuanto a los clusters, varios temas de diseño se relacionan con ellos:

 ¿Dónde debería descansar el liderazgo de los clusters: en las empresas miembros del sector privado, o debería el representante del gobierno establecer la agenda y los calendarios de las reuniones?

 Si se está entregando a los clusters recursos provistos por los donantes, ¿qué mecanismos son necesarios para asegurar el uso más eficiente de esos recursos?

existentes del sector privado que reúnen a las empresas de una industria en particular. ¿Cómo se relacionan los clusters de competitividad con tales asociaciones?

CAPÍTULO 2

LA EXPERIENCIA COLOMBIANA EN PROMOCIÓN DE LA

En este capítulo se discute la experiencia de Colombia en la promoción de la competitividad. En la primera parte se presenta una visión panorámica de la política económica global del país. Luego se revisa la competitividad de Colombia a lo largo del tiempo, a la luz de sus exportaciones, para luego discutir el esfuerzo de promoción de la competitividad del gobierno y la experiencia de siete de los

clusterings promovidos o apoyados por el gobierno. Más adelante se busca la evidencia de los cambios ocurridos en la competitividad colombiana en el período 1992-2002, durante el cual estos esfuerzos han estado en marcha y, finalmente, se ofrecen algunas conclusiones y observaciones sobre la experiencia en ese país.

Contexto económico

posteriormente por otros países. INCOMEX no fue una innovación en el sentido institucional, ya que la mayoría de los países latinoamericanos también tenían una agencia de promoción a las exportaciones, pero INCOMEX demostró ser más capaz que la mayoría.

Política económica

La política económica de Colombia en décadas recientes ha mantenido una consistencia inusual en Latinoamérica. La administración de la deuda externa y la política monetaria han sido conservadoras y han ayudado a evitar severas crisis económicas. Durante los años ochenta el país mantuvo una tasa consistente de crecimiento del PIB de 3,5%, creciendo más rápidamente que cualquier otro país latinoamericano en la década. Durante las últimas cuatro décadas, sólo un año (en 1999) el crecimiento del PIB fue negativo. La alta inflación ha sido una característica de la administración económica hasta el final del siglo, pero ha sido mantenida en un rango relativamente estrecho de entre 15% y 25% anual (aún así, esto significó que los precios aumentaron más de mil veces entre los años 1963 y 2000).

Esta consistencia en buena parte se debió al papel desempeñado por el gobierno en la economía. La propiedad de la infraestructura por parte del gobierno y la considerable producción de petróleo del país, junto con los controles sobre las divisas y las importaciones –cuando casi todas las importaciones requerían de la aprobación oficial– impusieron retos a la eficiencia y significaron una carga importante sobre el sector privado. Sólo debido a la relativamente alta calidad de la burocracia en la administración económica y a la relativa ausencia de corrupción el sistema fue capaz de sostenerse por sí mismo.

La mano dura del gobierno que había sido ejercida gradualmente se hizo evidente a mediados de los años setenta, cuando los vínculos del país con la economía mundial (por lo menos en cuanto a las exportaciones legales) parecieron disminuir en varios sectores.

2.1.3

Política comercial

La política comercial en Colombia ha fluctuado a lo largo de los años entre proteccionista y muy proteccionista. La promoción de las exportaciones ha operado con altos niveles de impuestos a la importación y con un sistema de aprobaciones administrativas que fueron finalmente eliminadas en 1990-1991, cuando también hubo una importante reducción de los impuestos a la importación.

Instituciones comerciales

Colombia tiene un amplio rango de instituciones destinadas a promover la competitividad en los mercados mundiales. Hasta hace poco tiempo el Ministerio de Comercio Exterior (Mincomex) estaba a cargo de promover la inserción de Colombia en la economía mundial. Recientemente ese Ministerio se ha fusionado con el Ministerio de Desarrollo para formar el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Otras tres instituciones están relacionadas con el Ministerio: Proexport, la agencia de promoción de las exportaciones, ofrece asistencia a los exportadores en información y donaciones para viajar a ferias comerciales y a otras actividades de desarrollo de las exportaciones; Bancoldex, la institución financiera de las exportaciones, ofrece crédito a los exportadores, y Co-invertir, la agencia mixta pública-privada de promoción de las inversiones, ayuda a las empresas a encontrar socios extranjeros.

El desempeño comercial colombiano

Entre 1960 y 1985 las exportaciones colombianas, gradual y regularmente declinaron como una porción de la producción total (ver gráfico 2.1). En ese tiempo el comercio crecía como una porción de la producción total del mundo, como un todo, y para muchos países en desarrollo. En un tiempo en el que los mercados mundiales ofrecían oportunidades de crecimiento a los productores deseosos de exportar a los mercados de los países industriales, Colombia era sólo un modesto participante con una economía muy cerrada: las exportaciones cayeron desde 13,2% del PIB en 1960 a apenas 9% en 1983, una cifra muy baja para un país con la población de Colombia.

Gráfico 2.1

Las exportaciones colombianas, con una fuerte dependencia del café en los años 1950 y 1960, se han diversificado gradualmente. El gráfico 2.2 muestra la tendencia de las exportaciones totales (en dólares corrientes) en cuatro categorías de productos: café, minerales (incluyen petróleo, carbón, ferroníquel, esmeraldas y oro), agricultura no relacionada con el café, y productos industriales. El cuadro 2.1 proporciona mayores categorías desagregadas. Los minerales empezaron a jugar un importante papel desde 1985 en adelante, y son parcialmente responsables por el aumento en la relación de las exportaciones Colombia/PIB. Durante la década de los noventa, otros sectores no cafetaleros llegaron a tener mayor importancia.

La agricultura no cafetalera incluye el cultivo de flores, que ha crecido firme y consistentemente desde los años setenta; bananos, que se estancaron después de 1990, seguidos por dos décadas de rápido crecimiento, y otros productos que no han logrado niveles significativos. Por su parte, los productos industriales han mantenido tendencias variables. Las exportaciones de textiles y ropa han mostrado varios períodos de un agudo aumento de las exportaciones, seguidos por períodos de firme declinación. Las exportaciones en 2002 fueron más bajas que en 1993. El cuero y los productos de cuero también se elevaron con fuerza hasta 1993 y luego decayeron constantemente. Los productos químicos y otras manufacturas (que incluyen una variedad de categorías más pequeñas de exportación) han crecido de manera más rápida y consistente.

Considerando el período 1980–2002, sólo dos categorías del cuadro 2.1 crecieron a tasas de dos dígitos en dólares corrientes: los minerales y los químicos. Ambos sectores usan tecnologías de capital intensivo y el primero es muy dependiente de los recursos naturales. Ninguno de estos sectores genera mucho empleo. Por ejemplo, durante el período 1991–2000, el empleo en minería, productos químicos y refinería del petróleo se elevó en 188.000 puestos de trabajo,

-5 10 15 20 25

mientras que el número de personas en el grupo de edad entre 15 y 60 años creció en 4,2 millones.

Gráfico 2.2

Exportaciones colombianas, 1970-2002 como % del PIB

De las otras categorías no tradicionales, no minerales, que se muestran en el cuadro 2.1, solamente las flores muestran un crecimiento constante; los textiles y la ropa muestran tendencias cíclicas, probablemente relacionadas con los cambios a la tasa de cambio real, mientras que el cuero y sus productos muestran un aumento consistente hasta 1991, cuando se inició una declinación gradual y firme.

Cuadro 2.1

Exportaciones colombianas, 1970-2002

(en millones de US$)

Año Total Café Minería Banano s

Flores Otros

Agri-Textiles y

Químicos Cuero y

Otras manufac+

-2,.000 4,.000 6,.000 8,.000 10,.000 12,.000 14,.000

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

cultura Ropa derivados turas 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1975 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 738 690 866 1.177 1.417 1.469 1.745 2.434 3.018 3.234 3.917 3.925 3.067 3.033 3.404 3.496 5.060 4.915 4.965 5.711 6.721 7.114 6.900 7.116 8.816 10.298 10.672 11.555 10.890 11.576 13.121 12.309 11.908 467 395 430 597 622 672 967 1.498 1.979 2.005 2.361 1.423 1.562 1.506 1.765 1.746 2.988 1.651 1.641 1.524 1.415 1.336 1.259 1.140 1.990 1.832 1.578 2.261 1.893 1.324 1.060 764 772 93 85 123 162 151 121 87 117 143 141 184 118 276 537 617 673 767 1.784 1.563 2.155 2.774 2.403 2.474 2.421 2.776 3.732 4.429 4.023 3.546 4.998 5.980 4.841 4.799 -94 172 151 148 198 156 200 210 252 260 318 405 407 425 490 429 459 503 483 560 481 408 441 -16 19 22 33 48 68 97 109 111 121 130 132 149 145 190 221 229 280 340 379 426 476 510 545 556 550 581 610 673 51 57 75 96 146 233 236 297 278 272 237 256 158 114 136 147 139 164 184 200 271 419 349 258 323 322 264 260 310 269 288 348 270 51 54 91 115 145 94 129 126 144 208 236 205 197 111 100 108 150 196 287 425 572 762 633 732 731 845 761 729 676 642 769 825 736 8 14 21 37 76 60 53 55 60 73 98 95 97 106 108 130 142 191 214 201 235 345 390 441 549 829 895 1.093 1.117 1.196 1.360 1.399 1.361 7 9 21 30 23 21 25 35 38 43 36 47 60 35 31 55 77 98 116 134 171 243 208 242 224 203 136 129 135 125 173 181 153 58 76 105 141 237 248 225 275 328 424 573 551 456 354 320 350 448 476 517 590 736 921 1.040 1.077 1.307 1.630 1.640 2.013 2.174 1.912 2.419 2.934 2.704

Fuente: Colombia, Banco de la República.

El esfuerzo colombiano de competitividad

Esfuerzos iniciales para promover la competitividad

promover la competitividad en su sentido más amplio, esto es, como una política de promoción de las exportaciones y de desarrollo industrial. Sin embargo es más reciente el esfuerzo de promover las agrupaciones, o la competitividad en el sentido de Michael Porter, que se inicia alrededor de 1992. Una empresa consultora en competitividad, The Monitor Company8_{, fue contratada por el Instituto de Fomento}

Industrial (IFI), la agencia de promoción industrial del gobierno colombiano, para estudiar la situación de competitividad de Colombia y sus principales problemas, y hacer recomendaciones para acciones gubernamentales. Los resultados iniciales de The Monitor Company fueron discutidos en una conferencia que se celebró en 1993 con bastante asistencia de público.

El trabajo de The Monitor Company identificó varias ideas específicas para aumentar la competitividad colombiana con base en el diamante de Porter, entre otras, la necesidad de obtener un mayor conocimiento de las necesidades de los compradores, buscando moverse en segmentos más rentables del mercado. El trabajo también identificó actitudes culturales –«modelos mentales», en términos de The Monitor– que fueron vistos como una limitación a la habilidad de las empresas colombianas para volverse más productivas. De acuerdo con The Monitor, algunas empresas vieron a los diferentes actores de la cadena de producción de su producto no como colaboradores sino como competidores en un juego de suma cero. Así, los curtidores y los fabricantes de cueros, o los cultivadores y los procesadores de caña de azúcar, se verían a sí mismos en guerra con la otra parte en cuanto a los precios, cada cual tratando de usar cualquier recurso económico o político a su disposición para tener el poder de negociación de su ladoi_.

The Monitor fue contratada por Acoplásticos, la asociación de productores petroquímicos y plásticos, para analizar la situación competitiva de las empresas de esa asociación. Después, The Monitor ayudó a otras asociaciones industriales, incluyendo las del cuero y las de los textiles y ropa, para formar agrupaciones.

El trabajo de The Monitor con las agrupaciones del sector generó el interés de los gobiernos municipales de varias ciudades en la aplicación de estos conceptos, y subsecuentemente, The Monitor ayudó a los gobiernos de las cinco ciudades principales (o a sus gobiernos departamentales) a formular estrategias para la competitividad regional. Ese trabajo fue cofinanciado por los gobiernos locales o regionales y por la Corporación Andina de Fomento (CAF).

En el ámbito nacional, el interés por las agrupaciones continuó después de un cambio en el gobierno en 1994. El gobierno también puso en práctica la recomendación de The Monitor de crear un Consejo Nacional de Competitividad para vigilar el aumento de la competitividad del país. Ese Consejo Nacional de Competitividad, establecido en 1995, tenía al frente un presidente y otras diecinueve personas nombradas por él: seis representantes del gobierno (la mayoría los ministros a cargo de los sectores económicos), siete representantes del sector empresarial, y tres por cada sindicato de trabajadores e instituciones académicas. El

8 _{Esta es una firma de Cambridge, Massachussets, asociada con Michael Porter y encabezada por Michael}

Fairbanks.

i _{La experiencia de The Monitor en Colombia proporcionó mucho material para el libro de Fairbanks y Lindsay (1997,}

departamento de planificación nacional del gobierno proveyó las funciones de secretaría, aunque aparentemente sin recursos presupuestarios adicionales para ese cometido.

El Consejo recibió el mandato de vigilar cinco programas (cf. Martínez, 1997, p. 135): la política nacional de ciencia y tecnología, el plan estratégico de exportaciones, la política para la modernización de la agricultura y el sector rural, la política de modernización de la industria y la estrategia de infraestructura para la competitividad. Como lo indican estos mandatos, el Consejo fue un vehículo para la ejecución de los programas de una administración, en vez de ser un foro no político para analizar los problemas nacionales de ineficiencia y baja productividad. Este Consejo murió con el arribo de un nuevo gobierno y la competitividad fue transferida al Ministerio de Comercio Exterior.

Los convenios de competitividad sectorial fueron firmados entre el gobierno y el sector privado (y, en dos casos, con sindicatos de trabajadores), durante el período 1994-1998. Estos fueron para los sectores de textiles y ropa, metalurgia, bienes de capital y pulpa-papel-impresión. Los firmantes de los convenios por el sector empresarial fueron asociaciones de negocios, no empresas individuales. El Consejo de Competitividad Nacional parecía haber visto su función en la promoción de la competitividad más en línea con las ideas tradicionales de América Latina – planificación sectorial, subsidios y fianzas– que en la visión Porteriana donde la competitividad debería depender de la productividad en el ámbito de la empresa y no de los subsidios gubernamentales. Por ejemplo, una evaluación de 1998 del acuerdo sobre competitividad sectorial en textiles y ropa requiere de una planificación conjunta de Colciencias, una institución científica del gobierno, la oficina nacional de planificación y empresas de negocios para conjuntamente coordinar los planes para mejorar la tecnología del sector (DNP, 1988). Se esperaba que la organización de promoción de inversiones del gobierno, el IFI, proveyera el financiamiento para reducir las obligaciones de las empresas del sector, ordenándole al Instituto de Seguridad Social ajustar las contribuciones a las pensiones de las empresas del sector de acuerdo con su capacidad de pago (ver DNP, 1987). En general, el enfoque fue retroceder frente a la liberalización económica «repentina e indiscriminada» de las administraciones anteriores y emprender un movimiento «gradual y selectivo» en la misma dirección (Martínez, 1997, p. 116). De esta manera se produjo un retorno parcial a la concepción latinoamericana más tradicional de ver la política gubernamental como árbitro de las fortunas de los sectores económicos individuales.

En 1998 otro cambio de gobierno trajo consigo una creciente atención a la competitividad externa y un mayor enfoque hacia los clusters como herramienta para el aumento de la productividad. Tal como se ha hecho notar en páginas anteriores, las funciones del Consejo Nacional de Competitividad fueron transferidas al Ministerio de Comercio Exterior (Mincomex), con estructuras creadas para promover el crecimiento de las exportaciones, el desarrollo de los clusters y las estrategias regionales de exportación.

Programa actual

El esfuerzo total de competitividad es manejado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, unión de Mincomex, que anteriormente administró el esfuerzo de competitividad, y el Ministerio de Desarrollo Económico, interesado en la promoción económica interna. La unidad de competitividad del Ministerio tiene un personal profesional de 17 personas para administrar los diversos elementos de la estrategia de competitividad. El jefe de la unidad de competitividad continuaba en la misma posición después del cambio en el gobierno, hecho que señala claramente que el esfuerzo de competitividad transcendía los programas de las administraciones individuales.

El programa es denominado Red Colombia Compite o Red de Competitividad Colombiana y está organizado en cuatro elementos principales: conferencias nacionales, convenios de competitividad, comités de competitividad regional y redes especializadas. A continuación se describen cada uno de ellos.

a) Encuentros nacionales de productividad y competitividad.