CBI Policy Intelligence: FLEGT
FLEGT, AVA, EUTR y su posible impacto sobre el sector madera de Bolivia
Informe Final
15 de Junio 2012
S-FOR-S
Christopher Carden
Robbert Wijers
Paul Zambon
Agradecimientos
El equipo de misión agradece al CBI de Holanda y a sus socios en Bolivia (CANEB, CADEX y TTF) por haber tomado la iniciativa para este estudio, a CANEB, CADEX, CFB y la Embajada de Holanda en La Paz, por su apoyo en la preparación y facilitación del estudio y a los representantes de la UE, del Gobierno de Bolivia, de los donantes, de instituciones, de ONGs y del sector privado en Bolivia y en la UE por su apreciada colaboración y la discusión abierta en las entrevistas respectivas.
Resumen Ejecutivo
Este estudio fue desarrollado a pedido del Timber Task Force (TTF) en Bolivia y su aliado en Holanda, el Centro para la Promoción de las Importaciones (CBI) desde países en vía de desarrollo. Habiendo tomado conocimiento de la introducción del EUTR en marzo 2013, se tuvo la percepción de que no habría posibilidad alguna de continuar la exportación de madera y productos maderables bolivianos al mercado de la UE sin que existiera un Acuerdo Voluntario de Asociación (AVA). Por lo tanto el objetivo del estudio era el de inventariar la situación actual en Bolivia y desarrollar un tipo de plan de acción que facilitaría lograr un AVA funcional dentro de un año. S-FOR-S formó un equipo de consultores para hacer un estudio de gabinete (internet, documentos) y de campo (discusiones, entrevistas, observaciones). Tanto en Bolivia como en la UE se entrevistaron una serie de empresas involucradas en el comercio de productos maderables de Bolivia, así como otros actores relevantes del sector.
El sector forestal (productos maderables y no maderables) es importante para la economía de Bolivia, ya que la contribución al PIB está alrededor del 3 %. Se considera que podría ser mucho mayor si no fuera por el problema de la tala ilegal que se estima en un 50 % del volumen total cosechada. El sector forestal contribuye además un 4 % al empleo nacional. En 2011 el sector forestal contribuyó el 8,8 % al valor total de la exportación de Bolivia; los productos de madera contribuyeron el 3,2% al valor total de la exportación para un valor de US $ 85,1 millones.
El mercado de la UE es el más importante para Bolivia en términos de valor de exportación (la tercera parte). Ha registrado un aumento de aproximadamente 450 % durante la última década y se caracteriza por un alto valor agregada. El mercado de los EE.UU. se disminuyó durante este período, mientras que el mercado de la China creció por un mayor porcentaje, pero con menor valor agregado. Por el otro lado, Bolivia no es un proveedor significativo de (productos de) madera tropical al
mercado de la UE, con menos del 1 % del valor total de la madera tropical importada por ésta.
Una gran parte de los actores del sector forestal en Bolivia no está bien informado sobre los conceptos y procesos
relacionados a FLEGT, AVA y EUTR. Hay una falta de información general y existen muchos malentendidos. Durante la misión de campo se dieron las explicaciones pertinentes a las personas contactadas. No obstante se requiere una campaña de información, para preparar el sector en el sentido más amplio para la introducción del EUTR. El TTF puede jugar un papel importante en este sentido.
Sobre la base de las experiencias relacionadas a los procesos de negociación y firma de un AVA en el mundo y teniendo en cuenta el contexto actual en Bolivia (un importante subsector informal, falta de capacidad institucional, entre otros factores) no se lograría la negociación de un AVA a corto plazo (dentro de 1 año). Sin embargo, se considera útil iniciar este proceso con el fin de alcanzar un AVA a mediano o largo plazo, siempre y cuando el Gobierno de Bolivia (GoB) demuestra un interés serio en tenerlo. La iniciativa debe provenir desde el GoB, ya que el mismo será el protagonista más importante, seguido por la UE. Sin embargo, el involucramiento de todos los actores del sector en todo el proceso, es muy importante, para garantizar el éxito del AVA. La plataforma de donantes involucrados en el sector medioambiental en Bolivia podría apoyar el proceso. A corto plazo el sector de madera debe enfocarse en otras alternativas: 1. la Verificación Legal Completa (VLC), por ejemplo según las sistemas de verificación de SW/RA o SGS, para las empresas que exportan de manera legal y que aún no han sido certificadas FSC o verificados legalmente ó 2. la certificación de manejo forestal sustentable (MFS), como FSC o PEFC, y su CdC para empresas que han tenido un certificado FSC o lo tienen actualmente. El nivel VLC es más bajo que el nivel de MFS (el cual es más exigente que cumplimiento legal) , pero coincide con el nivel requerido por el EUTR y es mejor alcanzable a corto plazo para la mayoría de las empresas.
En el contexto del EUTR las autoridades en la UE siempre aceptarán un certificado FLEGT basado en un AVA funcional a nivel de un país socio o un certificado CITES. Es muy probable que la madera con un certificado de VLC o MFS será aceptada por los sistemas de diligencia debida de los operadores y/o organizaciones de monitoreo en los países miembros de la UE. Una tercera alternativa, mandar pruebas para demostrar el cumplimiento con todas las leyes y reglamentos relevantes de Bolivia con cada carga, parece muy trabajosa y más arriesgada y por lo tanto no parece muy factible.
Se recomienda implementar un programa de apoyo a la verificación legal completa enfocada a las empresas exportadoras de madera de tamaño mediano a corto plazo, de tal manera que estén preparadas para la introducción del EUTR. Más adelante un AVA funcional tendrá que facilitar la participación de pequeñas empresas y comunidades en la exportación.
Contenido
1. Introducción al estudio CBI FLEGT Bolivia ... 9
1.1 Razones para el estudio ... 9
1.2 Financiamiento del estudio ... 9
1.3 “Output” esperado del estudio... 9
1.4 Metodología... 10
1.5 Desarrollo del estudio ... 10
2. La situación actual de FLEGT, AVA y el EUTR... 11
2.1 El EU FLEGT Plan de Acción y el concepto AVA ... 11
2.2 El EUTR... 14
2.3 Actividades relacionadas al FLEGT en Bolivia ... 16
2.4 El estado de conocimientos sobre FLEGT, AVA y el EUTR en Bolivia ... 17
2.5 El estado de conocimiento sobre FLEGT, AVA y el EUTR en la Unión Europea ... 18
3. La importancia del sector boliviano de madera para la economía de Bolivia ... 19
4. La Unión Europea: un mercado importante para la madera boliviana ... 21
5. Aspectos relevantes al contexto actual en Bolivia... 24
5.1 Percepciones equivocadas ... 24
5.2 La situación política ... 25
5.3 La situación institucional ... 25
5.4 La tala ilegal y el control en Bolivia ... 27
5.5 La situación legal de las empresas entrevistadas ... 29
5.6 Efectos previstos del EUTR ... 31
5.7 Fortalezas de Bolivia... 32
6. La relevancia de un AVA para Bolivia ... 33
6.1 Porque puede ser importante un AVA para Bolivia? ... 33
6.3 Pasos a seguir para lograr un AVA en Bolivia ... 35
A. Desarrollo de una definición de legalidad ... 37
B. Presentar y discutir el borrador de la definición de legalidad en las sesiones de negociación con la UE .... 39
C. Firma del acuerdo y ratificación por ambos partes (GoB y UE) ... 39
D. Preparación de la implementación (desarrollo del SAL) ... 39
E. Implementación del AVA en la práctica ... 40
6.4 Financiamiento ... 40
7. Conclusiones y Recomendaciones ... 41
7.1 Conclusiones ... 41
7.2 Recomendaciones ... 44
Listado de anexos
Anexo 1 Términos de Referencia de la misión Anexo 2 Itinerario de la Misión
Anexo 3 Lista de personas entrevistas por la Misión Anexo 4 Documentos revisados por la Misión
Anexo 5 Impresión de conceptos de empresas en Bolivia sobre FLEGT, AVA y EUTR Anexo 6 Impresión de conceptos de empresas en la UE sobre FLEGT, AVA y EUTR Anexo 7 Valor de exportación de Bolivia 2001-2011
Anexo 8 Información detallada de la exportación de (productos) madera(-bles) de Bolivia Anexo 9 Mapa forestal de Bolivia
Anexo 10 Pasos y actividades para el desarrollo de un AVA en Bolivia (lista de chequeo) Anexo 11 Ejemplo de una tabla para presentar la definición de legalidad de un AVA
Listado de abreviaciones
ABT Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra
AD Autoridad Designada (UE)
AFP Administración de Fondos de Pensiones (Pension Fund Administration) AFIN Asociación Forestal Indígena Nacional
ASL Asociación Social de Lugar
AVA Acuerdo Voluntario de Asociación (= VPA) BVC Bureau Veritas Certification (certificadora) CANEB Cámara Nacional de Exportadores de Bolivia CADEFOR Centro Amazónico de Desarrollo Forestal CADEX Cámara de Exportadores de Santa Cruz CAMEX Cámara de Exportadoresde La Paz
CBI Centrum voor de Bevordering van de Import (Centro para la Promoción de la Importación; Holanda) CCI Comité Conjunto de Implementación
CdC Cadena de Custodia
CFB Cámara Forestal de Bolivia CFO Certificado Forestal de Origen
CITES Convention on International Trade in Endangered Species CUC Control Union Certifications (certificadora)
DD Diligencia Debida
DGIS Directoraat Generaal Internationale Samenwerking (Cooperación Internacional de Holanda) ECP Export Coaching Programme (Programa de Asesoría para la Exportación; CBI)
EE.UU. Estados Unidos
EFI European Forest Institute (Instituto Forestal Europeo)
ETTF European Timber Trade Federation (Federación Europea de Comercio de Madera) EUTR Reglamento de Madera de la UE (European Timber Regulation)
FAN Fundación Amigos de la Naturaleza (ONG)
FAO Organización de Alimentación y Agricultura de las Naciones Unidas FCBC Fundación para la Conservación del Bosque Chiquitano (ONG)
FSC Forest Stewardship Council (sistema de certificación para MFS) GFTN Global Forest & Trade Network (Programa de WWF)
GoB Gobierno de Bolivia
GPS Global Positioning System
ha hectárea
IBCE Instituto Boliviano de Comercio Exterior IBIF Instituto Boliviano de Investigación Forestal IBNORCA Instituto Boliviano de Normalización y Calidad IICA Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola
IMAFLORA Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola (certificadora)
IMO Institut für Marktökologie (Instituto de Ecomercado Latinoamérica; certificadora) INE Instituto Nacional de Estadísticas
MFS Manejo Forestal Sostenible (Sustainable Forest Management – SFM)
NA No Aplicable
NIT Número de Identificación Tributaria (Tax Identification Number) OLB Origine et Légalité des Bois (sistema de verificación legal de BVC) OM Organización de Monitoreo (en la UE)
OMI Organización Independiente de Monitoreo ONG Organización No Gubernamental
OP Operador
OPS Organización Proveedor de Servicios (Business Support Organization, BSO)
PEFC Programme for the Endorsement of Certification Systems (sistema de certificación para MFS) PFNM Productos Forestales No Maderables
PIB Producto Interno Bruto PMF Plan de Manejo Forestal POAF Plan Operacional Anual Forestal
Ref Referente a
SAL Sistema para Asegurar la Legalidad SDD Sistema de Diligencia Debida
SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria SFM Sustainable Forest Management (Manejo Forestal Sostenible - MFS)
S-FOR-S Servicios Forestales Sostenibles (Sustainable Forest Services; empresa consultora) SGS Societé General de Suisse (certificadora)
SNV Stichting Nederlandse Vrijwilligers (Fundación Voluntarios de Holanda; ONG) SNVL Sistema Nacional de Verificación de Legalidad
SW/RA SmartWood / Rainforest Alliance (certificadora) TAA The Amazon Alternative (ONG)
TBI Tropenbos International (organización de investigación de bosque tropical) TdR Términos de Referencia
TGN Tesoro General de la Nación
TLTV Timber Legality and Traceability Verification (sistema de verificación legal de SGS) TNC The Nature Conservancy (ONG)
TTF Timber Task Force (plataforma del sector forestal boliviano coordinado por CADEX) UAGRM Universidad Autónoma Gabriel Rene Moreno
UE Unión Europea
UNOLF Unidad Nacional de Otorgamiento de Licencias FLEGT US-AID Agencia de Cooperación Internacional de los EEUU VLC Verificación Legal Completa (Verified Legal Compliance) VPA Voluntary Partnership Agreement (= AVA)
VVNH Asociación Real de Comerciantes de Madera de Holanda (Royal Dutch Timber Trade Association – NTTA) WUR Wageningen University and Research
1. Introducción al estudio CBI FLEGT Bolivia
1.1 Razones para el estudio
• La preocupación por parte del sector maderero boliviano, articulado vía el Timber Task Force (TTF) – plataforma coordinado por CADEX (Cámara de Exportadores de Santa Cruz) – y CANEB (Cámara Nacional de Exportadores de Bolivia) de que, a partir de Marzo 2013, Bolivia no podría exportar más productos forestales al mercado de la Unión Europea (UE) y la percepción de que la única manera de poder seguir exportando productos forestales a la UE era vía la firma de un Acuerdo Voluntario de Asociación (AVA = VPA) entre el Gobierno de Bolivia (GoB) y la Unión Europea (UE).
• La falta de conocimiento de los pasos a seguir para poder firmar un AVA.
• La necesidad de realizar gestiones con información actualizada, para tomar urgentemente las medidas necesarias para lograr firmar un AVA.
Los TdR se presentan en el Anexo 1.
1.2 Financiamiento del estudio
• CBI (Centro para la Promoción de Importaciones desde países en vía de desarrollo) de Holanda (relacionada al Ministerio de Relaciones Exteriores, DGIS, La Haya).
• Programa de apoyo a CANEB y específicamente a su Export Coaching Programme (ECP; Programa de Asesoramiento a la Exportación) que incluye unas 20 empresas del sector madera en Bolivia.
1.3 “Output” esperado del estudio
• Actualización de información referente FLEGT, la importancia del mercado de la madera para la economía Boliviana, la importancia del mercado UE para el sector de la madera de Bolivia y las condiciones relevantes del contexto Boliviano.
• Inventariar el nivel de preparación del sector de la madera Boliviano y de la UE referente el EUTR. • Identificar la importancia para Bolivia de firmar un AVA o no.
• Un Plan de Acción indicando los pasos a seguir – por parte del GoB y los actores del sector maderero/forestal – para lograr firmar un AVA, en el corto plazo (1 año)1.
1
Dado que un proceso AVA siempre requiere mucho más tiempo que un año, que además no haya una necesidad para lograrlo a corto plazo (como supuesto por los autores de los TdR) y que existen otros alternativas mediante los cuales se podrían asegurar la exportación de (productos) madera(bles) a corto plazo, en común acuerdo con el CBI, CANEB y CADEX se ha acordado darle menos importancia al plan de acción. En vez de ella se enfoca en la descripción de la situación real y las alternativas a corto plazo mientras se describe los posibles pasos por seguir para lograr un AVA en menos detalle.
1.4 Metodología
• Estudio de gabinete cualitativo y cuantitativo (uso de internet, estadísticas, documentos, artículos) • Trabajo de campo en la UE:
1. Entrevistas estructuradas de empresas importadoras de madera Boliviana – 9 en Holanda y Bélgica2 2. Entrevistas de instituciones – 4 (TBI, EFI, WUR, TAA)
3. Entrevistas de Gobierno – 2 (CBI-DGIS en La Haya, UE en Bruselas)
4. Participación en la 19na Reunión de Actualización de Tala Ilegal de Madera, Londres (9-10/02/12) 5. Participación en un taller de la VVNH (Asociación Holandés de Comerciantes de Madera) referente a la
preparación para el EUTR de empresas asociados, Almere (22/03/2012). • Trabajo de campo en Bolivia:
1. Entrevistas estructuradas de empresas exportadoras de madera Boliviana – 9
2. Entrevistas semi-estructuradas de ONGs – 5 (WWF/GFTN, FCBC, TNC, SNV, FAN Bolivia)
3. Entrevistas semi-estructuradas de instituciones sectoriales/educativas – 9 (CADEX, CANEB, CFB, IBCE, IBNORCA, SmartWood/Rainforest Alliance, IBIF, CADEFOR, Universidad de la Cordillera)
4. Entrevistas semi-estructuradas de Gobierno – 3 (ABT, Vice Ministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal – Dirección de Gestión y Desarrollo Forestal, Vice Ministerio de Pequeñas y Micro Empresas)3
5. Discusiones grupales o individuales con donantes – 7 (Embajada de Holanda, Embajada Británica, Embajada Alemana, Embajada de Dinamarca, US-AID, Representación de la UE, Representación de la FAO)
6. Participación en una reunión del TTF en Cochabamba (10/02/12) • Análisis de datos y reportaje
1.5 Desarrollo del estudio
El equipo formado por S-FOR-S consiste de un consultor local en Bolivia (Christopher Carden), un consultor local en la UE (Robbert Wijers) y un consultor internacional, jefe de equipo (Paul Zambon). El estudio se implementó entre Febrero y Marzo de 2012. El itinerario de la misión de campo en Bolivia se presenta en el Anexo 2. El Anexo 3 presenta un listado de las personas entrevistadas por el equipo. Con las empresas entrevistadas en Bolivia y en la UE fue acordado que su colaboración era anónima; por lo tanto no se especifican los nombres de las empresas ni de sus representantes entrevistados. El Anexo 4 presenta los documentos y materiales revisados por el equipo.
2
Se ha también contactado unas compañías importadoras de madera y/o productos maderables en Inglaterra y Alemania, pero éstas no han querido colaborar con la entrevista.
3
2. La situación actual de FLEGT, AVA y el EUTR
2.1 El EU FLEGT Plan de Acción y el concepto AVA
El programa FLEGT (Forest Law Enforcement, Governance and Trade)4 de la UE, también conocido como el UE FLEGT Plan de Acción, se inició en 2003 con el objetivo de contribuir a la erradicación del aprovechamiento ilegal en los países productores además de luchar contra el comercio asociado con productos de madera ilegal. Por fin, el Programa FLEGT pretende contribuir al manejo forestal sostenible al estimular el manejo legal, al eliminar la competencia desleal por parte del comercio ilegal y al ayudar a los gobiernos de los países productores a acceder a los ingresos impositivos que deben recibir de actividades legales, entre otros.
El enfoque principal del UE FLEGT Plan de Acción es mejoramiento de estructuras gubernamentales, la reforma de políticas, una mayor transparencia e intercambio de informaciones, fortalecimiento de recursos humanos, y la promoción de madera legal. El Plan de Acción propone acuerdos voluntarios bilaterales entre los gobiernos de los países productores (Países Socios FLEGT) y la UE. Estos Acuerdos Voluntarios de Asociación (AVAs) definen compromisos de acción por ambas partes para enfrentar el aprovechamiento ilegal (FLEGT Briefing note 1, 2007). Por medio de un AVA la UE y un país socio se acuerdan a establecer y mantener las estructuras necesarias para asegurarse que los productos de madera exportados por dicho país con un tal licencia FLEGT realmente garantiza el total cumplimiento con el contexto legal del país productor. El elemento más importante del AVA es el Sistema para Asegurar la Legalidad (SAL), lo que describe los procedimientos que permitirán al país productor asegurarse que madera y productos de madera tienen su origen en fuentes legales (EFI, 2010). La definición de “legal”5 es la base del sistema y depende del contexto preciso legal en el país productor.
Es importante entender que un AVA no es una ley, sino un acuerdo voluntario entre la UE y el gobierno del país productor. Eso significa que, en la ausencia de un AVA, las exportaciones de madera y productos de madera a la UE pueden continuar siempre y cuando los documentos de exportación cumplen con los requisitos de importación de la UE.
El SAL consiste de cinco elementos vinculados entre ellos: 1. Definición de Legalidad (este define los requerimientos legislativos y regulatorios que deben ser cumplidos sistemáticamente y verificados sin excepciones para garantizar el cumplimiento legal); 2. Control de la Cadena de Custodia (se refiere a un sistema de monitoreo de la madera que, primero, permite al operador demostrar que su madera proviene de un fuente legal y, segundo, cubre la cadena entera de custodia (CdC) desde el lugar de aprovechamiento hasta el punto de exportación); 3. Sistema de Verificación de Legalidad (se refiere a un paquete de procedimientos y procesos para verificar sistemáticamente el cumplimiento con la definición de legalidad y la CdC); 4. Sistema Nacional de Autorización (un sistema que permite a una autoridad designada en el país productor emitir una licencia FLEGT para madera y productos de madera así confirmando que su producción ha sido legal; 5. Monitoreo Independiente (una organización independiente está contratado para verificar que todos los elementos del SAL están funcionando debidamente).
El esquema (Figura 2.1) se aplica de forma igualitaria en todos los países socios AVA a nivel mundial. Un Comité Conjunto de Implementación (CCI), que comprende representantes tanto del país socio como de la UE, se responsabiliza para el control bilateral del AVA, una vez funcionando. Se informa por los informes semestrales (o más frecuentes) de la organización independiente de monitoreo (OMI). El CCI puede insistir en ajustes al SAL además de tener la potestad de anular el AVA en el caso que considera que el SAL no está funcionando de manera satisfactorio.
4 El Plan de Acción FLEGT incluye una variedad de actividades cubriendo 7 áreas: 1. Apoyo a países productores de madera; 2. Actividades para promover el
comercio de madera legal; 3. La promoción de políticas públicas de compras; 4. Apoyo para iniciativas del sector privado, 5.Mecanismos de protección de financiamiento e inversión; 6. Uso de instrumentos legislativos vigentes o la adopción de nueva legislación para apoyar al Plan; 7. Confrontar el problema de “madera de conflicto”
5
A pesar de que la definición de la legalidad depende del contexto legal (leyes, reglamentos, ac uerdos internacionales ratificados, etc.) del país productor y un cumplimiento pleno es el objetivo, por lo menos se incluirá los siguientes elementos: a, un derecho de aprovechamiento de madera dentro de límites legalmente registrados; b. el pago de derechos de monte, patentes etc.; c. el aprovechamiento de madera incluyendo la legislación forestal y
medioambiental, incluyendo el manejo forestal y la conservación de la biodiversidad cuando ésta está directamente vinculado al aprovechamiento forestal; d. los derechos legales de terceros en cuanto al uso y posesión de tierras afectadas por el aprovechamiento forestal; e. comercio y aduana en cuanto afectan al sector forestal
Figura 2.1: Organigrama institucional para un AVA
El camino hacia un AVA funcionando comprende una serie de etapas (Figura 2.2): a. La prenegociación (el intercambio preliminar de información y el análisis de relevancia e interés mutuo); b. La negociación (procedimientos, incluyendo una consultación amplia con todos los actores6, para establecer la definición de legalidad; la sensibilización; negociaciones entre grupos de actores; el estudio del contexto legal; la identificación de la necesidad de reformas; la definición de legalidad, todo por consenso si es posible); c. La firma (una ceremonia oficial) del AVA (que describe la definición de legalidad y las reformas requeridas, si corresponde, y un plan detallado indicando el cronograma de actividades para mejorar la gobernanza del sector forestal y la implementación del sistema de autorización) y su ratificación (por parte de los parlamentos de los socios y de la UE); d. La preparación para implementación (asegurando la existencia y la operabilidad de los distintos elementos del SAL); e. La implementación (solamente ocurre una vez que las pruebas de campo indican que el sistema está funcionando bien en la práctica e incluye la implementación de diversas tareas, como la emisión de licencias FLEGT por parte de la autoridad competente a empresas que cumplen con los requisitos legales, y el monitoreo).
6
Este proceso da una oportunidad a los diversos actores de opinar, expresar sus preocupaciones, y ofrecer sugerencias sobre el contenido de la definición de legalidad de madera y productos de madera. Los actores pueden ser definidos como grupos involucrados directamente o afecta dos por operaciones forestales. Los actores incluyen, por ejemplo, servicios forestales, agencies estatales, miembros de comunidades, empresas forestales, y ONGs (EFI, 2010). El proceso de consultas con los actores en el país productor es el proceso más difícil debido a que en la mayoría de estos países no existe mucha tradición para este tipo de consulta (nota personal J. Bruneval, 2012).
Figura 2.2: Etapas del proceso AVA
A la fecha se han firmado y ratificado seis AVAs (con Indonesia, Ghana, Camerún, Congo, República de África Central, Liberia) mientras que otros cuatro están en proceso de negociación (Malasia, Gabón, República Democrática de Congo, Vietnam). Estos países son los países productores más importantes para la UE en cuanto se refiere a importaciones de madera tropical y sus productos; aún no está ni un país latinoamericano7. La Figura 2.3 indica el tiempo requerido para las negociaciones de AVA y la preparación para su implementación. Se debe notar que aunque el proceso hasta ahora ha durado entre 3 y 6 años, todavía ninguno de estos AVAs ha logrado llegar a la etapa de la implementación; en otras palabras, sigue la etapa de preparación. Existe una alta probabilidad que, al llegar la fecha 3 de marzo del 2013, ninguno de los AVAs ya firmado o en negociación estará funcionando; es decir, es muy probable que en esa fecha todavía no haya disponibilidad de madera alguna con licencia FLEGT.
7
Reuniones preliminares y/o talleres con el fin de explorar la posibilidad para la negociación de un AVA han sido llevada a ca bo en Honduras, Guatemala, Colombia, Guyana y Brasil. Recién (el 15 de mayo de 2012) Honduras ha decidido arrancar negociaciones. Guyana ha expresado su seria interés por hacer lo, mientras que Brasil ha indicado no estar interesado. En los demás países las actividades de pre-negociación hasta la fecha no han resultado en la decisión de estabecer negociaciones formales.
Figura 2.3: Un vistazo al proceso FLEGT en varios países (Presentación PowerPoint en inglés de la UE, Chatham House Meeting, 2012).
Lecciones aprendidas8 en el marco de la negociación de un AVA:
• Cada país es diferente • Siempre es un proceso difícil
• El contenido del AVA depende de la calidad del proceso
• La negociación más importante es la negociación interna, dentro del país, y no la negociación con la UE • Las actividades preparatorias son muy importantes para lograr un consenso a nivel nacional.
2.2 El EUTR
El EUTR (Reglamento de Madera de la UE) entrará en vigencia el 3 de marzo del 2013. El EUTR es una ley aprobado por el Parlamento Europeo; tiene tres elementos:
a) Prohibición. El EUTR prohíbe a los operadores9 colocar madera aprovechada ilegalmente, y/o productos que contienen tal madera ilegal, en el mercado de la UE. La definición de legalidad se basa en el contexto legal del país productor (país de origen).
8
Comunicación personal, representantes de la UE, febrero 2012. 9
“Operadores” son esas personas u organizaciones que colocan en primer lugar madera y/o productos de madera en el mercado eur opeo interno, sea esa producida dentro de la UE o importada a la UE.
b) Sistema de Diligencia Debida. El EUTR requiere que los operadores apliquen la Diligencia Debida (DD) ó, al asociarse a una Organización de Monitoreo (OM), que aplique un sistema de DD (SDD). DD comprende tres pasos: 1. Proveer acceso a la información sobre la madera, como, por ejemplo, el país de aprovechamiento, el nombre de la concesión, la especie, las dimensiones, las cantidades; 2. Implementar un procedimiento de evaluación de riesgo de la posibilidad que entre al lote madera aprovechada de forma ilegal; 3. En el caso que el riesgo de madera aprovechada ilegalmente no sea “negligente”, implementar medidas de mitigación de riesgo y procedimientos para minimizar el riesgo.
c) Obligación de Trazabilidad. El EUTR requiere que los comercializadores (internos) apliquen un sistema de trazabilidad, proveyendo información básica que permite la identificación de sus proveedores y clientes (un paso en ambas direcciones).
El EUTR es una ley que ha sido aprobada por el Parlamento de la UE; es muy claro que su vigencia no será postergada (nota personal J. Bazill, 2012). Las fronteras de la UE no se cerrarán; sin embargo se pondrán en marcha mecanismos que garanticen un control efectivo de la madera que llega al mercado europeo. Estos mecanismos incluyen el establecimiento de un sistema de control funcional en cada uno de los países miembros (Figura 2.4), los cambios necesarios en las leyes y/o regulaciones de los países miembros (por ejemplo, con respecto a la prosecución en el caso de no cumplimiento) y el desarrollo de acuerdos para armonizar la implementación entre los estados miembros de la UE. Cada estado miembro designará la responsabilidad para control a una Autoridad Competente que controlará tanto los operadores individuales como los OMs. En este último caso, los OMs ejercen un control sobre el operador vía su SDD. A pesar de que la responsabilidad de prueba queda con la Autoridad Competente, en todos los casos el Operador es el responsable de dar cumplimiento a la ley.
En este momento el proceso de la definición de los Actos de implementación y delegación del EUTR siguen su curso. En junio 2012 se espera la publicación de la versión final de estos actos acompañantes al EUTR.
Como se indicó arriba, el EUTR especifica requisitos para los operadores DENTRO de la UE, no para los que exportan A la UE. Así se permite a las autoridades designadas en la UE ejercer un control efectivo sobre su implementación y, en caso de no cumplimiento, la prosecución10. Los Operadores en la UE requerirán que sus socios o proveedores en el extranjero les entregan toda la información necesaria para permitirles cumplir a cabalidad con los requerimientos del EUTR.
A partir del 3 de marzo 2013 habrá tres opciones para poder importar madera y sus manufacturas a la UE:
1) Por medio de una licencia FLEGT cuando existe un AVA funcionando entre el país productor y la UE. En cualquier estado miembro de la UE se aceptará madera que lleva una licencia FLEGT sin necesidad de cualquier información adicional. Igualmente, en el caso de un certificado CITES11, la UE no requerirá más información. A largo plazo ésta es la manera más fácil de comprobar la legalidad de la madera y sus manufacturas.
2) Por medio de sistemas reconocidos de certificación forestal o verificación legal de terceros independientes. Ejemplos de sistemas reconocidos de certificación de manejo sostenible de bosques son FSC y PEFC. Ejemplos de sistemas de verificación de legalidad son el VLC (Verificación de Cumplimiento Legal o Verificación Legal Completo) de Smartwood/Rainforest Alliance, el sistema TLTV12-VLC de SGS y el sistema OLB (Origen y Legalidad de Bosques) de BVC. Existe un mal entendido común que considera que un certificado FSC es sinónimo del cumplimiento de los requisitos del EUTR. No hay ni habrá un vínculo directo entre EUTR y el certificado FSC (nota personal S. Atanasova, 2012). Esto implica que la UE no definirá un “carril verde” para ciertos sistemas de certificación/verificación. Al contrario, por medio del EUTR la UE establecerá un sistema funcional de control en base al principio de la diligencia debida, lo que permitirá a sus usuarios determinar si el certificado de cierto sistema de certificación/verificación en tal país será suficiente o no para garantizar la legalidad. Por ende, la posesión de un certificado FSC, PEFC, o VLC probablemente será un gran ayuda para lograr cumplir los requisitos del EUTR. En el corto y mediano plazo se espera que una certificación/verificación de un tercero independiente será la manera más factible para demostrar el cumplimiento con los requisitos legales locales y el EUTR.
3) Al entregar otra información que afirma la legalidad de madera y sus productos destinada a la exportación a la UE. Esto involucrará pruebas de legalidad relevantes al contexto legal del país productor y se aplicaría en principio a lo peor a cada lote o, a lo mejor, a cada proveedor y con cierta frecuencia. Esta opción será sumamente onerosa y complicada y, por ende, poco práctica.
2.3 Actividades relacionadas al FLEGT en Bolivia
En abril 2010 la Facilidad FLEGT del EFI (Instituto Forestal Europeo) realizó una primera misión a Bolivia para recopilar información sobre las perspectivas del FLEGT, para informar los actores principales sobre el tema FLEGT y para evaluar el nivel de interés en involucrarse en un proceso AVA.
A finales de febrero 2012 una misión de NTU13 visitó Bolivia (entre otros países latinoamericanos) para estudiar los flujos de madera legales e ilegales entre países latinoamericanos.
Durante la primera quincena de marzo 2012 la presente misión de S-FOR-S realizó su trabajo de campo, para poder consolidar el presente informe.
10
La prosecución se definirá a nivel de los Países Miembros. Por ejemplo en el caso de Holanda se esta preparando nueva legisla ción para posibilitar la prosecución de infracciones al EUTR. Los castigos previstos incluyen multas hasta 750.000 € y encarcelación.
11
Convention on International Trade of Endangered Species. 12
Timber Legality and Trade Verification. 13
En la segunda quincena de marzo 2012, una misión de asistencia técnica (enfoque: sensibilización y provisión de información a los actores) se llevó adelante por Didier Devers (Facilidad EFI-FLEGT).
Una próxima misión (enfoque: organización de un taller para personal del GoB sobre el Plan de Acción FLEGT y el EUTR) de parte de la Comisión Europea, en la persona de Antoine Santraint, podría estar siendo programada para mediados de 2012. La UE no ejercerá ninguna obligatoriedad o presión sobre Bolivia para establecer un AVA. Primero porque un AVA es un acuerdo netamente voluntario. Luego el objetivo del acuerdo es apoyar a países productores a combatir la tala y el comercio ilegal de madera, respetando la soberanía y el contexto legal del país socio. Finalmente se considera que la calidad del proceso, especialmente de la consultación de actores, es muy importante (nota personal, Bruneval, 2012). Es claro que si el sentido de pertenencia (“ownership”) del proceso está con el GoB y los actores naturales del contexto nacional, las oportunidades para un proceso profundo y de buena calidad, serán mejores, resultando en una base más sólida para un AVA exitoso.
Teniendo en cuenta el estado actual de actividades relacionadas al FLEGT desarrolladas en Bolivia hasta la fecha y teniendo en cuenta las experiencias de otros países, queda claro que la posibilidad de obtener un AVA funcional para Bolivia dentro de un plazo de un año, es muy remota. El proceso todavía se encuentra en la etapa de la prenegociación. No se tiene claridad respecto a la posición definitiva del GoB para involucrarse en un proceso AVA. A la mejor, muy probablemente tal proceso duraría varios años antes de resultar en un AVA operacional.
2.4 El estado de conocimientos sobre FLEGT, AVA y el EUTR en Bolivia
Durante la misión de campo en Bolivia, diferentes actores han sido entrevistados, entre otros referente al nivel de conocimiento y/o comprensión sobre FLEGT, AVA y el EUTR.
El Anexo 5 presenta una impresión de afirmaciones hechos por entrevistados referente a FLEGT, AVA y el EUTR. Es claro que existe mucha malinterpretación y confusión. Hay una considerable falta de información al respecto. La misión entrevistó a representantes de 9 empresas productores y exportadores de madera y sus manufacturas. La producción anual total de éstas empresas suma a US $ 16,76 millones, de la cual se exporta US $ 4,51 millones (el 27 %) al mercado de la UE. Así el valor de productos exportados a la UE de las empresas entrevistadas representa el 22 % del valor total de madera y sus manufacturas de Bolivia exportado al mercado de la UE14. Su producción anual por empresa varía entre US $ 210.000 y US $ 7 millones. La exportación a la UE de las empresas entrevistadas varia entre US $ 0 y 1,75 millones. El número de empleados por empresa varía entre 23 y 1.060. Un cuarto de estas empresas tenía alguna idea sobre FLEGT. Solamente un 10 % estaba mas o menos informado sobre el AVA, mientras que ninguna tenía información suficiente sobre el EUTR para prepararse de manera adecuada para su introducción. Mencionaron a CADEX/TTF (3x), CFB (2x), FSC (2x), CBI (1x) y clientes en la UE (1x), como fuente de la información obtenida hasta la fecha. Todas reconocieron la necesidad de obtener información adicional. La misión estima que en general al máximo un 10 % de los actores entrevistados en Bolivia tenía un nivel razonable de conocimiento sobre estas temas. Las ONGs, ciertos proveedores de servicios, seguido por donantes y representantes del GoB tienen, relativamente, mayor información. Básicamente ninguna de las empresas contaba con un nivel de información adecuado.
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Por el número limitada de empresas entrevistadas, los datos referente las mismas presentadas aquí y en los siguientes capítulos no deben ser tomados como estudio estadístico. Sin embargo, el hecho que éstas empresas representan el 22% del valor total de la exportación de madera y sus manufacturas de Bolivia a la UE, da una impresión de su representatividad.
2.5 El estado de conocimiento sobre FLEGT, AVA y el EUTR en la Unión Europea
De igual manera empresas importadoras de madera y sus manufacturas de Bolivia fueron entrevistadas en la UE. Se contactaron alrededor de 15 empresas en los países más relevantes de la UE: Holanda, Alemania, Inglaterra y Bélgica. Juntas las empresas contactadas cubren aproximadamente la tercera parte de la exportación de (productos) madera(bles) de Bolivia a la UE. Las empresas alemanas e inglesas no quisieron cooperar con la entrevista, de tal manera que el texto abajo refleja las respuestas de 3 empresas belgas y 6 empresas holandesas15.
El Anexo 6 presenta una impresión de afirmaciones hechos por entrevistados sobre FLEGT, AVA y el EUTR. No hay duda que el nivel de comprensión de éstos actores sobre estas temas alcanza un mejor nivel, en relación a sus colegas en Bolivia, especialmente donde se refiere al EUTR. La idea del EUTR esta clara para todos los entrevistados (“negará la entrada de madera ilegal al mercado”). Con referencia a FLEGT y AVA existen diferencias considerables: algunas ni tienen idea de qué FLEGT o AVA se trata, mientras que otras tienen toda la información disponible.
La misión estima que aproximadamente la mitad de las empresas entrevistadas tiene la información suficiente sobre FLEGT y el EUTR para poder prepararse adecuadamente. Sin embargo, en general las empresas entrevistadas indicaron que se requiere más claridad sobre los requerimientos para dar un efectivo cumplimiento al EUTR (por ejemplo cuáles sistemas de certificación y/o verificación serán aceptados por las Autoridades Designadas y/o las Organizaciones de Monitoreo). Las empresas generalmente indican esperar con su preparación hasta que ésta claridad se dará. Solamente cuando los requerimientos estén claros, las empresas sabrán cómo el EUTR podrá afectar su negocio con Bolivia. Algunos entrevistados consideran un certificado FSC, como una manera a continuar la importación a la UE. Otros dicen que el estado del marco legal forestal y de control en Bolivia es muy estricto, avanzado y funcionando bien y que, por lo tanto, sería probable que logren cumplir con los requerimientos de la EUTR.
Con referencia a la necesidad de un AVA solo uno de los entrevistados indicó que lo considere necesario para permitirle a continuar sus importaciones desde Bolivia. Un tercio de los entrevistados en la UE, consideraba que un AVA podría ser una buena opción a largo plazo. Sin embargo, hay que resaltar que la mayoría no tenía un concepto claro de que se trata un AVA. Adicionalmente a las entrevistas con empresas, se participó en un taller de la VVNH (Asociación Real de Comerciantes de Madera de Holanda) referente a la preparación para el EUTR (con la participación de aproximadamente el 25 % de las empresas importadoras asociadas, no todas específicamente relacionadas a Bolivia). La información diseminada y la discusión tenían un buen nivel. La percepción transmitida es que la VVNH y la ETTF (Federación Europea de Comercio de Madera; European Timber Trade Federation) están preparandose de manera seria para la introducción del EUTR. Es necesario resaltar que a este nivel ciertas detalles de los actos delegados y de implementación del EUTR todavía están en discusión y que habrá claridad sobre requerimientos y arreglos específicos solamente hasta junio de 2012.
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Los datos referente a las 9 empresas importadoras de madera y sus manufacturas de Bolivia, entrevistados en la UE, tampoco se deben tomar como estudio estadístico. Sin embargo, el hecho que su importación conjunta suma al 34 % de la importación total de madera y sus manufacturas desde Bolivia por la UE, da una impresión de su representatividad.
3. La importancia del sector boliviano de madera para la economía de Bolivia
El producto interno bruto (PIB) de Bolivia en el año 2011 alcanzó aproximadamente US $ 51 mil de millones16. El sector forestal contribuye aprox. 3% al PIB con un valor estimado de US $ 1,54 mil de millones. Este monto es probablemente menor que la contribución real porque únicamente incluye madera legal y castaña (como producto no maderable). Debido al alto nivel de producción ilegal de madera, se concluye que la contribución real del sector al PIB es bastante mayor al 3%. Se estima que el aprovechamiento legal e ilegal de troncas en 2008 aproxima a los 3,5 millones de m3 (Tuomasjukka e.a., 2010). El consumo interno de troncas en 2010 se estima en cerca de 1 millón de m3 (Cadex, 2011). El valor del sector de madera (excluyendo Productos Forestales No Maderables - PFNMs) fue US $ 294 millones en 2007; de éste se exportó el 44%, mientras que el 56 % se consumió en el mercado nacional (Tuomasjukka e.a., 2010).Hay más de 1.300 empresas forestales registradas en la ABT al 201117 y aproximadamente 6.000 unidades de producción de productos forestales (aserraderos, barracas, y procesadoras); el 70% son pequeñas y medianas empresas (Encyclopedia of Forestry, 2012) las cuales producen menos de 1.000 m3 de madera por año (Tuomasjukka e.a., 2010). De acuerdo a la CFB, el sector formal de madera en su totalidad generó 90.000 empleos directos y 160.000 empleos indirectos en 2008. El sector formal de madera, aprovechamiento y procesamiento, contribuye 4,1% al empleo nacional (Tuomasjukka e.a., 2010). Sin embargo, el porcentaje real tiene que ser bastante mayor debido al alto nivel de ilegalidad en el sector. El efecto
multiplicador de todo el sector forestal formal se ha estimado a ser un factor de 2,54 lo que significa que cada empleo que se crea en el sector forestal/madera genera 2,54 otros empleos (Tuomasjukka e.a., 2010)18.
Según los datos de la Cámara Forestal de Bolivia (2011) el sector forestal/maderera (incluye castaña y todo tipo de productos de madera) aportó 8,8% de las exportaciones del país; la mayor parte (casi el 64%) fue la castaña. Tomando en cuenta solamente los productos de madera la contribución fue 3,2% con un valor en 2011 de US $ 85,1 millones. Se divide en dos grupos los productos de madera exportados: (1) muebles (0,4%) y (2) madera aserrada y productos de madera procesada (2,8%). Ejemplos de madera procesada son decking y molduras. Figura 3.1 muestra la distribución porcentual y los valores de las diferentes categorías de productos exportados en 2011. El grupo de productos “no tradicionales” representa el 57,2% del total de las exportaciones; este refiere a productos con valor agregado e incluye minería y hidrocarburos.
Figura 3.1: Resumen de la distribución porcentual y del valor (US$ x millón) de los grupos de exportaciones bolivianas en 2011. La categoría
“otros” incluye girasol y sus derivados, quinua, cueros, frejoles y café (basado en datos de la Cadex, 2012).
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El PIB de Bolivia (en “purchasing power parity dollars”) varía según fuentes distintas: US $ 51,46 mil de millones (www.cia.gov), US $ 50,9 mil de millones
(www.knoema.com); US $ 51,41 mil de millones (www.wikipedia.com).
17
Comunicación personal del Ing Edwin Margariños, CADEX, 2012. 18
El total de las exportaciones bolivianas se ha aumentado en US $ 1.670,3 millones entre 2001 y 2011 (Anexo 7). El crecimiento absoluto principal, de US $ 945,4 millones ha sido en el sector “no tradicional” (minería e hidrocarburos). La exportación de castaña también se ha aumentado en US $ 120,6 millones. El Cuadro 3.1 muestra el crecimiento de las diferentes categorías de exportaciones en millones de dólares y porcentajes de crecimiento. Se observa un crecimiento relativamente lento de las exportaciones de madera y sus productos comparado con el crecimiento de las otras categorías. Se explica el crecimiento lento por la naturaleza muy compleja del sector: variedad de productos, actores diversos, movimiento lento de capital, la necesidad de una buena infraestructura, la necesidad de obreros capacitados, y la
predominancia de empresas pequeñas y medianas. Los otros sectores, sin embargo, están dominados por multinacionales (minería, hidrocarburos, soya) o no necesitan inversiones grandes (castaña).
Categorías de exportaciones bolivianas 2001 2011 Δ $ Δ %
No Tradicionales 582,7 1.528,0 945,4 162,3
Soja y derivados 275,0 665,6 390,6 142,0
Castaña 27,7 148,4 120,6 434,8
Otros 65,9 245,4 179,5 272,6
Muebles de madera 10,0 11,4 1,4 13,8
Madera aserrada y producto de madera 40,9 73,7 32,8 80,2
Total 1.002,1 2.672,4 1.670,3
Otros = Girasol y derivados, quinua, cueros, frejoles, café.
Cuadro 3.1: Aumento de diferentes categorias de exportaciones bolivianas entre 2001 y 2011. El cambio del valor de exportación en
4. La Unión Europea: un mercado importante para la madera boliviana
Bolivia tiene como destino de sus exportaciones de madera19 a más de cuarenta países. El valor total estimado de estas exportaciones varia entre US $ 85,4 (Cámara Forestal de Bolivia, 2012) y 89,3 millones en 2011 (Cadex, 2012). Actualmente los EE.UU. y la UE son los destinos principales para productos bolivianos de madera. En 2011 la exportación de productos bolivianos de madera a la UE fue US $ 29,5 millones o 34,5% de todas las exportaciones de tales productos (Figura 4.1); es decir que el mercado de la UE fue el mercado más importante para Bolivia. Otros mercados importantes para lasexportaciones de madera y sus manufacturas son los EE.UU., la China, la Argentina, Chile y México (Cadex, 2012). Información más detallada se presenta en el Anexo 8.
Figura 4.1: Exportaciones bolivianas de madera, productos de madera y muebles de madera a diferentes países (US $ millones y
porcentajes) en 2011. “Otros”incluye Argentina, Brasil, Chile, México y algunos pequeños importadores (basado en datos de Cadex, 2012).
El Cuadro 4.1 muestra las exportaciones bolivianas de productos de madera en valor y volumen a los siete destinos principales con sus volúmenes expresados en toneladas métricas. La relación valor de exportación dividido por tonelada métrica es un claro reflejo del valor agregado a los productos. Un valor agregado resulta mayormente del procesamiento adicional de la madera. Gracias a tal procesamiento cada pieza de madera logra tener mayor valor para la venta. Ejemplos de valor agregado vía procesamiento son: secado, molduras y producción de pisos o muebles. Las exportaciones de productos de madera a la China, la Argentina y Brasil tienen un bajo valor por tonelada métrica lo que significa que comprenden mayormente madera simplemente aserrada o productos de bajo valor. La relación valor de exportación dividido por tonelada métrica a los EE.UU., Alemania y los Países Bajos es muy alto (Cuadro 4.1) debido al valor agregado a los productos como, por ejemplo, pisos, muebles, decking y productos de jardín. Es muy deseable la producción de productos con mucho valor agregado, porque significa muchos más empleos en el país exportador.
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Las maderas exportadas incluyen las siguientes especies entre otros: almendrillo/cumarú (Dipteryx odorata), almendrillo amarillo (Apuleia leiocarpa), amburana/cerejeira/roble (Amburana cearensis), bibosi (Ficus sp.), cambará (Erisma uncinatum), canelón (Vochysia spp.), cedro (Cedrela spp.), chiriguano (Simarouba amara), cuchi (Astronomium spp.), curupau (Anadenanthera culubrina), jichituriqui (Aspidosperma spp.), mururé (Clarisia racemosa), paquío/jatoba (Hymenaea courbaril), toco (Enterolobium contortisiliquum), tajibo/ipé (Tabebuia serratifolia), sauco (Zanthoxylum spp.), serebo
(Schizolobium parahyba), sirari (Ormosia spp.), verdolago (Terminalia oblonga), yesquero negro/cusuru (Cariniana estellensis). La especie mara (Swietenia macrophylla) solamente puede ser cosechada y comercializada bajo licencia CITES, pero es bastante escasa hoy dia.
País Valor exportación. (US $ x millón) Volumen (tonelada métrica) Valor agregado (US $/tonelada métrica EE.UU. 20, 61 10.038,66 2.053 China 7, 54 29.215,37 258 Argentina 7, 37 13.650,69 539 Alemania 5, 86 4.560,53 1.284 Brasil 5, 37 31.798,21 168 Países Bajos 5, 36 5.846,25 916 Francia 5, 04 4.128,22 1.220 UE en total 29,50 23.179,32 1.272
Cuadro 4.1: Exportaciones de productos bolivianos de madera a las siete destinos principales. El volumen total de las exportaciones es
144.841 toneladas métricas (basado en datos de INE y Cadex, 2012).
Las exportaciones de madera boliviana han aumentado desde US $ 50,8 millones en 2001 hasta US $ 85,4 millones en 2011 (Cuadro 4.2). Las exportaciones a la China demuestran el aumento mayor: de US $ 0,2 millones en 2001 hasta US $ 7,4 millones en 2011. Las exportaciones a los EE.UU. han disminuido en un 36% hasta US $ 19,2 millones. Las exportaciones a la UE han aumentado de US $ 6,6 millones en 2001 hasta US $ 29,5 millones en 2011 (+ 347%)20,lo que significaba un volumen de 23.2 mil toneladas métricas en 2011. Considerando las tendencias actuales en los mercados de materias primas, se espera que las exportaciones de madera aserrada a la China y la India sigan en aumento en el futuro. Compradores de estos países no se interesan actualmente en productos de alto valor porque el costo de procesamiento en sus propios países resulta ser más competitivo que en Bolivia. En el futuro los mercados asiáticos podrían convertirse en mercados más y más competitivos para productos bolivianos de madera.
Región/año 2001 2011 Δ $ Δ % Unión Europea 6, 6 29, 5 22, 9 347, 0 EE.UU. 30, 0 19, 2 -10, 8 -36, 0 China 0, 2 7, 4 7, 2 4.525, 0 Otros 14, 0 29, 3 15, 3 109, 3 Total exportaciones 50, 8 85, 4
Cuadro 4.2: Exportaciones bolivianas de madera, productos de madera y muebles de madera 2001 – 2011 (US $ dólar x millón).
“Otros”incluye La Argentina, Brasil, Chile, Méjico y algunos importadores pequeños. Cambio absoluto y porcentual desde 2001 (basado en datos de la Cámara Forestal de Bolivia, 2012).
Bolivia exporta más de 40 productos de madera diferentes. Los cuatro productos más importantes son madera aserrada (US $ 15,2 millones),madera aserrada de otras especies21(US $ 12,1 millones), muebles (US $ 10,6 millón) y puertas y marcos (US $ 8,82 millones). Estos cuatro productos representan más del 54% de la totalidad de las exportaciones de productos
maderables. El valor promedio es mayor para puertas y marcos (US $ 3.072/tonelada métrica) y menor para madera aserrada (US $ 335/tonelada métrica).
Las exportaciones a la UE se dividen en dos grupos de productos: (1) madera simplemente aserrada y madera procesada y, (2) muebles de madera. En 2011 el valor total de las exportaciones del primer grupo era US $ 23,08 millones y del segundo alcanzó US $ 6,41 millones. El desarrollo de las exportaciones a la UE 2001-2011 varía según el país. Figuras 4.2 y 4.3 muestren el desarrollo de la exportación de productos maderables a la UE. Anexo 7 presenta el incremento del valor de exportación de productos maderables a la UE desde 2001 hasta 2011.
20
CADEX (2012) aún estima el valor de exportaciones en 2011 en 29,8 millón US $, lo que significa un aumento del valor (2001- 2011) del 451 %. 21
Figura 4.2: Desarrollo de las exportaciones bolivianas de madera y productos procesados de madera a los países principales de la UE
2001-2011 (basado en datos de Cadex, 2012).
Figura 4.3: Desarrollo de las exportaciones bolivianas de muebles de madera a los países principales de la UE 2001-2011 (basado en datos
de Cadex, 2012).
Existe todavía mucha oportunidad para aumentar las exportaciones de productos bolivianos de madera hacia la UE22. En el transcurso de las entrevistas, los compradores de las empresas comercializadoras y productoras indicaron que los productos bolivianos de madera ya se han ubicado en el mercado europeo, particularmente para usos en exteriores. Se estima que las empresas entrevistadas importaron unos US $ 10 millones de productos bolivianos de madera en 2011, lo que representa el 33,8% de la totalidad de las importaciones desde Bolivia de la UE. Según ellos los impedimentos principales para aumentar las exportaciones de productos bolivianos de madera son el exceso de burocracia en la tramitación, unidades de producción pequeñas comparadas con otros países exportadores, atrasos en la entrega y, como consecuencia, un bajo nivel de
cumplimiento contractual. En la opinión de las empresas entrevistadas el certificado FSC es positivo pero no imprescindible para el crecimiento del volumen de la exportación.Información más extensive referente el mercado de madera y sus manufacturas de Bolivia en la UE esta presentada en el “Sector Export Marketing Plan” (SEMP) de CADEX (CADEX, 2011).
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Estimaciones de la cobertura forestal de Bolivia varían entre 46 millones de ha (Killeen et al, 2007) hasta 58 millones de ha (FAO, 2006). Tuomasjuka et al (2010) clasifica 41 millones de ha de bosque como bosque productivo permanente de las cuáles unos 8 millones de ha están bajo manejo forestal. Según CADEX (2011) existen entre 20 y 30 millones de ha de bosque con potencia de producción.
5. Aspectos relevantes al contexto actual en Bolivia
5.1 Percepciones equivocadas
Desde el inicio del estudio quedó claro que por falta de información adecuada, por la misma complejidad de la temática y por la novedad de la misma (ciertos aspectos aún se encuentran en la etapa de desarrollo) existían muchas percepciones
equivocadas a nivel de las organizaciones grupo meta de la consultoría:
a) Que las fronteras de la UE se cerrarán a exportaciones de productos de madera tropical a partir de marzo 2013. b) Que la definición de “legalidad” es impuesta por la UE.
c) Que la firma de un AVA es imprescindible para Bolivia. d) Que sería posible lograr un AVA operacional dentro de un año. e) Que un AVA firmado sería la única manera de demostrar la legalidad. f) Que la certificación FSC no sería aceptable como prueba de legalidad.
g) Que la UE da mucha importancia a la firma de un AVA con Bolivia y por lo tanto quiere “empujar” su negociación. h) Que la introducción de la EUTR significa un desastre para el sector maderero Boliviano.
La situación real es la siguiente:
Ref. a) La frontera de la UE no cierra, pero desde el 03/03/13 la EUTR exigirá a los operadores en la UE que se abastezcan únicamente con “madera legal” para el mercado de la UE.
Ref. b) La definición de “madera legal” depende del contexto legal del país productor.
Ref. c) La firma de un AVA es totalmente voluntaria; en el caso de Bolivia puede ser aconsejable pero no es imprescindible ni obligatorio.
Ref. d) La firma e implementación de un AVA por parte del GoB es un proceso que probablemente no se logrará, en base a las evidencias mundiales hasta la fecha, en menos de tres años y posiblemente hasta seis años … o tal vez- en el caso que el GoB no tenga el interés suficiente para empujarlo - nunca.
Ref. e) Para cumplir con la EUTR existen 3 opciones:
1. Certificado FLEGT-AVA (reconocimiento del certificado a nivel de país; en otras palabra:reconocimiento del certificado FLEGT Boliviano) o certificado CITES (reconocimiento del certificado internacional); éstos serán siempre aceptados por las autoridades de la UE, ya que forma parte de sus obligaciones de la UE en el AVA. 2. Certificado VLC (Verificación Legal Completa) o certificado de Manejo Forestal Sostenible (FSC, PEFC);
(certificado a nivel de empresa); tienen una gran probabilidad de ser aprobados por los Sistemas de Diligencia Debida (SDD) de Operadores (OP) o de Organizaciones de Monitoreo (OM).
3. Envío de todas pruebas relevantes para demostrar cumplimiento con la legalidad (copias de prueba con cada carga exportada); tiene un chance de ser aceptado por el SDD de OP o de OM, supuesto que las pruebas son completas y convincentes.
Ref. f) Si bien la UE no aceptará la certificación FSC directamente (“ no habrá carril verde”), las indicaciones son que sí puede ser aceptado indirectamente por el sistema de diligencia debida del operador o de una organización de monitoreo. Esto también aplica a otros sistemas reconocidos de certificación SFM y/o verificación VLC.
Ref. g) La contribución a la importación de madera tropical al mercado de la UE por parte de Bolivia es menos que 1 % de la importación total; por lo tanto Bolivia como proveedor de madera tropical y sus productos no es de mayor
importancia para la UE. Si el GoB está interesado en el proceso AVA, la UE está dispuesta a apoyarlo con el desarrollo del mismo. En tal caso se buscará un proceso profundo, dado que la calidad del proceso determina el éxito del AVA. La UE así no tiene interés en empujar nada ni nadie.
Ref. h) Existen argumentos bien fundamentados que sugieren que la vigencia del EUTR a partir de 3/3/13 podría ser una gran oportunidad tanto para las empresas bolivianas exportadoras, particularmente las certificadas, como para empresas certificadoras/verificadoras.
5.2 La situación política
El GoB promueve una política de “manejo integral y sustentable de bosques” para “acabar con la ilegalidad en la cadena forestal”. Según los diferentes representantes del GoB entrevistados por la misión una iniciativa como FLEGT/AVA cabe bien dentro de éstas políticas y, por ende, puede ser de interés para el GoB. Un proceso AVA podría ser de interés especial para pequeñas empresas y comunidades, las cuales forman otro punto de enfoque de la política del GoB.
Una preocupación del GoB es la carga burocrática actual, que se está tratando de disminuir. Un proceso AVA podría
contribuir a disminuir y/o agilizar procesos burocráticos o - en el caso que sean imprescindibles – explicar mejor la necesidad de los mismos.
En general la misión encontró interés para conocer más del tema, inclusive conocer experiencias de procesos AVA en otros países y recibir material (documentos, plegables, videos, entre otros). Se expresó el interés por discutir la temática entre los diferentes ministerios relacionados.
Sin embargo se debe hacer notar que a nivel general del GoB existen diferentes ministerios, que tienen sus propias políticas y prioridades, las cuales no siempre apuntan en la misma dirección. Por ejemplo, el GoB promueve mucho la conservación de recursos naturales y el respecto por la naturaleza. Al mismo tiempo la colonización de zonas selváticas junto con las deforestaciones significantes, están sucediendo como resultado de una carencia de mayor control por parte de las autoridades correspondientes.
Otro factor difícil es la inestabilidad laboral de los dirigentes. La carente institucionalidad de los actores fundamentales en este proceso podría no permitir la concretización de procesos y acuerdos entre las partes.
5.3 La situación institucional
La ABT (Autoridad de Bosques y Tierras) es responsable del control del manejo forestal, el procesamiento y el transporte de madera y productos maderables. Su objetivo principal es el de promover el uso sostenible y legal de bosques y tierras. La ABT ha asumido las responsabilidades de las ex-Superintendencias Forestal y Agraria. Mientras que la ABT ha asumido este doble rol - en si un cambio positivo – cuenta, a lo mejor, con no más del 10 % más personal que la Superintendencia Forestal. La ABT actualmente cuenta con un equipo de 300 personas, la mitad de los cuales está financiado por la cooperación del Reino de los Países Bajos; se prevé que éste apoyo terminará en un corto plazo. Según sus indicaciones la ABT requerirá una planta de aproximadamente 1.500 personas (80% técnicos) para poder cumplir con sus tareas. Un problema para la ABT es que no recibe fondos básicos del Tesoro General de la Nación (TGN), para su adecuado funcionamiento y atención a los temas forestales y de tierras. Otros problemas mencionados por la ABT son el limitado nivel de capacitación, amenazas físicas y la susceptibilidad de corrupción entre sus funcionarios y auxiliares (como la policía).
Por falta de personal la operatividad de la ABT ha sido afectada. La ley vigente (Ley Forestal 1700) requiere el control del manejo forestal, cada 5 años. Por la falta de presentación de auditores independientes, no se ha podido implementar estos controles tal como exige la ley. Como medida provisoria la ABT ha formado equipos de inspección, las cuales han podido hacer las inspecciones de concesiones en los departamentos de Pando y Beni. Falta llevar adelante todavía tales inspecciones en las concesiones de los otros departamentos y en todas las ASL (comunidades).
La ABT otorga el Certificado Forestal de Origen (CFO), para el movimiento de madera y productos de madera, los cuales tienen una diferente clasificación: CFO-A para troncas, CFO-B para PFNM, CFO-C para tablas, CFO-D para la exportación. Sin estos documentos la madera/el producto no puede ser transportado y/o comercializado. Para otorgar un CFO, la ABT tiene que implementar una inspección física. Por ejemplo, antes de que la ABT otorgue el CFO-A hay que obtener un derecho de concesión o de desmonte (en el caso de conversión), hacer un inventario de mínimo 10 %, preparar un Plan de Manejo Forestal y hacerlo aprobar por la ABT, implementar un censo forestal (inventario de 100 %), tener un POAF (Plan Operativo Anual Forestal) en base a una rotación de por lo menos 20 años aprobado por la ABT, haber tomado medidas técnicas forestales, haber sido registrado en el sistema de la ABT, haber sido sujeto a una inspección física por parte de la ABT y haber pagado los impuestos. Ahí recién se da la opción de la otorgación de CFO respectivo. Por falta de personal de la ABT, el productor tiene que esperar hasta que el personal de la ABT tenga disponibilidad; por falta de recursos/transporte por parte de la ABT a menudo las empresas se sienten obligados a recogerlos y devolverlos a su oficina, lo que resulta en muchos casos en un recorrido de centenas de kilómetros – y en un caso extremo más de mil kilómetros. Además hay que tener en cuenta la vigencia limitada de los diferentes permisos, de tal manera que exista la posibilidad que sela pierda a causa de retrasos en los trámites con la ABT.
Para los centros de procesamiento la ABT tiene un programa de control de abastecimiento y procesamiento de materia prima. Además la ABT tiene retenes fijos (y unidades móviles) en las vías para el control de cargas transportadas. Si los datos de los papeles no coinciden con la carga transportada, el vehículo de transporte o con los datos del censo, la ABT puede confiscar la carga junto con el medio de transporte. Finalmente la ABT hace inspecciones antes de la exportación y a veces hace controles al registración empresarial.
La ABT se da cuenta de las inconvenientes que las inspecciones pueden causar. Se esta pensando cambiar el esquema de 100 % inspecciones físicas para todos en una formula de inspección al azar para operadores que no demuestren irregularidades. Aunque Bolivia cuenta con una Ley Forestal bastante avanzada e internacionalmente reconocida, se esta trabajando sobre una nueva ley forestal. No hay seguridad que la nueva Ley de Bosques saldrá en 2012 o en 2013. Como consecuencia de la nueva ley es posible que existan cambios institucionales significantes, incluyendo a la ABT.
También se prevé un sistema nacional de certificación forestal, la cual posiblemente sea implementado por IBNORCA. Esta institución establece todas las normas técnicas en Bolivia, ofrece entrenamientos referentes a la certificación y juega el rol de certificadora para normas específicas. En cuanto se refiere a la certificación forestal, IBNORCA ha tenido contactos con WWF y FSC. Aún no tienen experiencia en la verificación legal.
Referente al control del sector forestal hay varias otras organizaciones gubernamentales que juegan un papel importante: el Servicio Nacional de Impuestos (conocido como la “Renta”) averigua si los impuestos han sido pagados correctamente, la Dirección Departamental de Trabajo (en representación oficial del Ministerio de Trabajo) controla las condiciones laborales, sociales y de seguridad de los trabajadores y el SENASAG (Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria Inocuidad Animal) hace control fitosanitario y fumiga contenedores antes de la exportación.
Otras instituciones relacionadas al sector forestal,son las cámaras de comercio y exportación como CANEB (la Cámara Nacional de Exportadores de Bolivia), CADEX (la Cámara de Exportadores de Santa Cruz), CFB (la Cámara Forestal de Bolivia) y otros institutos relacionados como el IBCE (Instituto Boliviano de Comercio Exterior). Estas organizaciones representan a diferentes partes de la cadena productiva del sector, mantienen datos de sus asociados y/o en general y pueden jugar un papel importante en la comunicación de información estratégica y la concientización de asociados y/o del sector en general. Existen varios ONGs en Bolivia que están relacionados al sector forestal, sea mediante proyectos productivos y/o de
desarrollo comunitario (p.e. CADEFOR, SNV, FCBC, la fundación PUMA) o por actividades de conservación y/o uso sostenible (p.e. WWF, FAN, TNC, FCBC). Aunque estas organizaciones por lo general están enfocadas en temas específicos, forman un grupo importante con experiencia y conocimientos relevantes, con capacidad independiente de opinión y con una red relevante de contactos (nacionales e internacionales).
SmartWood / Rainforest Alliance (SW/RA) es una ONG que funciona como certificadora forestal. SW/RA tiene oficina en Santa Cruz y ha certificado una parte importante de las empresas certificadas según FSC (manejo forestal y/o CdC). Si bien SW/RA tiene su propio sistema de verificación VLC, reconocido en muchas partes del mundo y aplicado con frecuencia como
parte de un enfoque de etapas como un paso hacia la certificación FSC, no se lo ha aplicada aún en Bolivia. Otra certificadora, SGS, que no tiene actualmente una oficina en Bolivia, también tiene su propia sistema de verificación VLC y experiencia con FSC en Bolivia23.
Instituciones universitarios y de investigación relevantes para el sector son el IBIF (Instituto Boliviano de Investigación Forestal), asociado a la UAGRM y la Universidad de la Cordillera24. El IICA (Instituto Interamericano de cooperación Agrícola) tiene programas de apoyo forestal en Bolivia. Aunque la FAO actualmente no tiene proyectos forestales específicos en Bolivia, tiene un fondo para apoyar actividades forestales.
Luego cabe resaltar que existe una red de donantes activos en temas medioambientales. Los integrantes de esta red intercambian información y coordinan actividades y apoyo. Entre los participantes se encuentren las Embajadas de Inglaterra, Dinamarca, Alemania, Holanda, Suecia, Corea del Sur, la UE y US-AID.
Finalmente, liderizado por CADEX, existe el TTF, que es una plataforma nacional forestal donde sus miembros activos son empresas forestales y de manufacturas de madera, instituciones públicas y privadas, organizaciones de base y de desarrollo, Universidades e Institutos de investigación, Cámaras regionales y del sector, entre otros, quienes combinan esfuerzos para atender – resolver los problemas nacionales e internacionales del sector forestal boliviano. El TTF también viabiliza contactos internacionales con donantes, importadores y organismos de apoyo al sector. Apoya el desarrollo de proyectos relacionados con el medio ambiente, la UE, desarrollo de mercados, fortalecimiento de capacidades técnicas, entre otros. Es una iniciativa apoyado por el CBI. El TTF nació hace solamente 2 años y todavía está “cobrando fuerza”. TTF aspira a representar los intereses de todos los actores del sector forestal en Bolivia.
5.4 La tala ilegal y el control en Bolivia
Entre 2001 y 2011 las estimaciones del volumen de madera como resultado de la tala ilegal han variado entre el 50 % y el 80 % del volumen cosechado anualmente (Stortelder, 2010). Para 2011 se estima que más o menos el 50 % de la cosecha fue informal, para un volumen de aproximadamente 1 millón de m3 (Heredia García, 2012). La madera informal se vende sobre todo en el mercado nacional. Se estima que el GoB pierde aproximadamente entre US $ 1 y 2 millones por año por falta de pago de impuestos y tasas relacionadas. La madera ilegal (aprovechamiento directo de árboles en bosque o deforestación para habilitación de suelo para fines agrícola, p.e. cultivos de soja o coca, y/o ganadero) se origina en áreas boscosas de concesiones – propiedades privadas – comunidades – áreas fiscales (nacionales o municipales) y otros, asimismo a través de la falsificación de datos y documentos de: inventarios y censos, transporte y procesamiento y comercio ilegal.
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Hay varias otras certificadoras con experiencia en la certificación FSC en Bolivia como IMO Control (con oficina en Cochabamba), Control Union (con oficina en Colombia) e IMAFLORA (con oficina en Brasil); éstos sin embargo NO tienen un sistema de verificación VLC. La certificadora BVC (con oficina en Francia) sí tiene su propia sistema de verificación legal: OLB (Origíne et Légalité des Bois).
24
El Departamento Forestal de la Universidad de la Cordillera recibe apoyo de la Embajada de Holanda y es, entre sus otras atividades, activo en el área de Cambio Climático y REDD.
