Roj: SAN 1920/2020 - ECLI: ES:AN:2020:1920
Id Cendoj:28079230052020100285Órgano:Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso Sede:Madrid
Sección:5
Fecha:22/07/2020 Nº de Recurso:756/2019 Nº de Resolución:
Procedimiento:Procedimiento ordinario Ponente:JOSE LUIS GIL IBAÑEZ Tipo de Resolución:Sentencia
A U D I E N C I A N A C I O N A L Sala de lo Contencioso-Administrativo SECCIÓN QUINTA
Núm. de Recurso: 0000756 /2019
Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General: 06365/2019
Demandante: Dª Antonieta
Procurador: SRA. DEL PINO PEÑO, ISABEL
Demandado: MINISTERIO DE INTERIOR
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. JOSE LUIS GIL IBAÑEZ S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente: D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ Ilmos. Sres. Magistrados:
D. JESÚS N. GARCÍA PAREDES Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO Dª. MARGARITA PAZOS PITA
Dª. FATIMA BLANCA DE LA CRUZ MERA Madrid, a veintidos de julio de dos mil veinte.
Esta Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha visto el recurso contencioso-administrativo número 756/2019, promovido por la procuradora de los tribunales Dª. Isabel del Pino Peño, luego sustituida por Dª. María Granizo Palomeque, en representación de Dª. Antonieta , con la asistencia letrada de D. Steven Henry Edowhorhu Brown, contra la resolución de 8 de abril de 2019, del Secretario General Técnico del Ministerio del Interior, actuando por delegación del Ministro del Interior, que desestimó la solicitud de indemnización formulada en concepto de responsabilidadpatrimonial. Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y asistida por el Abogado del Estado.
Cuantía: 64.991,44 euros.
AN TECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por resolución de 7 de julio de 2019, del Subdelegado del Gobierno en Ciudad Real, se concedió a la hoy demandante, de nacionalidad colombiana, la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión Europea, al estar casada con un español, con validez hasta el 16 de junio de 2014.
El 26 de noviembre de 2009 solicitó una autorización de residencia temporal del régimen general, comunicando el fallecimiento de su esposo. Por resolución de 17 de marzo de 2010 se concedió autorización de residencia temporal, válida hasta el 16 de junio de 2012, intentándose notificar por correo y telefónicamente a la interesada sin conseguirlo, por lo que se publicó en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su residencia y en el Boletín Oficial de la Provincia, comunicando la interesada un cambio de domicilio después de todo ello.
El 12 de marzo de 2014 fue detenida por la policía y, considerando la Administración que la interesada se encontraba en España en situación de estancia ilegal, se acordó la instrucción de un expediente sancionador de expulsión, formulándose alegaciones por la interesada y terminando por resolución de 22 de abril de siguiente, del Subdelegado del Gobierno en Ciudad Real, que dispuso la expulsión de la interesada, con prohibición de entrada por un periodo de tres años, por la comisión de una infracción tipificada en el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, consistente en "Encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiese solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente". Entre las indicaciones que contenía la resolución se encontraba la de que "Conforme al art. 236.2 del Reglamento de ejecución de la L.O. 4/2000, aprobado por RD 557/2011, de 20 de abril, la ejecución de la presente orden de expulsión, una vez notificada al interesado, se efectuará de forma inmediata", así como los recursos que cabían.
La resolución de 22 de abril de 2014 se notificó a la interesada el 6 de mayo de 2014, siendo detenida por la policía y efectuada la expulsión a su país de origen, Colombia, a través del puesto fronterizo del Aeropuerto Adolfo Suárez Madrid-Barajas en el vuelo NUM000 del día 8 de mayo de 2014, con salida a las 12:10 horas. Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la referida resolución de 22 de abril de 2014, se turnó al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Ciudad Real, que lo registró con el número 201/2014. Habiéndose solicitado con carácter urgente la medida cautelar de suspensión de la expulsión, por auto de 8 de mayo de 2014 se acordó dicha medida, que se confirmó en auto de 20 de mayo siguiente. La medida cautelar de suspensión fue conocida por la oficina correspondiente de la policía al recibir un fax del Juzgado sobre las 14 horas del día 8 de mayo de 2014. Por resolución de 3 de junio de 2014, del Subdelegado del Gobierno en Ciudad Real se acordó la suspensión de la efectividad de la expulsión acordada durante la tramitación del procedimiento contencioso.
El procedimiento contencioso-administrativo 201/2014 terminó por sentencia de 18 de diciembre de 2014, que desestimó dicho recurso jurisdiccional. Interpuesto recurso de apelación, seguido con el número 300/2015, fue resuelto por sentencia de 30 de noviembre de 2016, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: "1. Estimamos el recurso de apelación presentado. 2. Revocamos la sentencia apelada. 3. Anulamos la expulsión decretada con la prohibición de entrada durante tres años acordada, con todas las consecuencias legales inherentes a dicha declaración. 4. Imponemos las costas de 1ª primera instancia a la parte demandada apelada, sin hacer pronunciamiento en cuanto a las causadas en esta alzada".
En ejecución de la sentencia en apelación, por resolución de 20 de abril de 2017, del Subdelegado del Gobierno en Ciudad Real, se dispuso "Anular la resolución de 22/04/2014, por la que se ordena la expulsión del territorio española, y del espacio Shengen" de la interesada.
SEGUNDO.- Mediante escrito de fecha 5 de octubre de 2017 se solicitó indemnización en concepto de
responsabilidad patrimonial de la Administración, tramitándose el correspondiente expediente que, previo dictamen del Consejo de Estado, terminó con la resolución de 8 de abril de 2019, del Secretario General Técnico del Ministerio del Interior, actuando por delegación del Ministro del Interior, que desestimó la reclamación. Interpuesto recurso contencioso-administrativo y turnado a esta Sección, fue admitido a trámite, reclamándose el expediente, para, una vez recibido, emplazar a la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo que cumplimentó en un escrito en el que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando se estime íntegramente la demanda "declarando no ser conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada y, en consecuencia, anulándola, que condene a la Administración demandada a indemnizar a mi principal en la cantidad de 64.991,44 Euros, debidamente actualizada, e
incrementada con los correspondientes intereses legales, y con expresa condena en costas a la Administración demandada".
Dado traslado al Abogado del Estado para que contestara la demanda, así lo hizo en un escrito en el que, tras consignar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando se desestime íntegramente la demanda, "por ser conforme a Derecho la resolución recurrida".
Recibido el recurso a prueba, se admitió la documental propuesta por la parte actora, teniendo por aportados los documentos acompañados con la demanda, concediéndose a continuación a las partes, sucesivamente, el plazo de diez días para que presentaran escrito de conclusiones, lo que efectuaron ratificándose en sus respectivas pretensiones.
Con ello quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se efectuó con relación al día 21 de julio de 2020, en el que así tuvo lugar.
FU NDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se dirige contra la resolución de 8 de abril de 2019, del Secretario General Técnico del Ministerio del Interior, actuando por delegación del Ministro del Interior, que desestimó la solicitud de indemnización formulada en concepto de responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños que se dicen causados por la indebida expulsión de nuestro país en 2014. En la demanda se pretende una indemnización de 64.991,44 euros, para lo que se relacionan los hechos que se consideran más relevantes, en especial: la expulsión de España de la actora, nacional de Colombia, con prohibición de entrada por tiempo de tres años, pese a la adopción de una medida cautelarísima de suspensión de la ejecución de la orden de expulsión; las circunstancias personales concurrentes; la falta de notificación de la resolución de extinción de la condición de familiar comunitario; la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha estimando un recurso de apelación y anulando la referida expulsión y la posterior anulación administrativa de la resolución imponiendo la expulsión; el coste, a su cargo, del regreso a España; afirmando una privación de la libertad de residencia y de circulación desde el 8 de mayo de 2014 hasta el 8 de mayo de 2017, lo que le ha generado unos daños morales que se estiman antijurídicos y, por tanto, indemnizables. A continuación, detalla las irregularidades en las que habría incurrido el actuar de la Administración en el procedimiento administrativo, sin que exista un título que justifique el perjuicio, resaltando la "falta de notificación a la interesada de la extinción de la tarjeta de Residencia" y la nulidad del párrafo segundo del artículo 9.2 del Real Decreto 240/2007 declarada por la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2010, pese a lo que se siguió el procedimiento sancionador por infracción del artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, añadiendo varias precisiones sobre el principio de proporcionalidad en relación con la sanción impuesta e insistiendo en la falta de notificación de la extinción de la tarjeta comunitaria expedida inicialmente. Cuantifica la indemnización por los 1096 días en que ha estado privada del "derecho de residencia y circulación" del artículo 19 de la Constitución a razón de 58,41 euros diarios, "en aplicación de la tabla V de indemnizaciones por incapacidad laboral", sumando los gastos del viaje de regreso a España. El fundamento jurídico de la pretensión se concreta en el artículo 106.2 de la Constitución, en relación con las Leyes 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, con mención de jurisprudencia recaída al respecto, que se expone, para terminar afirmando la concurrencia de los requisitos exigidos para que se reconozca el derecho a la indemnización solicitada.
En la contestación a la demanda también se indican los requisitos necesarios para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial a tenor de la jurisprudencia que se entiende aplicable, sosteniendo, esencialmente, la falta de antijuridicidad del daño, al haber actuado la Administración "dentro de un margen razonable", para lo que se destacan algunas circunstancias expuestas en el informe emitido por la Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, entre las que figura la de que no se consideró necesaria una resolución expresa de extinción de la tarjeta comunitaria, al haber quedado extinguida y expedirse otra nueva del régimen general, exponiendo, en cuanto a la falta de ejecución de la medida cautelarísima de suspensión, que la misma fue conocida por la Administración cuando ya se había ejecutado la expulsión; también se analiza el nexo causal en cuanto condición para que nazca la obligación reparadora; finalmente, de forma subsidiaria, se opone a la cuantificación efectuada por la actora.
SEGUNDO.- Como acertadamente han recogido las partes en sus escritos rectores, el primer párrafo del apartado 1 del artículo 32 de la Ley 40/2015, citada, que es la aplicable al supuesto de autos al formularse la solicitud cuando ya estaba en vigor, en línea con lo dispuesto en el artículo 106.2 de la Constitución, proclama
toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. Además, conforme al segundo párrafo del mismo apartado 1 del referido artículo 32, la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a indemnización.
Con respecto a la antijuridicidad, como requisito del daño indemnizable, resultan ilustrativos los razonamientos expuestos por el Tribunal Supremo en el sentido de que la finalidad de la institución de la responsabilidad patrimonial "se asocia a la reparación de la situación patrimonial del administrado afectada por la actividad administrativa y el fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión en cuanto no existe un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño patrimonial. De tal manera que el sistema de la responsabilidadpatrimonial de la Administración, teniendo como presupuesto la existencia de una lesión patrimonial real y actual, responde al elemento fundamental de la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable, antijuridicidad que no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta del sujeto agente que materialmente la lleva a cabo sino a esa falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla", de esta manera, el examen de la antijuridicidad del daño, como elemento determinante de la resarcibilidad de la lesión, permite a la jurisprudencia modular la responsabilidad en cada caso, atendiendo a la naturaleza y alcance de la actividad administrativa causante del daño, que en los supuestos de reclamaciones derivadas de la anulación de actos o disposiciones ha dado lugar a unos criterios reiterados que exigen valorar si la actividad administrativa a la que se imputa el daño "se ha producido en el margen de razonabilidad que corresponde al caso" ( sentencia de 22 de enero de 2018).
De este modo, no procede entender que de la anulación de una resolución administrativa nunca deriva
responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal
responsabilidad (por todas, sentencia del Alto Tribunal de 16 de febrero de 2010).
A lo que hay que añadir que la jurisprudencia ha perfilado la exigencia de responsabilidad en estos supuestos en función de las potestades articuladas por la Administración, en cuyo ejercicio se produjo la nulidad en la que se fundamenta la exigencia de responsabilidad, pues, por un lado, existe el deber jurídico de soportar el daño ocasionado cuando la norma que habilita la actuación de la Administración la somete a la consideración de potestades discrecionales, a diferencia, por otro lado, de cuando la norma habilitante de la actuación administrativa establece criterios reglados para su aplicación, rechazando cualquier margen de apreciación para la Administración, en el que el criterio de imposición de soportar el riesgo es más débil, precisamente porque ese carácter reglado de la norma comporta un mayor grado de incorrección en la decisión adoptada; ahora bien, incluso cuando la Administración actúa sometida a esas normas que confieren potestades regladas, hay que diferenciar aquellos supuestos en los que ese rigor de la norma se impone acudiendo a conceptos jurídicos indeterminados, es decir, cuando la norma no agota todos los elementos de la potestad conferida, sino que requiere una valoración de las circunstancias concurrentes para determinar la abstracción que la descripción de la norma impone con tales indeterminaciones a concretar en cada supuesto concreto, atendiendo a las circunstancias de cada caso; además, aun en los supuestos en los que se aplican normas absolutamente regladas, son admisible hipótesis en los que la posterior anulación de la actividad administrativa excluye la responsabilidadpatrimonial porque la decisión adoptada aparezca como fundada. En definitiva, se sostiene que lo relevante para la valoración son las características de razonabilidad de la decisión y la motivación de esa razonabilidad, apareciendo la decisión adoptada como una de las alternativas admisible en Derecho, sin perjuicio de que, por las circunstancias de cada supuesto, la decisión última en vía administrativa o jurisdiccional sea contraria a lo decidido (en este sentido, sentencia de 9 de diciembre de 2015), por lo que la apreciación de que la resolución administrativa anulada a la que "se imputa el daño por responsabilidadpatrimonial es razonable y razonada, excluye la obligación de resarcimiento y genera la obligación del perjudicado de soportarlo" (entre otras, sentencia de 8 de abril de 2014; en el mismo sentido, por citar solo algunas, sentencias de 5 de febrero de 1996, de 4 de noviembre de 1997, de 10 de marzo de 1998, de 16 de septiembre de 1999, de 13 de enero de 2000, o de 18 de julio o de 11 de octubre de 2011 y de 14, 20 y 23 de febrero de 2012).
TERCERO.- La aplicación de los criterios que se acaban de exponer al supuesto de autos a la luz de los hechos recogidos en el primero de los antecedentes de hecho de esta sentencia, de los documentos obrantes en las actuaciones y de las alegaciones de las partes conduce a este Tribunal a rechazar la existencia de antijuridicidad en el daño cuyo resarcimiento se reclama, pues la expulsión de la demandante acordada en la resolución que puso fin al expediente sancionador que se le instruyó por la comisión de una infracción prevista en el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000 ha de calificarse de razonable y de razonada.
En efecto, de entrada hay que resaltar que la resolución imponiendo la sanción de expulsión fue impugnada en vía judicial y, en un primer momento, declarada conforme a Derecho por el Magistrado- Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Ciudad Real en la sentencia de 18 de diciembre de 2014, recaída en el procedimiento abreviado 201/2014, siendo en virtud del recurso de apelación deducido contra la misma cuando la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en sentencia de 30 de noviembre de 2016, dictada en el recurso de apelación número 300/2015, revoca la anterior y anula "la expulsión decretada con la prohibición de entrada durante tres años acordada, con todas las consecuencias legales inherentes a dicha declaración".
Por otro lado, la lectura de la sentencia dictada en apelación, al margen de recoger algunos datos u apreciaciones discutibles, revela la existencia de diversas cuestiones interpretativas, como la referida al artículo 9.2 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, anulado por la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2010. La misma sentencia viene a reconocer la existencia de discrepancias en el seno de la Administración sobre la vigencia o no de la tarjeta comunitaria que ampararía la estancia legal en España en el momento de la instrucción del expediente sancionador conforme a la legislación sobre extranjería.
En todo caso, no pueden obviarse las modificaciones que han sufrido el citado Real Decreto 240/2007 y el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, aprobado por Real Decreto 2393/2004, que, entre otros extremos, amparaba algunos supuestos de extinción de la autorización de residencia "sin necesidad de pronunciamiento administrativo". En concreto, en relación con el Real Decreto 240/2007, conviene reparar en que la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2010, que anuló diversos preceptos de dicho Real Decreto, entre ellos, el referido artículo 9.2, fue publicada en el Boletín Oficial del Estado de 3 de noviembre de 2010, fecha en la que, según el artículo 72.2 de la Ley de esta Jurisdicción, tiene efectos generales, por lo que ese pronunciamiento judicial anulatorio se produjo cuando la interesada, el 26 de noviembre de 2009, había comunicado el fallecimiento de su esposo y solicitado una autorización de residencia temporal del régimen general, que le fue concedida por resolución de 17 de marzo de 2010 y con validez hasta el 16 de junio de 2012 al amparo de la regulación entonces aplicable.
Tampoco consta que la Administración dictara resolución expresa alguna sobre la "extinción" de la tarjeta que amparaba la residencia legal de la demandante en España, debiendo estarse, se insiste, a la normativa vigente en cada momento, careciendo de base el reproche de la falta de notificación de una decisión que no se adoptó, sin que proceda analizar con detalle en este proceso las distintas argumentaciones desplegadas para sostener la conformidad o la disconformidad con el ordenamiento jurídico de tal ausencia o de la misma regularidad de la expulsión ni, en este punto, de revisar pronunciamientos judiciales recaídos en los procesos correspondientes seguidos al efecto, pues lo que aquí interesa es apreciar si la decisión administrativa se situó en un plano de razonabilidad atendidas las circunstancias concurrentes, lo que, según se ha anticipado, hay que afirmar.
Finalmente cabe advertir de que es cierto que, como se dice por la actora, impugnada en vía jurisdiccional la resolución administrativa de expulsión y solicitada con carácter urgente la medida cautelar de suspensión, dicha medida fue acordada por el Juez de lo Contencioso-Administrativo correspondiente en un auto de 8 de mayo de 2014, manteniéndola por auto de 20 de mayo siguiente, pese a lo cual se materializó la expulsión; pero también lo es que, según ha acreditado la Administración, cuando se comunicó por el Juzgado la adopción de la medida, la expulsión ya había tenido lugar. En concreto, la medida cautelar de suspensión fue conocida por la oficina correspondiente de la policía sobre las 14 horas del día 8 de mayo de 2014, cuando la interesada había partido de España en el vuelo NUM000 de ese mismo día 8 de mayo de 2014, con salida a las 12:10 horas. Por lo demás, no consta que intentara regresar a España con posterioridad y durante la vigencia de la medida cautelar, pese a que, por resolución de 3 de junio de 2014, del Subdelegado del Gobierno en Ciudad Real, se había acordado la suspensión de la efectividad de la expulsión acordada durante la tramitación del procedimiento contencioso.
CUARTO.- De cuanto antecede se deduce la desestimación del recurso contencioso-administrativo por lo que las costas, a tenor del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, han de imponerse a la parte demandante.
POR TODO LO EXPUESTO FA LLAMOS
actuando por delegación del Ministro del Interior, que desestimó la solicitud de indemnización formulada en concepto de responsabilidad patrimonial, por ser dicha resolución, en los extremos examinados, conforme a Derecho.
Con expresa imposición de costas a la parte demandante.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Recursos: La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta, así como la constitución del depósito de 50€, en caso preceptivo, en la cuenta del B. Santander 2605000000, más el número de procedimiento y año.
