Entre el conflicto y la colaboración:
El manejo participativo en la Reserva Marina de Galápagos:
Sistematización, evaluación y factores de éxito del modelo participativo.Proyecto:
Sistematización, adaptación del modelo participativo y revisión de indicadores en la administración y manejo participativo de la Reserva Marina de las islas Galápagos, Ecuador
Programa “Colaboración y Conflicto”, segunda convocatoria
Fundación para el Desarrollo Alternativo Responsable para Galápagos FUNDAR Galápagos
Febrero de 2005
Agradecimientos
El presente documento ha sido elaborado gracias al apoyo y participación de los actores de la Junta de Manejo Participativa de la Reserva Marina de Galápagos (sector pesquero artesanal, Cámara Provincial de Turismo de Galápagos, Dirección Parque Nacional Galápagos, Fundación Charles Darwin, Asociación de Guías Naturalistas de Galápagos), quiénes han dedicado su tiempo a brindarnos sus valiosos comentarios y participar en varios talleres de diagnóstico y entrevistas personales. Un agradecimiento especial también al grupo de mujeres de los pescadores e hijos de los pescadores, quienes en talleres separados han expresado también su visión sobre las relaciones intersectoriales en la administración de la Reserva Marina de Galápagos; y a las varias personas que han participado en cualquiera de las fases del proyecto.
La participación de la Coordinación de la Junta de Manejo Participativo en la construcción conceptual del presente documento y facilitación de la información histórica, ha sido un valioso aporte del Sistema de Manejo Participativo de Galápagos. programa “Colaboración y Conflicto”, segunda convocatoria
Esta investigación ha sido posible gracias al soporte de la Universidad para la Paz y el CIID, en el marco del programa “Colaboración y Conflicto”, segunda convocatoria.
Abreviaciones
CAPTURGAL Cámara Provincial de Turismo de Galápagos
CEDENMA Comité Ecuatoriano para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente
CNDP Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero
COPESAN Cooperativa de Pesca San Cristóbal
COPROPAG Cooperativa de producción pesquera artesanal de Galápagos
Copes-Promar Cooperativa Pesquera de Productos del Mar
ECChD Estación Científica Charles Darwin
FCD Fundación Charles Darwin
INP Instituto Nacional de Pesca
JMP Junta de Manejo Participativo
RBRM Reserva Biológica de Recursos Marinos de Galápagos
RRMG Reserva de Recursos Marinos de Galápagos
RMG Reserva Marina de Galápagos
SCCE Sector de Conservación, Ciencia y Educación
SP Sector Pesquero
ST Sector Turístico
SPNG Servicio Parque Nacional Galápagos
Indice
Indice temático:
Agradecimientos... ii Abreviaciones ... iii Indice ... iv Indice temático: ... iv Indice de gráficos ... vi Índice de tablas ... vi Introducción... 2 Marco conceptual ... 3El problema identificado al inicio del estudio (abril 2002) ... 5
Beneficios del estudio... 6
Objetivos, alcances, limitaciones ... 7
Objetivo General del estudio: ... 7
Objetivos específicos del estudio: ... 7
Metodología utilizada ... 7
Análisis PIL (Poder, Interés, Legitimidad)... 8
Análisis de constructos: ... 10
Historia del Manejo en la Reserva Marina de Galápagos ... 12
Período de formación del manejo en el área marina de Galápagos: 1968-1986 ... 12
Período de manejo del área de marina: 1986- 1998 ... 13
Preámbulo para el establecimiento del SMP en Galápagos: ... 15
Los actores en la Reserva Marina de Galápagos: ... 17
Efectos de los intereses de tercer nivel en el SMP: ... 19
El sector pesquero artesanal de Galápagos... 19
El sector turístico:... 21
El Parque Nacional Galápagos: ... 24
¿Cómo se perciben los actores de la RMG?:... 24
Poder, interés y legitimidad ... 24
Las estrategias de poder:... 28
Análisis de constructos ... 31
Constructo: aspectos económicos... 33
Constructo: conservación ... 35
Constructo: poder ... 36
Constructo: nivel de organización ... 37
Otros constructos ... 37
Rol de los actores secundarios de la RMG y su impacto en el SMP... 37
Viviendo con el Sistema de Manejo Participativo ... 40
Entre la colaboración y conflicto: factores de éxito e impedimentos... 42
Factores de éxito para el SMP: ... 44
Los impedimentos para el SMP:... 45
Construyendo una visión de conjunto: Indicadores y parámetros de evaluación y seguimiento: ... 48
Propuesta de indicadores de funcionamiento del SMP ... 50
Discusión sobre el modelo del SMP... 51
Consecuencias del sistema de manejo participativo en los recursos naturales y en las personas ... 52
El futuro del Sistema de Manejo Participativo... 53
A. Propuesta de adaptación del SMP: ... 54
B. Mejoramiento de la operación del SMP... 55
Hallazgos sobre las herramientas de análisis:... 57
Bibliografía... 59
Indice de gráficos
Gráfico 1. Toma de decisiones en la Reserva Marina de Galápagos………... 3
Gráfico 2. Círculos de PIL………... 9
Gráfico 3. Modelo de Co-manejo acordado en junio de 1997………. 15
Gráfico 4. Nivel de intereses……… 17
Gráfico 5. PIL del sector pesquero (Copropag)………... 25
Gráfico 6. PIL del sector turístico (CAPTURGAL)……… 26
Gráfico 7. PIL del sector de conservación, ciencia y educación (Fundación Charles Darwin)………... 27
Gráfico 8. Modelo de toma de decisiones en el SMP……….. 40
Gráfico 9. Evolución de miembros de la JMP………. 40
Gráfico 10. Evolución a través del tiempo de la relación entre el conflicto y colaboración en la RMG……….. 43
Gráfico 11. Días de paro pesquero a través del tiempo……… 43
Gráfico 12. Modelo propuesto de SMP adaptado……… 54
Índice de tablas
Tabla 1: Nivel de acuerdo de los sectores de la RMG sobre la posición de los actores……….. 27 Tabla 2: Constructos de los sectores de la RMG sobre las características que diferencian a los actores de la RMG……… 31 Tabla 3.1: Constructos de los hijos de los pescadores (jóvenes) sobre las características que diferencian a los actores de la RMG………. 32 Tabla 3.2: Constructos de las mujeres de los pescadores sobre las características que diferencian a los actores de la RMG………. 33 Tabla 4: Nivel de similitud de los constructos de los sectores……… 34Tabla 5: Nivel de similitud de los constructos de los hijos y mujeres de los pescadores……… 35
Tabla 6. Papel de los actores secundarios de la RMG………. 38
Tabla 7: Número de reuniones en el SMP………... 41
Tabla 8: Algunos logros del SMP de la RMG………. 44
Tabla 9: Algunos desaciertos del SMP de la RMG………. 45
Tabla 10. Matriz de cumplimiento de acuerdos en la JMP año 2003 y 2004…….. 47
Tabla 11: Análisis de cumplimiento de objetivos comunes de corto plazo (1 año). 49 Tabla 12. Análisis de cumplimiento de objetivos comunes de mediano plazo (3 años)………. 49
Introducción
En las islas Galápagos, Ecuador, se estableció hace cuatro años un régimen de manejo y administración de la Reserva Marina de Galápagos (RMG) que permitió que los usuarios, el sector pesquero artesanal, él turístico y él de conservación, discutieran las bases de manejo y administración conjuntamente con el Parque Nacional Galápagos (la autoridad estatal) en un foro establecido legalmente, denominado Junta de Manejo Participativo (JMP). El sustento legal fue la Ley de Régimen Especial para la Conservación y el Desarrollo Sustentable de las islas Galápagos publicada en el registro oficial el 18 de marzo de 1998; y fue la respuesta a varios años de trabajo, unión de los sectores involucrados con Galápagos, y sobre todo, a una crisis muy grave de manejo de los recursos marinos.
Antes de la Ley (marzo de 1998), desde 1984, los conflictos en la Reserva Marina de Galápagos se habían incrementado paulatinamente. El esfuerzo pesquero creció de 117 en 1982 a 1183 en el año 2000 (Fundación Natura, 2000, 2001). Igual con los turistas: de 11.000 en 1982 se incrementó a 76.000 en el año 2001 (Fundación Natura, 2001). La población también sufrió un incremento demográfico intenso, llegando a tasas anuales del 7% antes de 1998. Esto, sumado al descubrimiento del “pepino de mar” como especie pesquera, y el ingreso de pesca
industrial externa, originó una crisis ambiental en las islas sin precedentes, que inclusive provocó que la UNESCO amenace con declarar a Galápagos “Patrimonio en peligro de extinción”. Recursos pesqueros tradicionales como el bacalao de Galápagos (Myterocerpa olfax) y la langosta roja (Panulirus Penicillatus) sufrieron alteraciones poblacionales importantes reflejadas en capturas de estados inmaduros y lenta recuperación (Murillo et al, 2002). Los problemas ambientales, manifestados principalmente en menor captura por esfuerzo pesquero, ahondaron los conflictos sociales, llevando a fuertes enfrentamientos entre sectores.
Pero a más de los conflictos socioambientales internos (actores locales) existía una amenaza aún mayor y con impactos proporcionalmente mayores: la pesca industrial no selectiva continental y extranjera. Paradójicamente, fue este “tercer enemigo” externo quien logró juntar los intereses contrarios de los actores locales, y en 1997, provocó la conformación de un Grupo Núcleo para la revisión del Plan de Manejo de la Reserva de Recursos Marinos (vigente desde 1992).
El Grupo Núcleo tuvo un rol determinante en la elaboración de la Ley Especial de Galápagos aprobada en marzo de 1998 (Fundación Natura y Fondo Mundial para la Naturaleza, 1998). Esta Ley creó una nueva categoría de Reserva Marina dentro del Patrimonio Nacional de Áreas Naturales Protegidas, amplió el área de la Reserva a cuarenta millas náuticas desde la línea base y excluyó la pesca industrial dentro de esta área. La ley prevé que la definición de políticas de la Reserva Marina esté a cargo de una nueva Autoridad Interinstitucional de Manejo (AIM) (anteriormente era jurisdicción
Datos generales sobre Galápagos:
Ubicación: Océano Pacífico. 1000 Km de la costa ecuatoriana.
Extensión: 8008 Km2.
Islas: 15 islas grandes, 48 islotes y piedras. Islas pobladas: San Cristóbal, Santa Cruz, Isabela, Floreana y Baltra.
Status público: Provincia de Galápagos, con tres cantones.
Capital: Puerto Baquerizo Moreno. Isla San Cristóbal.
Habitantes: 18.000. Visitantes anuales: 80.000 Actividades económicas: Servicios (turismo), pesca, agricultura, burocracia
de la Secretaría de Pesca) constituida por el Ministerio de Medio Ambiente, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización y Pesca, el Ministerio de Turismo, la Cámara Provincial de Turismo de Galápagos, el Sector Pesquero Artesanal de Galápagos y el Sector Conservación, Ciencia y Educación de Galápagos. La Dirección Parque Nacional Galápagos (DPNG), que actúa como secretaria técnica de la AIM, realiza el manejo de la Reserva Marina en constante consulta y coordinación con la Junta de Manejo Participativa (JMP) constituida por los usuarios directos locales -la Cámara Provincial de Turismo de Galápagos, el Sector Pesquero Artesanal de Galápagos, los guías naturalistas y el Sector Conservación, Ciencia y Educación de Galápagos. Para efectos del manejo participativo de la Reserva Marina de Galápagos, los lineamientos para la toma de decisiones son: cualquier sector participante propone, la Junta de Manejo Participativo analiza y decide por consenso, y finalmente el Parque Nacional Galápagos o la Autoridad Interinstitucional de Manejo aprueba (Ley Galápagos, 1998).
Gráfico 1. Toma de decisiones en la Reserva Marina de Galápagos
Fuente: Heylings, 2001
Marco conceptual
El presente trabajo es una investigación aplicada que se realizó con participación de los actores clave del manejo participativo de la Reserva Marina de Galápagos. Su finalidad es resolver algún problema de forma que se consiga entendimiento o se facilite la acción. Este tipo de investigación promueve la acción al responder a tres grupos diferentes de preguntas (Chevalier, J., 2002):
• Integración: ¿Cómo sienta las bases de la acción dentro de un análisis acertado y las bases del análisis en una acción acertada? ¿Cómo integra la investigación para la solución de problemas a las actividades de un proyecto en marcha? ¿Cómo combina la recopilación de datos con la interpretación y las conclusiones prácticas que se comparten al final de cada análisis?
• Equilibrio: ¿Cómo logra el equilibrio apropiado entre la investigación y las actividades de desarrollo en cada etapa del proceso?
• Orientación: ¿Cómo diseña cada uno de los pasos del proceso utilizando los hallazgos y resultados de los pasos anteriores? ¿Como organiza el proceso de investigación y acción, siguiendo trayectorias que no sean ni muy rígidas ni muy imprecisas? J M P A IM P N G M in . A m b ie n te M in . D efen s a M in . C o m e rcio y Pes ca M in . T u r is m o C A P T U R G A L S e cto r Pe s q ue ro S e cto r C o ns er va c ió n C A P T U R G A L S ecto r Pes q ue ro E C C D P NG G u ias N atu r alistas
D e c is i on e s p o r m ay o ría
D e c is ion e s p o r co n s e n s o
IN P D G P D IG M E R
El manejo participativo en la Reserva Marina de Galápagos se basa en una alianza entre los usuarios directos de la RMG con el Parque Nacional Galápagos, quiénes en conjunto administran la RMG. Este co-manejo tiene como fundamento la participación privilegiada de la comunidad local en las actividades de desarrollo y el aprovechamiento económico sustentable de los ecosistemas de las islas, a base de la incorporación de modelos especiales de producción, educación, capacitación y empleo (Ley Especial de Galápagos). Por otra parte se basa en el concepto de régimen común por el cual una comunidad bien definida de usuarios ejerce colectivamente su derecho sobre los recursos (MacDonald, 1997).
Los principios que rigen el manejo participativo son (PNG, Plan de Manejo RMG, 98): • Principio de asignación: Consiste en asignar al Parque Nacional Galápagos la
protección y conservación del ecosistema marino de Galápagos.
• Principio de responsabilidad: Las distintas estrategias de manejo de las actividades humanas en la Reserva Marina se basan en el compromiso responsable y obligatorio de todos los interesados con las metas, objetivos y principios del área protegida, considerando las estrechas relaciones ecológicas de los sistemas terrestres y marinos y contemplando acciones complementarias de conservación, para que los recursos sean usados en forma ecológicamente sustentable, económicamente rentable y socialmente justa.
• Principio de participación: Dado que los recursos que se encuentran dentro de la Reserva Marina de Galápagos son limitados, para lograr un manejo efectivo se identifican grupos conocidos y limitados de usuarios con claros intereses a largo plazo, cuya presencia física en Galápagos les permita participar continuamente en la planificación, formulación de reglas e implementación de decisiones relacionadas con los recursos ambientales de la Reserva Marina de Galápagos, coordinando con las agencias que tengan jurisdicción sobre el área marina protegida.
• Principio de manejo adaptativo: Las acciones de protección y conservación dentro de la Reserva Marina deben adaptarse a los cambios que, a través del tiempo, ocurren en los usuarios, en los ambientes naturales de Galápagos o ante la disponibilidad de nueva información que apunte a modificaciones en el manejo. El manejo adaptativo, además de responder a situaciones o informaciones no previstas, se basa en un plan que prevé sistemas de seguimiento y define criterios o condiciones para variar el manejo según los resultados del seguimiento
• Principio de precautelación: Para prevenir daños a los ecosistemas de Galápagos o el deterioro de la base económica de los usuarios, la precautelación establece que ante la falta de información sobre los posibles problemas de impacto ambiental, se tome la decisión que tiene el mínimo riesgo de causar, directa o indirectamente, daño al ecosistema.
• Principio de sustentabilidad: Todos los usos, actividades y decisiones sobre los recursos provenientes de la Reserva Marina de Galápagos deberán estar orientados al mantenimiento de la diversidad biológica y de los procesos evolutivos de las especies marinas y costeras, de modo que se permita la regeneración de las especies y su uso razonable fortalezca las opciones para satisfacer las necesidades básicas actuales, sin destruir la base ecológica de lo que dependen el desarrollo socioeconómico y la calidad de vida de las futuras generaciones. Todas las decisiones, actividades, sistemas de manejo en la Reserva Marina de Galápagos tienen que mantenerse a largo plazo.
• Principio socio-económico: La utilización racional y sustentable de los recursos provenientes de la Reserva Marina de Galápagos tendrá como finalidad el mejoramiento de las condiciones generales de vida, condiciones específicas de bienestar social y satisfacción de las necesidades de los grupos de usuarios legalmente establecidos.
• Principio de integralidad: Toda propuesta o decisión sobre el manejo y administración del área de la Reserva Marina de Galápagos deberá considerar que se trata de una unidad de manejo integral y los intereses de sectores específicos, no podrán prevalecer sobre este principio ni afectar su manejo y administración.
El análisis de constructos se basa en la corriente constructivista que plantea que el individuo‚ tanto en los aspectos cognitivos y sociales del comportamiento como en los afectivos— no es un mero producto del ambiente ni un simple resultado de sus disposiciones internas, sino una construcción propia que se va produciendo día a día como resultado de la interacción entre esos dos factores (Carretero,.,97). En consecuencia, según la posición constructivista, el conocimiento no es una copia de la realidad, sino una construcción del ser humano. Los instrumentos que fundamentalmente usa para la construcción del conocimiento son los esquemas que ya posee, es decir, con lo que ya construyó en su relación con el medio que le rodea.
Un posible enfoque para entender el conflicto social, es entenderlo como una diferencia de valoración y comprensión de la realidad entre dos o más actores sociales. Esta diferencia trae como consecuencia pérdidas de afinidad mutuas que pueden manifestarse en mal interpretaciones, tensiones, ruptura de diálogo, violencia, etc. Por otra parte la colaboración es el resultado de un acuerdo común de la realidad entre dos o más actores. Este marco común permite negociar los legítimos intereses de cada parte y establecer compromisos de trabajo que en la percepción de cada actor involucrado genere un beneficio para cada uno de ellos y también un beneficio común.
El problema identificado al inicio del estudio (abril 2002)
A continuación se presenta como se identificó el problema en el momento de la formulación de la propuesta para CyC en abril 2002. Se la cita textualmente para evidenciar como durante los siguientes meses de investigación el entendimiento sobre el manejo participativo se fue profundizando. Estos avances se ven reflejados en las partes finales del documento.
“Siete años después de intensas experiencias en ejecutar el modelo de participación de los usuarios en el manejo y administración de la RMG, quedan muchas enseñanzas aún “sueltas” y sin sistematizar, desde enfoques dirigidos a entender las causas de los hechos. Ha existido crisis en la “guerra del pepino de mar” donde se ha puesto a prueba las bases colaborativas de los sectores. Muchas personas desconfían que el modelo colaborativo haya dado resultados. Muchas otras la defienden como un proceso de aprendizaje necesario. Lo cierto es que han existido aciertos y errores en el proceso, así como épocas de colaboración intersectorial con épocas de pugna de intereses, que ha llevado a huelgas del sector pesquero y discusiones de fuerte tono.
A pesar de existir un marco legal referencial no se ha logrado institucionalizar la participación y el co-manejo de la Reserva Marina completamente. No sería justo, sin embargo, asignar la causa de este hecho a la ausencia de normas legales, ya que aunque
no se han expedido algunas normas clave (al 2004) existen normas y acuerdos vigentes que no se han cumplido. Los mecanismos legales débiles permiten “saltarse” sobre el proceso de toma decisiones participativas.
Por otra parte, el ámbito interno cada uno de los sectores muestra debilidades organizativas que dificultan la toma de decisiones dentro la Junta de Manejo Participativo. Falta de estabilidad de los dirigentes, falta de representación, falta de procesos consultivos con las bases de cada sector, son algunos de los problemas organizacionales.
Existe desconfianza mutua entre sectores. La naciente Unión de Cooperativas de pesca artesanal y la ausencia de un sector de Conservación son algunos ejemplos. En el caso específico del sector pesquero con sus cuatro cooperativas, hasta la fecha no ha podido consolidar una estructura organizativa de tercer grado. Además este sector ha estado involucrado en varios conflictos con la pesca ilegal que han debilitado la credibilidad de la Junta de Manejo Participativo para llegar a concretar acuerdos. También el SPNG como administrador ha tenido errores y presenta debilidades (barcos capturados son liberados por órdenes superiores). Esto alimenta la desconfianza entre sectores miembros dificultando la concertación (Fundación Natura, 2001).
A manera de síntesis desde el 97 hasta el 2001 se pueden diferenciar dos fases. En una primera fase se logró a través de la planificación participativa un marco referencial a través de la ley especial de Galápagos y el Plan de Manejo de la Reserva Marina basado en el interés común y unificado contra un enemigo común que fue la pesca industrial. El marco referencial se basaba en el concepto de régimen común por el cual una comunidad bien definida de usuarios ejerce colectivamente su derecho sobre los recursos (Macdonald, 1997). Este concepto funciona muy bien en pequeños lugares aislados con pocos habitantes como es el caso de Galápagos. Por otra parte hubo fuerte presión de la comunidad galapagueña por mantener las decisiones en el ámbito local alejándose del centralismo de Guayaquil y Quito. A partir de la aprobación del Plan de Manejo se inicia la segunda fase con la institucionalización de un régimen de manejo participativo para su implementación y la toma de decisiones diarias sobre el manejo de pesca artesanal, el turismo y la conservación y protección de la biodiversidad.”
Beneficios del estudio
• La sistematización de un proceso muy importante de manejo participativo y que ha provocado muchas expectativas en un sitio de mucha importancia biológica y con actores sociales muy complejos. Todavía no existe en Galápagos una sistematización organizada de este tema.
• Contribuir a mejorar el modelo participativo, basados en el principio adaptativo; que servirá a la vez para un seguimiento continuo de la eficacia del modelo, en búsqueda de la sustentabilidad del modelo. Proveer de un plan de acción acordado.
• Rescatar el importante rol de la mujer en los conflictos socio ambientales de Galápagos. Sistematizar el origen y motivaciones del Grupo de Mujeres de los Pescadores (grupo organizado).
• Fortalecer al sector pesquero en sus habilidades para participar en los foros de participación legalmente establecidos.
• Dar herramientas de manejo al Parque Nacional Galápagos, como órgano responsable de la RMG.
• Proveer de indicadores de la eficacia del modelo participativo, basados en el éxito para conservar los recursos marinos. También se proveerá de indicadores del proceso colaborativo en si mismo.
• Se espera contribuir a otros sitios del mundo de importancia biológica donde se manejen recursos marinos, de técnicas, métodos, recomendaciones, basados en la rica experiencia de Galápagos.
• Divulgar los resultados a través de talleres, charlas, foros especializados, publicaciones, página Web
Lograr sustentabilidad del proceso participativo a través de aprender de los aciertos y los errores, dando un camino viable para el uso sustentable de los recursos marinos de Galápagos.
Objetivos, alcances, limitaciones
Objetivo General del estudio:
Aprender de la experiencia del proceso de búsqueda del co-manejo de la Reserva Marina de Galápagos, facilitando y generando información y herramientas de acción para lograr la conservación de los recursos marinos, la satisfacción razonable de las aspiraciones de los usuarios y un exitoso manejo colaborativo en las islas Galápagos, Ecuador.
Objetivos específicos del estudio:
2.1 Sistematizar el proceso de establecimiento de co-manejo: los conflictos y acciones colaborativas.
2.2 Identificar los factores de éxito y los impedimentos del manejo participativo de la RMG
2.3 Analizar los indicadores y parámetros de evaluación de la eficacia del modelo participativo para preservar los recursos; así como indicadores para el proceso colaborativo en si mismo, tanto a corto, mediano y largo plazo.
2.4 Discutir sobre las limitaciones y alcances del modelo del Sistema de Manejo Participativo de Galápagos.
2.5 Dar un énfasis especial al sector pesquero artesanal de Galápagos, fortaleciendo su capacidad de participar en los foros establecidos de co manejo, e incluyendo en la investigación al grupo de “mujeres de pescadores”.
2.6. Informar sobre los resultados de la investigación, motivando paralelamente a la acción basado en los resultados acordados
Metodología utilizada
La presente investigación fue realizada con la participación de los usuarios de la RMG. Se realizaron talleres con los diferentes sectores del SMP, entrevistas personales y revisión de documentación existente.
Se trabajó con una organización representativa por cada sector; así, se escogió a COPROPAG como la cooperativa de pesca que representaría al Sector Pesquero. Esta decisión se la tomó considerando la facilidad de trabajar con COPROPAG al ser la cooperativa de pesca de la isla Santa Cruz. Como representante del Sector Turístico, se eligió a CAPTURGAL, quién es la representante legal del sector turístico en la RMG y otros foros establecidos mediante la Ley de Galápagos. Como representante del Sector de Conservación, Ciencia y Educación se escogió a la FCD.
A fin de lograr mejorar el entendimiento sobre la RMG, se realizó también talleres con las mujeres de los pescadores y los hijos de los pescadores.
Los talleres son espacios de investigación- acción que permitieron:
1) Proveer de valiosa información para la sistematización e identificación de factores de éxito e impedimentos para la colaboración.
2) Disponer un espacio para la reflexión grupal y la discusión. A partir de este espacio de reflexión se obtienen propuestas y acuerdos de acción futura.
3) Capacitar y entrenan a los actores.
4) Lograr acuerdos metodológicos y conceptuales, base de la capacitación futura y adaptaciones del modelo participativo.
A partir de los talleres, se acordó con COPROPAG ayudarle a realizar el Plan Estratégico de la Cooperativa. Se firmó un acuerdo y se realizaron más talleres para trabajar en los lineamientos estratégicos de la cooperativa. La información resultante fue útil tanto para el Plan Estratégico, como para la presente investigación.
Para realizar el diagnóstico con los diferentes sectores, se utilizaron herramientas metodológicas como el análisis PIL (Poder, Interés y Legitimidad), el análisis de constructos, análisis de ventajas y desventajas, análisis de problemas.
Otro método para obtener información fueron las entrevistas personales con 38 personas involucradas directamente en el manejo de la RMG. La entrevista fue abierta.
Análisis PIL (Poder, Interés, Legitimidad)
El análisis PIL (Poder, Interés y Legitimidad) es una metodología generada por Jacques Chevalier como parte del Sistema de Análisis Social, SAS (Chevalier, 2002). El análisis PIL entiende a los actores sociales como entes dinámicos que se interrelacionan con los otros actores en base al nivel de poder, interés y legitimidad que consideran válidos para sí mismos y para estos “otros actores”. El análisis PIL es válido para quien lo realiza; es por esta razón, que comparando análisis realizados por los diferentes sectores, se puede determinar su percepción de las interrelaciones sectoriales, las alianzas, los niveles de poder, entre otros.
El análisis PIL se realizó con los tres sectores de la RMG por separado, en sendos talleres. Se eligió al actor más prominente y representativo dentro de cada sector para realizar el PIL: por el sector pesquero se eligió a Copropag, por el sector turístico a CAPTURGAL, y por el sector de Conservación, ciencia y educación a la Fundación Charles Darwin.
En cada taller seguimos grosso modo los siguientes pasos:
1. Lista de grupos interesados y/o afectados en el manejo de la RMG 2. Explicación de definiciones
3. Elaboración grafico PIL y discusión
La pregunta para realizar la lista de los interesados/ afectados fue: ¿cuáles son los actores de la RMG que tienen algún interés o que pueden ser afectados? Los participantes fueron elaborando una lista de actores. Cada actor fue escrito en una cartulina y colocado en columnas en la pared.
Antes de proceder al análisis PIL, se explicó el acuerdo sobre las definiciones para todos los talleres. Estas definiciones fueron: PODER.- Es la capacidad de llevar a cabo lo que se quiere (Dinero, armas, fuerza, información); INTERES.- Compromiso – Motivación; LEGITIMIDAD.- Prestigio, reconocimiento.
En un papel de empaque grande pegado en la pared se dibujó tres círculos, que al cruzarse, generaron siete áreas; más una octava área: el exterior de los tres círculos (Gráfico 2). Se pidió a los participantes de cada taller que ubiquen a los actores en el área que consideraran la más adecuada. Se fomentó la discusión sobre la mejor ubicación de cada actor.
Gráfico 2: Círculos de PIL.
Luego de que los actores fueron categorizados, se colocó unas tarjetas en cada uno de las ocho áreas, caracterizándolas, según la clasificación realizada por Chevalier (Chevalier, 2002): Dominante (PIL), Potente (PI), Influyente (PL), Vulnerable (IL), Durmiente (P), Respetado (L), Marginado (I) y Otros (fuera de los círculos). Esta clasificación provocó una discusión sobre el significado de la ubicación relativa de cada actor. Interés Legitimidad Poder Durmiente Potente Respetado Otros Influyente Dominante Vulnerable Marginado
A fin de realizar un análisis comparativo entre los diferentes mapas PIL de cada uno de los tres sectores, se realizó un análisis de similitud de PIL, donde se compararon las diferentes posiciones en cada actor fue ubicado. Para obtener una similitud porcentual, se calificó a cada actor con un punto por la inclusión en cada círculo; de esta manera, si un actor está ubicado en el centro de los tres círculos, tendrá un puntaje de tres, pues está incluido en los tres círculos.
S Pesquero S.TUR. S. CCE
Actores P I L Sum P I L Sum P I L Sum
SP-ST SP- SCCE ST- SCCE Prom Actor A % % % % Actor B % % % % Actor C % % % % Actor etc. % % % %
La similitud porcentual se obtiene de la siguiente fórmula básica: Sim PIL = Sector X – (Sector X- Sector Y) / Sector X;
Donde: Sector X= Valor mayor
La fórmula anterior puede simplificarse a Sim PIL =Sector Y/Sector X. Esto es correcto algebraicamente sin embargo la fórmula inicial es conceptualmente correcta ya que la similitud esta vista en contraposición a la diferencia.
Análisis de constructos:
El análisis de constructos es una técnica de evaluación social que ayuda a grupos humanos a describirse y a describir a otros grupos, utilizando características que los propios grupos escogen y definen (Chevalier, 2002)
En situaciones en que los intereses de los actores se ven contrapuestos surgen estrategias por intentar conseguir los deseos sectoriales que están condicionados por una evaluación mental del actor sobre la situación en la que considera se encuentra y en la situación que considera se encuentran los otros actores; por una percepción del beneficio que se espera obtener; por las estrategias exitosas o fracasadas del pasado, entre otras. Esta evaluación generalmente pocas veces sistemática y a veces inclusive inconsciente asume una realidad y opta por un rumbo de acción (Feixas, 2004). Según Kelly (1955), investigador de los constructos mentales, la realidad se considera como algo que no se nos manifiesta directamente sino a través de nuestros constructos personales, lo cual prevé el hecho de que una misma situación pueda ser vivida de formas bien distintas, por personas diferentes1.
El análisis de los constructos o mapas mentales sectoriales, se realizaron en talleres sectoriales independientes en fechas diferentes. El análisis se realizó con el sector pesquero, representado por Copropag, con el sector turístico (CAPTURGAL), y por el
1
Feixas Guillén, investigador de los constructos, explica que los constructos son dimensiones bipolares de significado que constituyen el conjunto estructurado del conocimiento que tiene el individuo para entender y anticipar su mundo de experiencia. Así el constructo tiene la doble función de procesar la información que llega a los sentidos y de anticipar los acontecimientos futuros. Estos definen la identidad del individuo, y dan sentido a sus acciones y sentimientos. La prospectiva de cambio en estos constructos genera sentimientos de amenaza y posibles resistencias. Todo cambio tiene que ser mínimamente coherente con este sentido de identidad, a no ser que se modifique la estructura nuclear.
sector de Conservación, ciencia y educación (Fundación Charles Darwin). También se realizó los constructos con el Parque Nacional Galápagos, y por grupos de mujeres de los pescadores e hijos de pescadores. En total seis análisis de constructos.
Los pasos que se siguió para la realización de este análisis fueron los siguientes:
1. Se listó las diferencias entre actores; tomando pares de actores cada vez. No se escogió un par específico, sino que se varió continuamente. Las diferencias fueron escritas en dos cartulinas. Cada grupo de participantes analizó cinco sectores: sector pesquero, sector turístico, sector de CCE, Guías y Parque Nacional Galápagos. 2. Se colocó las diferencias bipolares a ambos lados de un grupo de columnas de
calificación de las diferencias. Previamente se había trazado sobre un papel de empaque pegado en la pared la matriz para analizar los constructos.
Calificación Características 1 2 3 4 5 Características opuestas A A’ B B’ C C’
3. Se pidió a los participantes que califiquen a cada actor, utilizando las mismas diferencias y matriz cada vez. Si los participantes consideraban que el actor tenía una característica con tendencia a A, la calificación sería 1 o 2; mientras que si los participantes consideraban que la característica era más bien con tendencia a B’, la calificación estaría más cercana a 5. Una calificación de 3 caracterizaría al actor como intermedio entre ambas diferencias bipolares de una característica específica. Para calificar a cada actor se procedió por votación. Cada participante fue provisto de un adhesivo de color y fue individualmente calificando a cada actor. La calificación final fue el promedio de la calificación. Cuando existieron más de veinte actores en un taller, se prefirió negociar la calificación entre todos, antes que calificaciones individuales (sector pesquero)
4. Una vez que la calificación de todos los sectores fue realizada, se estimuló la discusión en base a los resultados del análisis.
Luego que los seis talleres sobre constructos fueron realizados, se realizó un análisis de
similitud de actores, según el constructo realizado por cada sector. Para esto se calculó
la similitud porcentual que existió en la calificación de dos actores. La similitud porcentual es igual a la diferencia de calificación de dos actores, dividido para cuatro. Esta similitud se calculó para todas las combinaciones de actores posibles, en la tabla para análisis de similitud de actores:
Constructos Puntaje Porcentaje de similitud
SP con: ST con: SC con: Guía
1 5 SP ST SC Guía PNG ST SC Guía PNG SC Guía PNG Guía PNG PNG
A A’
B B’
Los porcentajes de similitud entre actores fueron promediados de entre todas las caracterizaciones bipolares. Los resultados fueron traslados a una tabla explicativa que permitió comparar los resultados entre los análisis de similitud de cada uno de los seis sectores participantes.
Todo el análisis de similitud fue realizado en una página electrónica de MS Excel, que permitió calcular los porcentajes de similitud de manera exacta.
La tabla utilizada fue la siguiente:
Sectores SP ST SC Guía PNG
Calificación promedio x.x x.x x.x x.x x.x
% de similitud de SP con: x% x% x% x%
% de similitud de ST con: x% x% x%
% de similitud de SCCE con: x% x% % de similitud de Guías con: x%
Historia del Manejo en la Reserva Marina de Galápagos
El Manejo de la RMG tiene hitos importantes en su historia de manejo que marcan épocas con diferente organización, actores prevalentes y relaciones intersectoriales. Describimos tres periodos: período de formación del manejo en el área marina: 1968-1986; período de manejo del área marina: 1986- 1998; y el período actual de manejo participativo de la Reserva Marina de Galápagos: 1998- presente. Los dos primeros períodos son los antecedentes o historia del sistema actual de manejo.Período de formación del manejo en el área marina de
Galápagos: 1968-1986
El manejo de Galápagos de manera oficial considerando los aspectos de conservación se iniciaron en el año 1968 con la creación del núcleo del Servicio Parque Nacional Galápagos (Corley, 1990) durante el gobierno de Velasco Ibarra.
Previo a este período, existió interés científico internacional por lograr un manejo oficial de las islas. En 1968 durante el Congreso Internacional de Zoología en Inglaterra, científicos de varias nacionalidades expiden una resolución para crear una estación científica en Galápagos y asesorar a las autoridades ecuatorianas en las tareas de conservación. En 1959 se creó en Bélgica la Fundación Charles Darwin que inició el trabajo en Galápagos un año más tarde. Anterior a este período el gobierno ecuatoriano había ya respondido a la preocupación de los científicos expidiendo normas en 1934 y 1936 que creaban santuarios de vida silvestre y prohibiendo la matanza de algunas especies, pero no existió una organización oficial para aplicar la iniciativa legal (Corley, 1990)
En el año 1974, en el primer Plan de Manejo del Parque Nacional Galápagos, se recomendó proteger dos millas del mar circundante a las costas y dos años después, basado en varios estudios auspiciados por el Departamento de Administración de las
Áreas Naturales y de Vida Silvestre, G Wellington recomendó crear un “parque marino” En el año 1982 se crea una comisión técnica interinstitucional conformada por instituciones de administración pesquera, el INGALA, SPNG y FCD y se recomiendan lineamientos concretos para el manejo de un área protegida. En 1984, por pedido del gobierno, la Woods Hole Oceonagraphic Institution presenta un informe técnico para el manejo de un área marina protegida, y dos años después, el 13 de mayo de 1986 se crea la Reserva de Recursos Marinos de Galápagos2 en el gobierno de León Febres Cordero. Los actores principales en este período fueron el Servicio Parque Nacional Galápagos, la Fundación Charles Darwin, el Instituto Nacional de Pesca, la Subsecretaría de Pesca, el INGALA. La actividad turística marina no tenía regulaciones (en el año 1996 se establecen 62 sitios de visita marinos). A Galápagos hasta 1985 no llegaban más de 20.000 turistas por año, pero el interés por actividades marinas comenzaba a destacar recién con la aprobación de la RRMG (PNG, Plan de Manejo RMG, 1999). La actividad pesquera estaba regulada por la Subsecretaría de Pesca. Ni los operadores turísticos ni los pescadores artesanales estaban aún totalmente consolidados. Hacia 1983 se creó la primera cooperativa de pesca en la isla San Cristóbal (Acuerdo Ministerial 675, del Ministerio de Bienestar Social), que sin embargo, no operó los primeros años3 . El Parque Nacional era una institución en plena formación. Ni en su plan de Manejo de 1974 ni el de 1984 se dictaminaban directrices para el manejo del área marina. El SPNG era una dependencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador, y sus ingresos dependían de las asignaciones del gobierno. Pescadores del Ecuador continental realizan actividad pesquera en las islas, algunas veces embarcaciones extranjeras con bandera nacional 4. El turismo marino era aún incipiente.
Período de manejo del área de marina: 1986- 1998
Con la creación de la RRMG comienza una nueva etapa en el manejo del área marina de las islas. El decreto de formación de la RRMG formaba una comisión interinstitucional con 7 miembros, quiénes serían el Comité para la dirección y vigilancia de la reserva. Era un mecanismo complejo institucionalmente y exigía un alto grado de coordinación. La Subsecretaría de Pesca era la autoridad competente en las áreas de pesca. Para los actores ambientalistas en Galápagos, más que un área de protección biológica, era una reserva de recursos pesqueros. En el año 1987 la Comisión elaboró un borrador de Plan de Manejo con asesoría de varias instituciones internacionales (PNG, Plan RRMG, 1992), sin embargo, este plan no fue aprobado hasta 1992. La zonificación, aprobada en el año 1989, establece una sofisticada delimitación del área marina (PO, en RV 2004) con diferentes jurisdicciones. Se establece un área de pesca artesanal de 2 millas a partir de la costa, 3 millas de un área de amortiguamiento entre la milla 2 y 5, y un área de pesca industrial de la milla 5 a la 10.
La RRMG generó desavenencias institucionales, especialmente entre la Subsecretaría de Pesca y el SPNG. Había muchas instituciones a cargo y a veces se superponían funciones (EC, en RV 2004) Para las autoridades pesqueras, el SPNG debería tener funciones sólo en el área terrestre. Esta argumentación se confirmaba al pertenecer el SPNG al Ministerio de Agricultura y Ganadería. Una autoridad pesquera con sede en el
2
Decreto Ejecutivo 1810-A, publicada en el Registro Oficial 434 el 13 de mayo de 1986 3
Comunicación personal con ME, 2004 4
Ecuador continental, y con una Subdirección de Pesca sin oficina fija y sin recursos, muy poco pudo hacer por implementar el Plan, añadido a los errores administrativos y jurisdiccionales de la RRMG. En 1994 ya los actores institucionales locales comenzaron a presionar por un cambio jurisdiccional, que sólo fue posible en el año 1996, al crearse la Reserva Biológica de Recursos Marinos, RBRM, pasando la jurisdicción del área marina al SPNG. Este cambio fue posible solamente a partir de la creación del Ministerio de Ambiente en el año 1996, cuando el SPNG dejó de ser parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería. En Abril de 1997 se creó la autoridad de Manejo de la RBRM, compuesta por el Ministerio de Ambiente, quien la presidía, el Instituto Ecuatoriano Forestal y de Naturales (INEFAN), Subsecretaría de Pesca y la DIGMER. También se crea una comisión local conformada por el SPNG, la Subdirección de Pesca y capitanías de puerto. La creación de la RBRM causó alegría en el sector ambientalista y reacciones de rechazo en el sector pesquero continental privado y público (EC, en RV 2004).
Paralelo a la disputa jurisdiccional a nivel institucional, una nueva dinámica venía creciendo en el sector pesquero artesanal. La Cooperativa de San Cristóbal (1983) empezaba a operar, y nuevas cooperativas fueron creándose en Santa Cruz (1993), Isabela (1995) y San Cristóbal (1996) La RRMG no fue bien vista por el sector, pues por un lado nunca habían participado, y sólo conocían que una nueva norma existía cuando esta ya había sido creada. El sector pesquero no tenía una definición ante la disputa institucional. Tanto instituciones ambientalistas como pesqueras representaban el sector que ponía restricciones. El Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero restringió el número de embarcaciones pesqueras, y en el año 1992 se inició una veda por 7 años para la langosta.
En el año 1992, la demanda del mercado asiático jugaba ya un rol importante en Galápagos en la captura de pepino de mar y tiburones. Primero fue prohibida la pesca de tiburón y luego la de pepino de mar. El pepino de mar se había capturado la pasada década en la costa ecuatoriana reduciéndose su stock, por lo que Galápagos representaba la continuidad de su trabajo para pescadores continentales que migraron hacia Galápagos, principalmente entre 1991 y 1994. Los pescadores artesanales impulsados por lo que ellos consideraban “restricciones sin opción” empezaron a organizarse y fortalecer las cooperativas (EA, 2003) El “movimiento pesquero” empieza a reclamar su insatisfacción con las restricciones, hasta que el Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero decide abrir la pesquería “experimental” de pepino de mar en noviembre de 2004 por dos meses con una cuota de 500.000 pepinos. La cantidad fue rápidamente superada y en un mes se capturó al menos 10 veces más pepinos de la fijada (PO, en RV 2004) Hubo muy poco control y orden en la pesquería. Para la mayoría de los pescadores tradicionales de Galápagos era una nueva experiencia, mientras aprendían de los nuevos y recientemente migrados pescadores del continente. Los comerciantes, intermediarios de compradores asiáticos, llegaban en fibras llevando dinero para comprar el pepino y todo tipo de provisiones (comida, gas, sal, combustible, cigarrillos, licor o “compañía”) Se taló mangle para cocinar el pepino en áreas terrestres del Parque Nacional y la impericia de los pescadores locales provocó mucho desperdicio en el proceso de cocinado y secado del pepino de mar. La pesquería fue cerrada a la mitad del período previsto.
Esta primera pesquería de pepino de mar generó reacciones a nivel institucional, donde no existió conformidad con la pesquería y su organización; ni con la calidad de la
información sobre el stock de pepino y la capacidad del esfuerzo pesquero También el sector pesquero artesanal se encontraba disgustado por el prematuro cierre de la pesquería. Se decía que el CNDP los había engañado al dar una cuota irreal menor al 0,5% de lo que ellos habían calculado que existía (CR, en RV 2004) Aseguraban que las autoridades tenían “la culpa” por no haber controlado adecuadamente y exigían una nueva apertura de la pesquería. Surge así el primer episodio de medidas de hecho en la reserva marina, y en enero de 1995, los pescadores de San Cristóbal se toman el aeropuerto y las oficinas del SPNG. El reclamo del sector pesquero genera una preocupación política del gobierno y del sector de conservación (PO, en RV 2004) Pescadores artesanales acudieron ante las autoridades de pesca sin resultados. Algunos pescadores se dedicaron a capturar pepino de mar aún sin autorización, transformándose en “ilegales”.
La creación de la RBRM en 1996 no generó expectativas en el sector pesquero local, pero si género malestar en las autoridades pesqueras, quienes sentían que el SPNG les “usurpaba” su jurisdicción. La subsecretaría y los pescadores industriales continentales expresaron públicamente su rechazo a la creación de la Reserva y desconocen al SPNG. Durante el año 1997 continuaron sus reclamos e intentaron cambiar nuevamente la jurisdicción, aunque sin mucho orden, posiblemente porque aún los pescadores industriales seguían pescando en Galápagos.
En el año 1997, el sector pesquero artesanal más organizado seguía pidiendo sin éxito la apertura del pepino de mar. La pesca de altura fue vista como una alternativa y se había aventurado a aguas más abiertas. La falta de experiencia en ese tipo de pesca, la mala administración de los compradores de albacora (habían tres compradores principales: el barco madre Nautilus, la planta de “Copiano” en Isabela y la planta de “Patico” en San Cristóbal) y la competencia de los pescadores industriales (en las aguas abiertas) provocó el fracaso de la pesca de altura. El “bajo de la noventa” ubicado a 30 millas al sur de Floreana, fuera de las 15 millas de la RBRM
era el lugar predilecto para la pesca de altura. Las embarcaciones artesanales de Galápagos que llegaban hasta ese sitio se encontraban con una ciudad flotante de embarcaciones principalmente continentales. El fracaso de la pesca de altura originó una nueva medida de hecho. Una comisión de pescadores fue recibida en el Congreso Nacional, donde se firmó un acta y tuvo el compromiso del Congreso Nacional para la participar en la discusión de la Ley de Galápagos. El sector pesquero fue percibido como un sector fuerte y negociador (Oviedo, 2000) La Ley Especial de Galápagos era otro proceso paralelo que se venía discutiendo desde hace varios años, pero que tomó fuerza cuando el presidente de la República firma el 31 de octubre de 1996 un Decreto Ejecutivo para formar una Comisión que elabore el proyecto de Ley.
Preámbulo para el establecimiento del SMP en Galápagos
:
Gráfico 3: Modelo de
Co-manejo acordado en junio de 1997 SP PNG ST SCC INEFAN ampliado : INEAN + SP+ ST+ SCCE
El SPNG, intentando fortalecer la recién creada RBRM, en 1997 inicia un proceso de actualización del Plan de Manejo de 1992. Este plan de manejo tendría una diferencia importante con su predecesor: sería elaborado participativamente. Las causas que motivaron esta nueva estrategia para la elaboración del Plan de Manejo son algunas: el reconocimiento del poder de organización y opinión que había alcanzado el sector pesquero artesanal; la queja constante del sector pesquero artesanal sobre la elaboración inconsulta del Plan de Manejo de la RRMG del año 1992; el reconocimiento del Congreso Nacional del Ecuador al sector pesquero para participar en la discusión de la Ley de Galápagos; la recomendación de un especialista en conflictos de la Universidad de Harvard contratado para iniciar el proceso; el movimiento conceptual de co-manejo en áreas protegidas impulsado principalmente por la Unión para la Conservación de la Naturaleza; la amenaza del sector pesquero industrial continental; y la visión estratégica del SPNG asesorado por la ECChD.
El 5, 6 y 7 de junio se realiza un taller para iniciar el proceso participativo de elaboración del Plan de Manejo de la RBRM. Por primera vez en la historia del manejo del área marina de Galápagos, se reunían los usuarios: sector pesquero, turístico, de conservación y las autoridades locales para tratar un tema común. Asistieron también observadores de instituciones públicas (actores externos) El sector pesquero industrial del continente fue también invitado, pero no asistió. Se revisó el Plan de Manejo de 1992 y se discutió sobre la manera de administrar la Reserva Marina (PNG, Plan de Manejo, 1999) Se acordó el diseño básico de administración de la Reserva Marina: El SPNG es la autoridad competente que administra la Reserva Marina de Galápagos bajo un sistema de co-manejo con un grupo de usuarios conocidos y limitado; las decisiones son tomadas en consenso en un foro de co-manejo en el que participan el sector pesquero, el sector turístico, el sector de conservación y el SPNG. Si no hay acuerdos en esta Junta de co-manejo participativo, las decisiones serán tomadas por el “Directorio ampliado” del INEFAN en el que estaría incluidos los sectores locales (Gráfico 6) (Notas cze, 1997) Durante este primer taller también se decide establecer un Grupo Núcleo que bajo las directrices del taller, elabore el nuevo Plan de la Reserva Marina de Galápagos.
El Grupo Núcleo inicial estuvo conformado por 2 representantes del SP, ST, SCCE, 3 del SPNG, un representante de la Subdirección de Pesca y de la Armada Nacional: 10 personas en total. Tenía el mandato de elaborar la propuesta en 3 meses; pero le tomó 16 meses terminar el nuevo Plan de Manejo de la RMG.
El Grupo núcleo fue una importante instancia de trabajo colaborativo, donde los actores directos de la RMG, sin olvidar sus propios intereses, buscaron formas creativas de llegar a acuerdos de beneficio para todos. De manera simbiótica, usuarios y autoridad se beneficiaron y juntaron sus fortalezas. El SP percibió en el nuevo SMP una oportunidad para excluir a los pescadores industriales de la RMG y lograr exclusividad de uso; tener a la autoridad cerca y evitar ir hacia en continente cada vez que se quería realizar una pesquería (ME, en RV 2004); participar en las decisiones de aperturas de pesquerías, artes, volúmenes y tallas, etc. El ST percibió la oportunidad de excluir la pesca industrial, una amenaza para su base turística; la posibilidad de desarrollar nuevos modelos de actividad turística con participación de la comunidad local; la opción manejar nuevos sitios de visita marinos. El sector de conservación percibió una oportunidad para excluir la pesca industrial intensiva; excluir del manejo del área marina a la autoridad pesquera; tener mayor apoyo local para las políticas de
conservación. El SPNG percibió una oportunidad para fortalecer su jurisdicción en el RMG; fortalecer su presencia institucional; mejorar las posibilidades de conservación del área marina.
El Grupo núcleo no sólo elaboró el Plan de Manejo, sino que aportó significativamente en el contenido de la Ley de Galápagos y en la defensa para su aprobación. En los momentos decisivos para la aprobación de La Ley de Galápagos, el sector pesquero artesanal defendió la jurisdicción del SPNG y la creación de la RMG en 40 millas a partir de la línea base.
El Grupo Núcleo adquirió solidez no sólo por el manejo de las relaciones intersectoriales, sino por el trabajo intra sectorial (con las bases) A pesar de las diferencias que existían en los temas del Plan de Manejo, había intereses comunes; uno de ellos, quizá el más importante, era el establecimiento del SMP. A pesar de que miembros del sector pesquero, del Ministerio de Ambiente, de organizaciones de conservación, de la empresa turística, no estaban convencidos con el SMP, pues lo consideraban arriesgado compartir las decisiones con los usuarios o había intereses nacionales que se contraponían con intereses locales, el Grupo Núcleo mantuvo una posición consensuada sólida. La propuesta del Grupo Núcleo fue aprobada casi sin cambios en la Ley de Galápagos, excepto por la incorporación por parte del Ministerio de Ambiente de la AIM como autoridad superior, herencia de la autoridad creada para la RBRM.
Hubo antagonismo del sector pesquero industrial con movilizaciones masivas ante el Congreso Nacional del Ecuador (5000 personas) y paros provinciales; así como resistencia de una parte del sector de conservación de que el SPNG tuviera autonomía financiera. Esto provocó que la Ley de Galápagos fuera vetada parcialmente por el presidente de la república en los artículos referentes a la jurisdicción del SPNG y su autonomía financiera; y la exclusión de la pesca industrial de la RMG de 40 millas desde la línea base. El Congreso Nacional finalmente se allanó al veto y la Ley de régimen Especial para la Conservación y el Desarrollo Sustentable de la Provincia de Galápagos fue expedido en el Registro Oficial No. 278 el 18 de marzo de 1998.
Los actores en la Reserva Marina de Galápagos:
La Reserva Marina de Galápagos es unespacio en que convergen múltiples actores con diferentes intereses. Estos intereses a veces juntan a los actores y motivan alianzas, y a veces los confrontan y desunen. Estos intereses son justamente los que crearon una identidad de actores de la RMG durante la discusión de la Ley de Galápagos, en oposición a quienes no son “usuarios” directos de la misma, tal es así que se usa el término “usuario” para aclarar la legitimidad como actor, es decir, el reconocimiento común de ser un actor con intereses directos en la RMG. La
Gráfico 4: Nivel de intereses
Usuarios directos de la RMG Grupos Intra sectoriales Sectoriales Primer nivel de intereses Segundo nivel deintereses Tercer nivel de intereses
legitimidad de actor fue uno de los primeros consensos en la administración de la RMG bajo un SMP en el año 1997: pasar de un espacio de uso abierto no restringido a uno de uso limitado, excluyendo aquellos actores “ilegítimos”. El sector pesquero industrial del Ecuador continental era un actor que tenía interés en usar el espacio marino de Galápagos y había sido un usuario de ciertas áreas, principalmente en los bajos del Sur y Este del archipiélago, y en las aguas profundas del oeste de la isla Isabela; pero no tenía legitimidad como actor ante el grupo de actores locales que se iba auto definiendo como “usuarios” directos de la RMG. De esta manera, y bajo el paraguas de un interés común, en oposición a “otros intereses externos” nació el actor: usuarios directos de la RMG; término utilizado en el Plan de Manejo de la RMG.
Pero aunque motivados los actores de la RMG bajo el paraguas de un interés común (y por que no llamarle “identidad común”) los intereses particulares de cada actor se mantienen. El interés de los actores conforma los “sectores”. En el mismo año 97, durante el taller de revisión del Plan de Manejo de la Reserva de Recursos Marinos de Galápagos se estableció que los actores de la RMG eran cuatro, tres sectores y la autoridad competente: sector pesquero artesanal, sector turístico, sector conservación, ciencia y educación, y Servicio Parque Nacional Galápagos. Se puede decir que cada uno de estos sectores se conforma por un interés común y adquieren una identidad que los caracteriza y los diferencia. Es decir, es un interés común, evidenciado en oposición a terceros que conformó el actor denominado “usuarios directos de la RMG” (primer nivel de interés), y es también el interés común (segundo nivel) que conforma los sectores. Podemos decir que existe intereses en un primer nivel que junta a los actores y les otorga una identidad común; e intereses en un segundo nivel que conforma los actores, los caracteriza, y los coloca en situaciones de colaboración o conflicto.
Existe un tercer nivel de intereses: el intra sectorial. Este nivel no es claramente identificado pero afecta las relaciones del segundo nivel (sectoriales) Generalmente los análisis de actores en situaciones conflictivas se han centrado en entender este segundo nivel intersectorial; esto puede ser particularmente práctico en casos en que los actores sean limitados y la situación conflictiva sea específica; pero para situaciones en que los actores son más complejos, heterogéneos y en una relación intersectorial continua y multi temática, el entendimiento de las relaciones del tercer nivel de intereses es importante, ya que muy posiblemente afectarán las negociaciones intersectoriales. El nivel intrasectorial está conformado por actores integrados en grupos organizados o no, cuyo vínculo es un interés común.
Entendimos la importancia de este tercer nivel de intereses durante los talleres de diagnóstico con la cooperativa de pesca COPROPAG. Algunas deficiencias en las negociaciones intersectoriales se explican en los diferencias de intereses intrasectoriales. La identificación de los actores de un tercer nivel de intereses, a quienes llamaremos “grupos”, se lo realizó solamente en el sector pesquero artesanal, ya que parte de nuestros objetivos de investigación es profundizar más en las dinámicas del sector pesquero. Es sin embargo importante explorar más detenidamente los intereses de tercer nivel al interior de todos los sectores, ya que han sido un factor que ha modificado el modelo del SMP inicialmente acordado y han condicionado algunas negociaciones en la JMP.
Efectos de los intereses de tercer nivel en el SMP:
Las dinámicas en un tercer nivel de intereses han tenido importantes repercusiones en el SMP al no haber sido identificadas oportunamente como importantes, ya que han sido consideradas en muchos casos como “problemas internos” de cada sector. Los efectos principales son la modificación del modelo del SMP inicialmente acordado; y condicionamiento de las negociaciones intersectoriales.Tres ejemplos de modificación del modelo del SMP inicialmente acordado son:
1. Los guías naturalistas, quienes son parte del sector turístico, se incluyeron como un miembro más de la JMP. Las razones que originaron esto fueron la diferencia de intereses con los armadores turísticos. Para los armadores turísticos los guías naturalistas son parte del personal de la embarcación, mientras para los guías naturalistas los guías reciben honorarios de los armadores turísticos pero responden al SPNG, quien les da una licencia o permiso de operación. Un equivalente sería que la asociación de buzos pescadores se conformara como miembro de la JMP fuera del sector pesquero artesanal.
2. Caso similar al anterior es la incorporación de la ECChD como un sector más de la JMP. Las razones de esto fue la falta de acuerdo al interior del sector Conservación, Ciencia y Educación. La FCD ha tenido que ocupar el importante rol del sector CCE en la JMP.
3. El sector CCE no ha sido aún creado, quedando este espacio ausente en las reuniones de la JMP. En la AIM, mediante una disposición transitoria al Reglamento General de Aplicación de la Ley de Galápagos, se encargó al CEDENMA de este espacio. El CEDENMA es una asociación de organizaciones ambientalistas no gubernamentales que tiene su sede de operación en la ciudad de Quito. El rol del sector CCE tuvo que ser cubierto por la ECChD en la JMP y por el CEDENMA en la AIM.
Los diferentes intereses al interior de cada sector han influido también en las características de las negociaciones entre los sectores; por ejemplo: dirigentes pesqueros que no poseen embarcaciones acuerdan ciertas regulaciones para las embarcaciones pesqueras que luego son desconocidas por los dirigentes que los reemplazan en las negociaciones en la JMP, al ser estos nuevos dirigentes parte del grupo de los “armadores pesqueros”. Esta falta de respeto por los acuerdos es vista como una debilidad de los sectores, pero también responde a múltiples intereses intrasectoriales.
El sector pesquero artesanal de Galápagos
La actividad pesquera en Galápagos se inició temprano en la historia de las colonizaciones como un medio de subsistencia de los primeros colonos de las islas, para quienes la pesca era una actividad secundaria. La pesca proveniente del exterior intentó ser intensiva pero que no logró establecerse exitosamente. Los proyectos pesqueros de los noruegos en Santa Cruz y Floreana en la década de los veinte y de la Predial en la década de los 50 fracasaron. En la década de los 60 y 70, las embarcaciones Villamil, San José, Regina, entre otras, se dedicaron a capturar langosta que luego era trasladada
al continente ecuatoriano. Esta empresa también se retiró de Galápagos antes de entrar a la década de los 80. La década de los 80 pasó sin mayores cambios para el sector pesquero. El bacalao seco salado y la langosta seguían siendo las especies de pesca objetivo más importantes. La década de los 90 representó un cambio drástico para el sector pesquero, y los primeros indicios de conflicto se produjeron con la veda de la langosta por 7 años y el aparecimiento de una nueva especie de captura para el sector pesquero: el pepino de mar.
El sector pesquero se triplicó entre inicios de los noventa y el año 2004 (Ospina, 2004) Varias fueron las razones para que esto suceda, pero la principal razón fue la pesquería del pepino de mar. Otros factores que influyeron para el crecimiento del sector pesquero fueron la especulación por posibles indemnizaciones para salir de la actividad o cambiarse a la actividad turística; la crisis económica en el Ecuador continental que motivó la migración hacia las islas “dolarizadas” en contraste con una economía basada en la moneda nacional “el sucre” de galopante inflación; el estímulo perverso de la “puerta cerrada” para ser un nuevo pescador, que incentivó a las personas a asociarse a las cooperativas de pesca, “antes que se cierren” para no perder así los beneficios de ser pescador artesanal en Galápagos. Algunos pescadores se asociaron a las cooperativas de pesca aunque no se dediquen a la actividad con la expectativa de tener algún beneficio o lucrarse al menos estacionalmente de las capturas de pepino de mar. Algunos pescadores que se cooperaron tarde, pedían permiso a su trabajo o sacaban “licencias sin sueldo” para dedicarse a cocinar el pepino en puerto o tratar de embarcarse “aunque sea de marinero o cocinero”.
Actualmente el sector pesquero artesanal de Galápagos lo componen casi mil pescadores registrados, con unos 850 pescadores activos, distribuidos en cuatro cooperativas de pesca: Cooperativa de Pesca San Cristóbal y Copes-promar en San Cristóbal, Cooperativa Horizontes de Isabela en la isla Isabela, y Copropag en la isla Santa Cruz. La isla con mayor cantidad de pescadores es San Cristóbal, seguida de Santa Cruz y de Isabela; sin embargo, proporcionalmente en relación a la población, Isabela tiene mayor proporción de pescadores. Existen un total de 446 embarcaciones, entre mayores y menores.
El sector pesquero está conformado por varios grupos, entre los que se pueden identificar: los armadores de embarcaciones mayores, los armadores de embarcaciones menores, los patrones (capitanes de las embarcaciones), los marineros o tripulantes, los pescadores de empate, los buzos, los liseros (captura con trasmallos), los orilleros (recolectores de canchalagua), los cocineros, y los comerciantes. El sector pesquero también ha identificado actores individuales por su importancia en las dinámicas intra sectoriales y el grupo de los “ilegales” que realizan capturas fuera de temporada, en sitios no permitidos o con artes ilegales, entre los que se encuentran los “tiburoneros de trasmallo”. A pesar de no estar afiliados en las cooperativas de pesca, son parte también del sector las “mujeres de los pescadores” quienes se han organizado en asociaciones en las diferentes islas, y los “hijos de los pescadores” quienes potencialmente serán los futuros pescadores agremiados en alguna de las cooperativas. Cada uno de los grupos anteriormente citados tiene intereses comunes que los identifican y que pueden en determinados casos enfrentarse.
Existe otro grupo de pescadores que se encuentra afiliado a una cooperativa pero no realiza la actividad pesquera o la realiza parcialmente. Estos pescadores facultativos
generalmente tienen otro trabajo principal y algunos sólo se hallan inscritos en una cooperativa sin haberse dedicado antes a la actividad pesquera. En más de un caso, estos “pescadores facultativos” han llegado inclusive a ser dirigentes de las cooperativas. La isla a la que pertenece un pescador y el tiempo dedicado a la actividad (pescadores tradicionales vs. nuevos pescadores) son otros grupos de menor afinidad.
El sector pesquero se dedica principalmente a tres pesquerías: bacalao seco salado y afines entre octubre o noviembre hasta dos semanas antes de la semana santa cristiana (marzo, abril); la langosta por cuatro meses año entre septiembre y diciembre de cada año; y el pepino de mar a mediados de año, por el lapso de entre un mes a dos meses, según los límites de la cantidad de pepinos establecida. También se dedica en menos proporciones a la captura de lisas con trasmallo; la recolección de canchalaguas de las costas de las islas; la captura por buceo de pulpo, churo y langostino; y la pesca de atún, guajos, picudos y otros peces de la superficie. Las especies pesqueras y el periodo han sido establecidas en el Calendario pesquero.
El sector turístico:
La actividad turística se inicia en Galápagos en la década de los sesenta y tienen un carácter científico cultural En el año 1968 la Corporación Financiera Nacional (CFN) realizó el “Estudio de factibilidad económica de las excursiones a Galápagos” y dos años después estaban iniciándose el turismo navegable organizado en Galápagos. Los primeros empresarios turísticos fueron principalmente pescadores que se cambiaron de actividad, pero la mayoría de ellos en pocos años vendieron, arrendaron o perdieron sus cupos, dando paso a los empresarios del continente. De manera simultánea al inicio de la actividad turística el Parque Nacional Galápagos abrió sus oficinas en Galápagos, regulando las actividades turísticas.
A partir de la década de los ochenta, las empresas turísticas empiezan a consolidarse y presentan un rápido crecimiento en el número de turistas que ingresan a Galápagos, aunque de manera irregular cada año. Los nuevos servicios turísticos requirieron de personal que trabaje en las embarcaciones turísticas, por lo que la tasa de migración a Galápagos aumentó desde la década de los ochenta. Los últimos años se ha mantenido una tasa de crecimiento anual de entre 5 y 8%. Se espera que en el año 2004 ingresarán a las islas casi 100,000 turistas.
Actualmente el número de embarcaciones turísticas se encuentra restringido. Las modalidades de turismo que se realizan son tour navegable (modelo de hotel flotante) y tour diario. También se realizan actividades de tour de buceo navegable y tour de bahía y buceo, que sin embargo, no han sido totalmente legalizadas por el SPNG. Existen nuevas modalidades de turismo que se abrirán para la población local, con preferencia para pescadores artesanales que deseen cambiar de actividad. El otorgamiento de una patente de nueva modalidad está sujeto a un sistema de calificación que permite tener puntos extras a aquellos pescadores que renuncien a sus cupos de embarcaciones pesqueras. Entre las nuevas modalidades turísticas constan el tour de buceo navegable, el tour de bahía y buceo y la pesca deportiva. La Ley de Galápagos pone una moratoria para nuevas patentes para tour navegable y diario, excepto para la isla Isabela.
