IS SN 1 83
TRIBUNAL DE
CUENTAS EUROPEO
2012
Inf
or
me Especial
nº
1
EFICACIA DE LA
AYUDA AL DESARROLLO
DE LA UNIÓN EUROPEA
PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA
EFICACIA DE LA AYUDA
AL DESARROLLO DE LA UNIÓN
EUROPEA PARA LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA
SUBSAHARIANA
Informe Especial nº 1
2012
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu). Al final de la obra figura una ficha catalográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2012 ISBN 978-92-9237-533-1
doi:10.2865/73234 © Unión Europea, 2012
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica
ÍNDICE
Apartado GLOSARIO I–IX RESUMEN 1–13 INTRODUCCIÓN 1 DEFINICIÓN DE SEGURIDAD ALIMENTARIA 2–6 PERSISTENCIA DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA 7 PRINCIPALES FACTORES DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA 8–13 PROGRAMAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA INTERNACIONALES Y DE LA UE 14–17 ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN 18–64 OBSERVACIONES 18–47 LA AYUDA AL DESARROLLO DE LA UE PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA ES PERTINENTE, PERO DEBE SEGUIR UN ENFOQUE MÁS INTEGRAL 19–27 SI BIEN LA COMISIÓN SE CENTRÓ EN LOS PAÍSES DESTINATARIOS, NO TUVO SUFICIENTEMENTE EN CUENTA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA AL ELABORAR LAS ESTRATEGIAS DE COOPERACIÓN DEL FED PARA OTROS PAÍSES QUE SUFREN INSEGURIDAD ALIMENTARIA 28–34 EL PROGRAMA TEMÁTICO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA COMPLEMENTA ADECUADAMENTE EL FED, PERO LA FORMULACIÓN DEL MECANISMO ALIMENTARIO PRESENTA LIMITACIONES ANTE LA ACTUAL VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS 35–47 LAS INTERVENCIONES DE LA UE CORRESPONDEN A LAS NECESIDADES Y PRIORIDADES DE LOS PAÍSES, PERO SE HA DESCUIDADO LA NUTRICIÓN 48–64 LA MAYORÍA DE LAS INTERVENCIONES DE LA UE SON EFICACES, PERO SU SOSTENIBILIDAD CONSTITUYE A MENUDO UN PROBLEMA 49–56 EN GENERAL, LAS INTERVENCIONES DE LA UE HAN SIDO CONCEBIDAS DE FORMA IDÓNEA, AUNQUE SUS OBJETIVOS SON A MENUDO POCO CLAROS O DEMASIADO AMBICIOSOS 57–61 LAS INTERVENCIONES DE LA UE PERMITEN OBTENER LA MAYORÍA DE LOS RESULTADOS PREVISTOS 62–64 LA SOSTENIBILIDAD DE LOS RESULTADOS CONSTITUYE A MENUDO UN PROBLEMA 65–68 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONESANEXO I – MAPA DE LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA Y ASIA MERIDIONAL ANEXO II – PANORAMA DE LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN ETIOPÍA ANEXO III – PANORAMA DE LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN MALAWI ANEXO IV – PANORAMA DE LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN RUANDA ANEXO V – MÉTODO DE PUNTUACIÓN ANEXO VI – PUNTUACIONES DE LAS INTERVENCIONES AUDITADAS RESPUESTAS DE LA COMISIÓN
ACP: Países de África, el Caribe y el Pacífico AOD: Ayuda Oficial al Desarrollo
APG: Apoyo presupuestario general
APS: Programa de apoyo presupuestario sectorial
CAADP: Programa detallado para el desarrollo de la agricultura africana COR: Control orientado a los resultados
DEP: Documentos de estrategia por país
DEVCO: Dirección General de Desarrollo y Cooperación - EuropeAid DPRPR: Programa Descentralizado para la Reducción de la Pobreza Rural DR: Desarrollo rural
ECHO: Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil EDPRS: Estrategia de desarrollo económico y reducción de la pobreza FAO: Organización para la Alimentación y la Agricultura
FED: Fondo Europeo de Desarrollo
FIDP: Programa de Diversificación de la Renta Agrícola FISP: Programa de Subsidios a los Insumos Agrícolas ICD: Instrumento de Cooperación al Desarrollo
IIPA: Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias IMH: Índice Mundial del Hambre
INFSSS: Sistema Integrado de Vigilancia de la Nutrición y la Seguridad Alimentaria LPSA: Línea presupuestaria de seguridad alimentaria
NU: Naciones Unidas
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ODM: Objetivo de desarrollo del milenio
ODM 1: Objetivo de Desarrollo del Milenio 1 (Erradicar la pobreza extrema y el hambre)
GLOSARIO
ONG: Organización no gubernamental
PASDEP: Plan de desarrollo acelerado y sostenible para poner fin a la pobreza PCA: Programa de Crecimiento Agrícola
PIN: Programa Indicativo Nacional
PTSA: Programa Temático de Seguridad Alimentaria PTU: Países y Territorios de Ultramar
SA: Seguridad alimentaria
SNNPR: Región de países, nacionalidades y pueblos del sur SPTA: Plan Estratégico para la Transformación de la Agricultura TC: Tratamiento comunitario
VARD: Vinculación de la Ayuda, la Rehabilitación y el Desarrollo
RESUMEN
I.La seguridad alimentaria es uno de los grandes pro-blemas del África subsahariana, donde el 30 % de la población sufre hambre.
II.
El Tribunal ha examinado si la ayuda al desarrollo de la Unión Europea (UE) para la seguridad alimentaria en el África subsahariana es eficaz, es decir, si corresponde a las necesidades y prioridades de cada país y si las intervenciones de la UE surten efecto. La fiscalización se centró en las ayudas directas al desarrollo de la UE para las tres dimensiones de la seguridad alimentaria: la disponibilidad de alimentos, el acceso a los mismos y la dimensión nutricional. No fue analizada la cuestión de si se había integrado la seguridad alimentaria en todos los ámbitos de la cooperación de la UE, como la salud, la educación o el agua y el saneamiento. III.
El Tribunal ha llegado a la conclusión de que la mayor parte de la ayuda al desarrollo de la UE para la seguridad alimentaria en el África subsahariana es eficaz y contri-buye de modo importante a asegurarla. Sin embargo, varios ámbitos son significativamente mejorables. IV.
En los países en los que la seguridad alimentaria forma parte de la estrategia de cooperación del Fondo Euro-peo de Desarrollo (FED), la ayuda al desarrollo de la UE coincide plenamente con sus necesidades y priorida-des. La Comisión centró su ayuda al desarrollo en los países con el mayor número de personas subnutridas, pero no tuvo suficientemente en cuenta el alcance potencial de la ayuda de la UE en otros países que también sufren inseguridad alimentaria crónica y no van camino de alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio 1 (Erradicar la pobreza extrema y el hambre) (ODM 1) o llevan retraso.
V.
El Fondo Europeo de Desarrollo y el Programa Temático de Seguridad Alimentaria (PTSA) se complementan mutuamente. Sin embargo, el Mecanismo Alimentario, creado para responder a los efectos de la crisis de pre-cios de los alimentos de 2007 y 2008, no fue concebido para responder a la volatilidad de los precios de los alimentos a largo plazo.
VI.
La ayuda de la UE tiene debidamente en cuenta las necesidades y prioridades de los países en lo refe-rente a la disponibilidad de alimentos y el acceso a los mismos. Sin embargo, la Comisión no ha hecho sufi-cientemente hincapié en la nutrición ni suficientes esfuerzos para animar a los países a adoptar políticas y programas de nutrición apropiados en una fase más temprana. Recientemente ha puesto en marcha una serie de iniciativas para abordar este problema. VII.
Las intervenciones de la UE son por lo general eficaces. Han sido concebidas de forma idónea, se basan en un conocimiento sólido de las necesidades y prioridades e implican un intenso diálogo con los gobiernos de los países beneficiarios y una amplia gama de partes interesadas. Sus objetivos, sin embargo, no suelen ser suficientemente claros y en ocasiones resultan exce-sivamente ambiciosos, en particular en el caso de los proyectos de organizaciones no gubernamentales (ONG). Las intervenciones pretenden lograr resulta-dos duraderos proporcionando a la población local los medios para eliminar las causas subyacentes de la inseguridad alimentaria, sobre todo el aumento de la producción agrícola y la promoción de actividades generadoras de ingresos.
c) La Comisión y el Servicio Europeo de Acción Ex-terior deberían dar suficiente prioridad a la nu-trición al definir su estrategia de cooperación, al identificar y elaborar sus intervenciones y en el diálogo sobre políticas con los gobiernos bene-ficiarios, en particular en el marco de los progra-mas de apoyo presupuestario.
d) La Comisión debería establecer objetivos para sus intervenciones que sean suficientemente precisos y mensurables por medio de indica-dores de resultados, y procurar que los objeti-vos sean alcanzables evaluando mejor los ries-gos e hipótesis que condicionan el éxito de las intervenciones.
e) La Comisión debería prestar mayor apoyo a la sostenibilidad financiera de los programas agrí-colas y de transferencia social, para lo cual ten-dría que:
i) hacer más hincapié en el desarrollo de servicios de formación agraria eficaces, las infraestructuras utilizadas después de las cosechas y el crédito rural;
ii) velar por que los programas de transferencia social presten una ayuda adecuada al desarro-llo de la capacidad de los beneficiarios para generar ingresos.
VIII.
En la mayoría de los casos, las intervenciones mejo-ran la disponibilidad de alimentos y el acceso a los mismos por parte de los beneficiarios. Contribuyen a aumentar y diversificar la producción y la renta agra-rias y apoyan intervenciones de red de seguridad de los ingresos para los grupos más vulnerables. La mitad de las intervenciones tienen perspectivas razonables de ser sostenibles, pero la obtención de resultados duraderos no resulta tan evidente en el caso de la otra mitad. Los grandes programas gubernamentales en materia agrícola y de transferencia social no son financieramente viables y dependen en gran parte de que prosiga la ayuda de los donantes.
IX.
El Tribunal formula las siguientes recomendaciones para mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo de la UE para la seguridad alimentaria en el África subsahariana:
a) En el período de programación posterior a 2013, la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Ex-terior deberían llevar a cabo una evaluación estructurada de la situación de la seguridad alimentaria en cada país y examinar sistemática-mente el alcance potencial de la ayuda de la UE en este ámbito.
b) La Comisión debería examinar, a ser posible jun-to con otros socios de la ayuda al desarrollo, la viabilidad de un instrumento permanente para financiar medidas urgentes y complementarias que puedan ser necesarias para hacer frente a las consecuencias de crisis alimentarias futuras en los países en desarrollo.
INTRODUCCIÓN
DEFINICIÓN DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
1.
La seguridad alimentaria se ha definido como una situación en la que«todas las personas, en todo momento, tienen acceso material, social y económico a alimentos suficientes, seguros y nutritivos para satisfacer sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias y poder llevar una
vida activa y sana»1. Se considera en general que tiene tres dimensiones
que deben satisfacerse simultáneamente y de forma estable a lo largo del tiempo:
a) disponibilidad de alimentos a escala nacional y regional; b) acceso físico y económico a los alimentos para el hogar; c) nutrición, es decir, utilización de los alimentos por el individuo.
PERSISTENCIA DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA
EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA
2.
La seguridad alimentaria es desde hace mucho tiempo un problemamundial, pues se estima que mil millones de personas sufren hambre en
el mundo2 (véase el gráfico 1). Esta cifra descendió a comienzos de los
años noventa y se mantuvo ligeramente por encima de los 800 millones en torno a mediados de esa década, pero ha vuelto a aumentar en los últimos diez años, sobre todo tras la repentina escalada de los precios de los alimentos registrada en todo el mundo en 2007 y 2008 y tras la crisis económica ulterior de 2008-2009.
1 Declaración de Roma sobre la seguridad alimentaria mundial y Plan de acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO), 1996. 2 La subnutrición o hambre crónica es el estado de las personas cuya ingestión alimentaria regular no llega a cubrir sus necesidades energéticas mínimas. La necesidad mínima diaria de energía es de unas 1 800 kcal por persona. La necesidad exacta viene determinada por la edad, el tamaño corporal, el embarazo o la lactancia (Fuente: FAO, véase www.fao.org/hunger/es). GRÁFICO 1 NÚMERO DE PERSONAS QUE SUFREN HAMBRE Asia 2003 2004 2005 2006 2007 2008 560 570 580 590 600 Millones África 2003 2004 2005 2006 2007 2008 200 210 220 230 240 Millones
3.
El problema sigue siendo sumamente grave y persistente en el Asia meridional y el África subsahariana. El mayor número de personas que sufren hambre viven en el sur de Asia, donde se han observado, no obs-tante, ciertos avances, en particular durante los años noventa. Existe aún mayor margen de mejora en el África subsahariana, donde el número de personas que sufren hambre es superior al de 1990, pues alcanzaba 239 millones de personas en 2010, es decir, un 30 % de la población total (véase el mapa del anexo I).4.
En septiembre de 2011, tras dos temporadas consecutivas de escasezde lluvias, el Cuerno de África estaba padeciendo la mayor sequía de los últimos 60 años, lo que ha provocado una grave crisis alimentaria y una situación de prehambruna en algunas regiones de Kenia y Somalia. La combinación de los fuertes aumentos de los precios de los alimentos, la excesiva mortalidad del ganado, los conflictos y el acceso limitado de la ayuda humanitaria han deteriorado la situación de la seguridad alimentaria de más de doce millones de personas y aumentado las tasas de desnutrición y mortalidad entre los niños.
GRÁFICO 2
DESNUTRICIÓN DE LOS NIÑOS MENORES DE CINCO AÑOS EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA: PREVALENCIA DE LA FALTA DE PESO
Fuente: Gráfico del TCE basado en datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.
0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % Níger Burundi Madagascar
Eritrea Chad Etiopía Somalia Malí Yibuti Sudán Angola
República Democrática del Congo
Mauritania Sierra Leona
República Centroafricana
Nigeria Guinea
Burkina Faso
Liberia Benin Ruanda
República Unida de Tanzania
Comores Kenia Malawi Uganda Camerún
Costa de Marfil
Gambia Lesotho Namibia Togo Guinea Ecuatorial Guinea Bissau Mozambique
Zambia Ghana Senegal
Zimbabue Congo Mauricio Botsuana Sudáfrica Gabón Cabo Verde
Santo Tomé y Príncipe
5.
El África subsahariana se enfrenta a una situación persistente de altas tasas de desnutrición crónica, en particular en el caso de los niños (véaseel gráfico 23). Según los últimos estudios de la Organización para la
Ali-mentación y la Agricultura (FAO), una media del 47 % de niños menores
de cinco años sufren desnutrición crónica (retraso del crecimiento4), un
30 % presentan una falta de peso5 y un 9 % sufren desnutrición aguda
de energía proteínica (emaciación6), junto con una alta tasa de
mortali-dad. También los adultos sufren desnutrición, que afecta al 12 % de las mujeres en promedio. Los efectos más perjudiciales de la desnutrición se producen durante el embarazo y los dos primeros años de vida. Su repercusión en el desarrollo físico y cognitivo es irreversible y constituye la principal causa de mortalidad materno-infantil y de enfermedad entre los niños menores de cinco años.
6.
En los anexos II a IV se presenta una sinopsis de la situación de laseguri-dad alimentaria en Etiopía, Malawi y Ruanda, países que visitó el Tribunal como parte de la presente fiscalización (véase el apartado 16).
PRINCIPALES FACTORES DE LA INSEGURIDAD
ALIMENTARIA
7.
Son muchos los factores causantes de pobreza y falta de desarrollo quecontribuyen a la inseguridad alimentaria:
a) Baja productividad agrícola: en el África subsahariana, entre un 70 % y un 80 % de la población vive en zonas rurales y trabaja en la agricul-tura de subsistencia7. La productividad no ha aumentado más del 1 %
o el 2 % anual, porcentaje que no basta siquiera para mantener una tasa de crecimiento demográfico anual del 2,2 %8. Las causas
princi-pales residen en el pequeño tamaño de las explotaciones agrícolas, la excesiva dependencia de la agricultura de secano y un acceso in-suficiente a insumos productivos (semillas, fertilizantes, plaguicidas). b) Baja tasa de inversión y disminución de la parte de la ayuda de los
donantes asignada a la agricultura y al desarrollo rural: los países en desarrollo asignan en promedio un 5 % de su presupuesto nacional a la agricultura y al desarrollo rural, es decir, muy por debajo del objetivo del 10 % establecido en la Declaración de Maputo (véase al apartado 9)9. En el África subsahariana, también los donantes han
descuidado este sector, pues la agricultura tan solo recibió un 8 % de la Ayuda Oficial al Desarrollo específica a dicho sector en 2009, en comparación con un 16 % en 1996 (véase el gráfico 3).
c) Bajo poder adquisitivo: debido a la falta de empleo y de oportuni-dades generadoras de ingresos y a la inexistencia de mecanismos
3 Los datos corresponden al último año del estudio para cada país.
4 Retraso del crecimiento: la altura a una edad determinada es un parámetro de crecimiento lineal y, como tal, un indicador de los efectos a largo plazo de la desnutrición sin tener en cuenta los cambios estacionales. 5 Falta de peso: el peso a una edad determinada combina la información sobre retraso del crecimiento y emaciación. Los niños pueden tener un peso inferior al normal por un retraso de crecimiento, por emaciación o por ambos factores.
6 Emaciación: la altura por peso es un indicio del estado nutricional actual de un niño y refleja la ingesta nutricional reciente y episodios de enfermedad. La emaciación severa a menudo se encuentra vinculada a una escasez aguda de alimentos. 7 Fuente: Banco Mundial y FAO.
8 Fuente: Fondo de Población de las Naciones Unidas. 9 Algunos países alcanzan o superan este objetivo, como Malawi y Etiopía.
d) Infraestructuras de almacenamiento, transformación y distribución inadecuadas: estos factores impiden el acceso material de los ho-gares a los alimentos.
e) Ingesta insuficiente de alimentos y prácticas dietéticas inadecua-das: estos factores contribuyen a la desnutrición. Están asociados a la falta de educación sobre una correcta nutrición o a una diversi-dad insuficiente de fuentes de alimentación, una atención sanitaria deficiente, un acceso inapropiado a instalaciones de agua potable y de saneamiento o al analfabetismo entre las mujeres.
f ) Factores que se encuentran en gran medida fuera del control de los países en desarrollo:
i) Las víctimas de catástrofes naturales o antropogénicas se ven a menudo obligadas a abandonar sus hogares y explotaciones y se enfrentan a la amenaza de hambre e incluso de muerte por inanición.
ii) Los vínculos entre los mercados financieros y la especulación bursátil en los mercados de futuros de productos agrícolas, así como el desarrollo de los biocombustibles, contribuyen a la falta de disponibilidad de alimentos y al aumento de los pre-cios. Asimismo implican la adquisición a gran escala de tierras de cultivo en el África subsahariana por parte de empresas y Gobiernos extranjeros10, lo que no garantiza necesariamente
el respeto de los intereses nacionales africanos.
10 Según la FAO, entre 2004 y principios de 2009, la propiedad de al menos 2,5 millones de hectáreas pasó a manos de inversores extranjeros en cinco países africanos (Etiopía, Ghana, Madagascar, Malí y Sudán).
GRÁFICO 3
COMPROMISOS DE AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO (AOD) ANUAL EN EL ÁFRICA
SUBSAHARIANA: TENDENCIAS GENERALES Y PORCENTAJE ASIGNADO A LA AGRICULTURA
Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
18 % 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 0 % 2 % 4 % 6 % 8 % 10 % 12 % 14 % 16 % 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Porcentaje de la agricultura dentro de la AOD para sectores espeíficos
millones de dólares
Compromisos de la AOD en dólares EE.UU. constantes -promedio móvil bienal (escala derecha)
PROGRAMAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
INTERNACIONALES Y DE LA UE
8.
En noviembre de 1996, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación,ce-lebrada en Roma, adoptó una Declaración y un Plan de acción sobre la seguridad alimentaria mundial. En ellos se prometía un esfuerzo per-manente para erradicar el hambre en todos los países, con el objetivo de reducir a la mitad el número de personas subnutridas a más tardar en 2015. El papel destacado que desempeña la seguridad alimentaria en el programa de cooperación al desarrollo se reconoce en el Objetivo de Desarrollo del Milenio 1 (ODM 1), adoptado por la Asamblea General
de las Naciones Unidas en septiembre de 200011.
9.
En la Segunda Asamblea Ordinaria de la Unión Africana, celebrada en juliode 2003, los Jefes de Estado o de Gobierno africanos aprobaron la Declara-ción de Maputo sobre la agricultura y la seguridad alimentaria en África. Se comprometieron a reforzar el desarrollo de la agricultura y las actividades de valor añadido relacionadas con ella, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria a nivel nacional y regional, y prometieron asignar un 10 % de su presupuesto nacional a la agricultura para 2008. El Programa detallado para el desarrollo de la agricultura africana (CAADP en sus siglas inglesas) pretende eliminar el hambre y reducir la pobreza a través de la agricultura, y establece un objetivo de crecimiento anual de la agricultura del 6 %.
10.
El Consenso Europeo sobre Desarrollo, de diciembre de 200512(denomi-nado en lo sucesivo el «Consenso Europeo») seleccionó la agricultura, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria como algunos de los ámbitos en los que se centrará la ayuda al desarrollo de la UE. En cuanto a la agri-cultura, se hará hincapié en el acceso a los recursos (tierra, agua, finan-ciación), la competitividad en los mercados regionales e internacionales y la gestión de riesgos, así como en la investigación agrícola a escala mundial. En lo que se refiere a la seguridad alimentaria, se centrará en la prevención, las redes de seguridad, la mejora del acceso a los recursos, la calidad de la nutrición y el desarrollo de capacidades.
11.
La Comisión publicó en marzo de 2010 una Comunicación al Consejo y alParlamento Europeo sobre un marco estratégico de la UE para ayudar a los países en vías de desarrollo a enfrentarse a los retos relativos a la
seguridad alimentaria13. Su objetivo es establecer un enfoque integral
por parte de la UE y sus Estados miembros en la lucha contra el hambre y la desnutrición en el mundo, en vista del progreso desigual e insufi-ciente hacia la consecución de la seguridad alimentaria y el ODM 1. Las finalidades son las siguientes:
a) acelerar el crecimiento de la agricultura, centrándose en la inten-sificación agrícola ecoeficiente para los pequeños agricultores,
es-11 El ODM 1 establece como indicadores para el seguimiento de los avances: la prevalencia del peso inferior al normal entre los niños menores de cinco años y el porcentaje de la población con un consumo de energía diario inferior al nivel mínimo. La seguridad alimentaria desempeña igualmente un papel importante para el ODM 4 (Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad de los niños menores de cinco años) y el ODM 5 (Reducir un 75 % la tasa de mortalidad materna entre 1990 y 2015).
12 Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la Unión Europea titulada «El consenso europeo sobre desarrollo» (DO C 46 de 24.2.2006, p. 1). 13 Doc. COM(2010) 127 final de 31 de marzo de 2010.
b) mejorar el acceso a los alimentos a través del empleo y de activi-dades generadoras de ingresos;
c) formular políticas y estrategias en materia de nutrición y crear me-canismos de coordinación entre los sectores de la agricultura, la salud, la educación y la protección social;
d) mejorar la prevención y gestión de crisis, en particular mediante la creación de un vínculo estrecho entre los interlocutores humanita-rios y del desarrollo y los sistemas de alerta temprana, nacionales o regionales, que resulten eficaces.
12.
En el África subsahariana, la Comisión ha utilizado cuatro instrumentosprincipales desde 1996 para financiar intervenciones en el ámbito de la seguridad alimentaria (véase el gráfico 4):
GRÁFICO 4
SINOPSIS DE LAS PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LA UE PARA LA
SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA (PERÍODOS DE COMPROMISO)
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
1996 ... 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Línea presupuestaria de seguridad alimentaria LPSA 1996-2006
Programa Temático de Seguridad Alimentaria PTSA 2007-2013 Mecanismo Alimentario 2008-2010 GEOGR ÁFIC O TEM ÁTIC O 2000-2007 2008-2013
a) como instrumento geográfico, el FED14 es el principal marco de
cooperación con los distintos países subsaharianos. Se conceden ayudas directas para la seguridad alimentaria a países en los que la seguridad alimentaria, la agricultura o el desarrollo rural se han seleccionado como sector principal para la cooperación en el DEP15
y el Programa Indicativo Nacional (PIN). También puede concederse financiación, aunque con importes más limitados, en los ámbitos no prioritarios de la ayuda del FED o de la denominada «asignación B», que se destina a satisfacer necesidades imprevistas;
b) tres instrumentos temáticos se han financiado con cargo al presu-puesto general de la Unión Europea (en lo sucesivo el «presupresu-puesto general»):
i) durante el período 1996-2006 se estableció una línea presu-puestaria de seguridad alimentaria (LPSA)16 para financiar tres
tipos de intervenciones en cada país:
— ayuda alimentaria, en las que las operaciones se desen-vuelven fundamentalmente a corto plazo;
— asistencia financiera o técnica a largo plazo en apoyo de la seguridad alimentaria (por ejemplo, suministro de semillas, herramientas y otros insumos esenciales para la producción de cultivos alimentarios);
— sistemas de alerta temprana y de almacenamiento;
14 El FED es el principal instrumento para prestar ayuda al desarrollo de la UE a los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) y a los países y territorios de ultramar (PTU). La financiación corre a cargo de los Estados miembros. Para más información sobre las características específicas del FED, véase el Informe Anual del Tribunal sobre el FED (DO C 326 de 10.11.2011, p. 251), apartados 2 a 8. 15 Para cada período de programación, el país ACP o el PTU interesado y la UE redactan un documento de estrategia por país (DEP) en el que se establecen las orientaciones generales para la cooperación. El DEP incluye un diagnóstico del país y la estrategia de respuesta de la UE a través de la selección de sectores prioritarios, que representan los ámbitos de ayuda prioritarios, y sectores no prioritarios. 16 Reglamento (CE) nº 1292/96 del Consejo, de 27 de junio de 1996, sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria (DO L 166 de 5.7.1996, p. 1).
ii) el PTSA abarca el período 2007-2013, tal como se establece en el Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (IFCD)17. La principal característica de este instrumento es que
se centra en los planos regional, continental y mundial a fin de apoyar la investigación y la tecnología aplicables a la agri-cultura y la gestión sostenible de los recursos naturales y los ecosistemas, reforzar los vínculos entre la información sobre seguridad alimentaria/los sistemas de alerta temprana y el de-sarrollo de estrategias de respuesta eficaces, y aprovechar las posibilidades de los enfoques continentales y regionales de seguridad alimentaria. Asimismo puede intervenir en un país concreto en determinadas circunstancias;
iii) en diciembre de 2008 se creó el Mecanismo Alimentario18 para
responder rápidamente a la crisis provocada por la volatilidad de los precios de los alimentos en los países en desarrollo. Los principales objetivos del Mecanismo Alimentario consistían en aumentar la producción agrícola, mitigar los efectos adversos de las subidas de precios de los alimentos en la población local y reforzar las capacidades productivas y de gobernanza del sector agrícola a fin de mejorar la sostenibilidad de las in-tervenciones. Además, respalda un mejor acceso a los insumos y servicios agrícolas y a intervenciones de red de seguridad.
13.
Como se indica en el gráfico 5, las dotaciones financieras para laseguri-dad alimentaria destinadas al África subsahariana en el período 2002-2010 correspondientes a los cuatro instrumentos mencionados en el aparta-do 12 se elevan a 3 177 millones de euros.
17 Reglamento (CE) nº 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (DO L 378 de 27.12.2006, p. 41). 18 Reglamento (CE) nº 1337/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, por el que se establece un mecanismo de respuesta rápida frente a la fuerte subida de los precios de los productos alimenticios en los países en desarrollo (DO L 354 de 31.12.2008, p. 1).
GRÁFICO 5
AYUDA DE LA UE PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA DE 2002 A 2010
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. 26 %
35 % 7 %
16 % 16 %
Total - 3 177 millones de euros Noveno FED - 839 millones de euros Décimo FED - 1 098 millones de euros PTSA - 222 millones de euros
Mecanismo Alimentario - 513 millones de euros LPSA - 505 millones de euros
14.
La fiscalización del Tribunal pretendía evaluar la eficacia de la ayuda al desarrollo de la UE en materia de seguridad alimentaria en el África subsahariana, región donde la inseguridad alimentaria es especialmente grave (véanse los apartados 4 a 6). Su control se centró en dos preguntas clave:a) ¿Corresponde la ayuda al desarrollo de la UE en materia de se-guridad alimentaria a las necesidades y prioridades de los países destinatarios?
b) ¿Son eficaces las intervenciones de la UE?
15.
La verificación se centró en las ayudas directas al desarrollo de la UEpara las tres dimensiones de la seguridad alimentaria: disponibilidad de los alimentos, acceso a estos y su utilización nutritiva durante el período 2002-2010. Se dio prioridad a las intervenciones realizadas en los distintos países en el marco de los cuatro instrumentos geográficos y temáticos que se mencionan en el apartado 12, pero no examinaron las cuestiones siguientes:
a) si la seguridad alimentaria se había integrado en las intervenciones en otros sectores (como la salud, la educación, el agua y el sanea-miento, la paz y la estabilidad, o el comercio);
b) las intervenciones a escala regional, continental y mundial; c) la ayuda de emergencia y humanitaria.
16.
La fiscalización tuvo lugar entre mayo de 2010 y abril de 2011, e incluyó:a) un examen de los documentos sobre políticas y entrevistas en la sede de la Comisión en Bruselas;
b) un examen de la formulación y aplicación del PTSA y del Mecanis-mo Alimentario19;
c) visitas a tres países en los que la seguridad alimentaria, la agri-cultura o el desarrollo rural eran sectores prioritarios del noveno y décimo FED: Etiopía, Malawi y Ruanda. Durante estas visitas, los auditores del Tribunal entrevistaron al personal de la delegación de la UE y a representantes de las autoridades nacionales, de otros donantes, de las ONG y de los beneficiarios. Asimismo examinaron veintidós intervenciones para evaluar hasta qué punto coincidían con las necesidades y prioridades de los beneficiarios y si habían alcanzado sus objetivos o podrían hacerlo; las intervenciones reci-bieron una puntación de acuerdo con el método de control orien-tado a los resulorien-tados (COR) de la Comisión (véase el anexo V);
19 En relación con la LPSA, véase el Informe Especial nº 2/2003 del Tribunal sobre la aplicación de la política de seguridad alimentaria en países en desarrollo financiada por el presupuesto general de la Unión Europea (DO C 93 de 17.4.2003, p. 1).
ALCANCE Y ENFOQUE
DE LA FISCALIZACIÓN
d) una comprobación documental de las estrategias de cooperación de la UE en materia de seguridad alimentaria en otros tres países en los que la seguridad alimentaria, la agricultura o el desarrollo rural eran sectores prioritarios en el noveno y décimo FED: Burundi, Eritrea y Níger;
e) un examen de la ayuda de la UE en materia de seguridad alimen-taria en diez países que también sufren inseguridad alimenalimen-taria crónica, pero en los que la seguridad alimentaria, la agricultura o el desarrollo rural no eran sectores prioritarios en el noveno y décimo FED: Botsuana, Camerún, República Democrática del Congo, Gam-bia, Lesotho, Liberia, Malí, Suazilandia, Tanzania y Zambia.
17.
En el cuadro 1 se presentan los importes de la ayuda al desarrollo de laUE para seguridad alimentaria de 2002 a 2010, correspondientes a los cuatro instrumentos mencionados en el apartado 12, en los dieciséis países de la muestra de auditoría.
CUADRO 1
AYUDA AL DESARROLLO DE LA UE EN MATERIA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA DE 2002 A 2010 EN LOS DIECISÉIS PAÍSES DE LA MUESTRA DE AUDITORÍA
(millones de euros)
País Noveno FED Décimo FED LPSA AlimentarioMecanismo PTSA presupuestariasOtras líneas Total
Países en los que la seguridad alimentaria constituía un sector prioritario del noveno y décimo FED
Etiopía 78,0 146,2 36,2 44,6 2,2 3,7 310,9 Malawi 76,3 62,0 63,7 18,5 3,3 - 223,8 Níger 53,1 39,4 21,8 19,6 - 4,9 138,8 Ruanda 64,0 40,0 4,4 15,6 - 12,1 136,2 Burundi 74,8 6,1 9,2 14,4 9,1 3,0 116,6 Eritrea 7,9 4,9 20,4 13,6 6,3 13,6 66,6
Países en los que la seguridad alimentaria no constituía un sector prioritario del noveno y décimo FED República Democrática del Congo 34,7 - 26,3 39,8 21,6 2,3 124,8 Zambia 16,6 26,6 4,3 15,4 2,0 - 64,9 Malí 1,8 20,5 8,0 26,3 0,1 2,0 58,7 Liberia - 22,7 5,7 14,1 8,0 2,7 53,3 Tanzania 8,0 5,0 - 31,7 - - 44,6 Camerún 10,4 18,7 - 2,5 - 1,3 32,9 Suazilandia 25,7 0,9 - - - 3,0 29,6 Gambia - 2,6 - 5,5 - - 8,1 Lesotho 2,0 - - 5,4 - - 7,4 Botsuana 4,0 - - - 4,0 TOTAL 457,2 395,7 200,0 266,9 52,6 48,7 1 421,1
LA AYUDA AL DESARROLLO DE LA UE PARA
LA SEGURIDAD ALIMENTARIA ES PERTINENTE,
PERO DEBE SEGUIR UN ENFOQUE MÁS INTEGRAL
18.
En esta sección se aborda la pregunta de si la ayuda al desarrollo de laUE en materia de seguridad alimentaria corresponde a las necesidades y prioridades de los países. El Tribunal examinó:
a) si las estrategias de cooperación del FED tienen en cuenta la situa-ción de la seguridad alimentaria en los países destinatarios; b) si la Comisión utiliza el PTSA y el Mecanismo Alimentario de manera
complementaria con el FED;
c) si las intervenciones de la UE concuerdan con las necesidades y prioridades de los países.
SI BIEN LA COMISIÓN SE CENTRÓ EN LOS PAÍSES DESTINATARIOS, NO TUVO SUFICIENTEMENTE EN CUENTA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA AL ELABORAR LAS ESTRATEGIAS DE COOPERACIÓN DEL FED PARA OTROS PAÍSES QUE SUFREN INSEGURIDAD ALIMENTARIA
19.
En el cuadro 2 se indica el estado de la situación de hambruna y elavance hacia la consecución del ODM 1 en los países subsaharianos. Asi-mismo se identifican los países a los que se ha prestado ayuda directa al desarrollo en materia de seguridad alimentaria en virtud de los sectores prioritarios de seguridad alimentaria, agricultura o desarrollo rural del noveno y décimo FED.
20.
En el período 1996-2006, la LPSA debía ser el principal instrumento dela Comisión para prestar asistencia de la UE en materia de seguridad alimentaria y aproximadamente un 80 % de los fondos correspondientes a esta línea presupuestaria se canalizaron a través de convenios de
fi-nanciación con gobiernos nacionales20. Sin embargo, algunos países que
recibieron fondos de la LPSA tenían asimismo la seguridad alimentaria o un ámbito conexo como sector prioritario en su DEP y, por consiguien-te, también recibieron importantes fondos del FED.
20 Anexo III del Documento de estrategia temático y Programa Indicativo Plurianual 2007-2010 (Comisión Europea, documento C/2007/1924, de 4 de mayo de 2007). El resto de los fondos se canalizó a través de las ONG (15 %) y las organizaciones internacionales (5 %).
CUADRO 2
SECTORES PRIORITARIOS RELACIONADOS CON LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA COOPERACIÓN DE LA UE DEL NOVENO Y DÉCIMO FED Y ESTADO
DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA
País Personas desnutridas IMH 2010 del OMD 1Avance Sector prioritario del noveno FED Sector prioritario del décimo FED
millones %
República Democrática
del Congo 41,9 69 Muy alarmante Mal encaminado Agri
-Etiopía 31,6 41 Alarmante Bien encaminado SA DR-SA
Tanzania 13,7 34 Alarmante Mal encaminado -
-Kenia 11,2 31 Grave Retrasado DR Agri-DR
Nigeria 9,2 6 Grave Alcanzado -
-Sudán 8,8 22 Alarmante Bien encaminado SA
-Mozambique 8,1 38 Alarmante Bien encaminado SA - Agri Agri-DR
Angola 7,1 41 Alarmante Bien encaminado SA DR
Uganda 6,1 21 Grave Mal encaminado DR DR
Zambia 5,2 43 Alarmante Mal encaminado -
-Burundi 4,7 62 Muy alarmante Mal encaminado DR Rehab - DR
Madagascar 4,5 25 Alarmante Mal encaminado DR DR - Agri - SA
Camerún 3,9 21 Grave Bien encaminado -
-Malawi 3,9 28 Grave Bien encaminado DR Agri - SA
Chad 3,8 37 Muy alarmante Bien encaminado -
-Zimbabue 3,7 30 Alarmante Retrasado -
-Ruanda 3,1 34 Alarmante Retrasado DR DR
Eritrea 3,0 64 Muy alarmante Retrasado - SA
Costa de Marfil 2,8 14 Grave Retrasado DR
-Níger 2,7 20 Alarmante Bien encaminado DR-SA DR
Senegal 2,0 17 Grave Retrasado -
-Togo 1,8 30 Alarmante Bien encaminado -
-Sierra Leona 1,8 35 Alarmante Retrasado -
-República Centroafricana 1,7 40 Alarmante Retrasado -
-Guinea 1,6 17 Grave Retrasado -
-En aumento / en deterioro / mal encaminado SA: Seguridad alimentaria
En descenso / mejora Agri: Agricultura
CUADRO 2
SECTORES PRIORITARIOS RELACIONADOS CON LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA COOPERACIÓN DE LA UE DEL NOVENO Y DÉCIMO FED Y ESTADO
DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA
País Personas desnutridas IMH 2010 Avance
del OMD 1
Sector prioritario del noveno FED
Sector prioritario del décimo FED
millones %
Malí 1,5 12 Grave Alcanzado -
-Ghana 1,2 5 Grave Alcanzado DR
-Burkina Faso 1,2 9 Alarmante Bien encaminado SA
-Liberia 1,2 33 Alarmante Mal encaminado -
-Benin 1,0 12 Grave Bien encaminado -
-Botsuana 0,5 25 Grave Mal encaminado -
-Congo 0,5 15 Grave Alcanzado -
-Namibia 0,4 19 Grave Bien encaminado DR DR
Lesotho 0,3 14 Grave Retrasado -
-Gambia 0,3 19 Grave Mal encaminado DR
-Suazilandia 0,2 18 Grave Mal encaminado -
-Mauritania 0,2 7 Grave Bien encaminado -
-Mauricio 0,1 5 Moderado Bien encaminado -
-Cabo Verde Sin datos Sin datos Sin datos -
-Comores Sin datos Alarmante Sin datos -
-Yibuti Sin datos Alarmante Sin datos -
-Guinea Ecuatorial Sin datos Sin datos Sin datos -
-Guinea Bissau Sin datos Alarmante Sin datos -
-Santo Tomé y Príncipe Sin datos Sin datos Sin datos -
-Seychelles Sin datos Sin datos Sin datos -
-Somalia Sin datos Sin datos Sin datos -
-Sudáfrica Sin datos Sin datos Sin datos -
-En aumento / en deterioro / mal encaminado SA: Seguridad alimentaria
En descenso / mejora Agri: Agricultura
Sin aumento DR: Desarrollo rural
IMH: Índice Mundial del Hambre Rehab: Rehabilitación
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en datos de El Estado de la seguridad alimentaria en el mundo de 2010; el Ín‑ dice Mundial del Hambre de 2010 y «Progress on MDG 1» de la FAO, y los DEP del noveno y décimo FED.
21.
Desde 2007, el enfoque consiste en que los fondos de la UE para seguri-dad alimentaria a escala nacional procedan de instrumentos geográficos, es decir, del FED en el caso de los países del África subsahariana. Se es-pera que estos integren sus políticas en materia de seguridad alimentaria en el plan general nacional de desarrollo, al tiempo que la Comisión busca dirigir su estrategia de respuesta a escala nacional a través de un único documento de planificación, a saber, el DEP, y no de una serie de instrumentos fragmentados. Este enfoque refleja la recomendación for-mulada en el Informe Especial nº 2/2003 del Tribunal sobre la aplicación de la política de seguridad alimentaria en países en desarrollo financiadapor el presupuesto general de la Unión Europea21.
22.
Como se indica en el cuadro 2, la seguridad alimentaria siempre haformado parte de la estrategia de cooperación del noveno y décimo FED en once países. Se trata de un enfoque pertinente, ya que entre estos países se encuentran aquellos con el mayor número de personas subnutridas y la mayoría presenta un índice mundial del hambre
«alar-mante» o «muy alar«alar-mante»22. Además, el avance hacia la consecución
del ODM 1 en aproximadamente la mitad de estos países está retrasado o mal encaminado.
23.
Sin embargo, este cuadro muestra asimismo que la seguridad alimentaria,la agricultura y el desarrollo rural se han seleccionado como sectores prioritarios con menos frecuencia en el décimo FED (doce países) que en el noveno (diecisiete países). Esta evolución no concuerda con la grave situación en relación con el ODM 1, que es uno de los ODM cuya consecución es menos probable, y con la mayor prioridad que se espe-raba que el FED concediera a la seguridad alimentaria cuando se decidió abandonar el apoyo a escala nacional que prestaba la LPSA.
24.
En varios países, como la República Democrática del Congo, Sudán,Chad, Zimbabue, Sierra Leona y Liberia, la ayuda de la UE en materia de seguridad alimentaria se canalizó principalmente a través del PTSA. Se considera que estos países se encuentran en una crisis prolongada y el propósito del PTSA es apoyar el proceso de «Vinculación de la Ayuda, la Rehabilitación y el Desarrollo» ( VARD) o intervenir en países en los que el instrumento geográfico no funciona correctamente debido a circuns-tancias excepcionales (véanse los apartados 29 y 30).
21 DO C 93 de 17.4.2003, p. 1. 22 El Índice Mundial del Hambre (IMH) es un instrumento estadístico multidimensional desarrollado por el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA) para describir la situación de un país. Combina tres indicadores que tienen la misma ponderación: i) el porcentaje de personas subnutridas dentro de la población, ii) la prevalencia de un peso inferior al normal entre los niños menores de cinco años, y iii) la tasa de mortalidad entre los niños menores de cinco años. Concede a los países una puntuación de 0 a 100, en la que 0 es la puntuación más alta («sin hambre») y 100 la más baja, aunque ninguno de estos extremos se alcanza en la práctica. Los valores inferiores a 5,0 reflejan poca hambre, los valores situados entre 5,0 y 9,9 reflejan un hambre moderada, los valores entre 10,0 y 19,9 indican un problema grave, los valores entre 20,0 y 29,9 son alarmantes y los valores de 30,0 o más puntos son muy alarmantes.
23 En particular, por parte del Banco Mundial, la FAO, y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, así como por parte de la Comisión que señala que el descenso del porcentaje de la ayuda pública para el desarrollo destinada a la agricultura y su rebaja dentro de las prioridades de los países en desarrollo han exacerbado la situación («Food security:
understanding and meeting the challenge of poverty», p. 5,
octubre de 2009).
25.
Sin embargo, otros países, que no se encuentran en esa situación, peroque también sufren inseguridad alimentaria crónica y están mal encami-nados o retrasados en cuanto a la consecución del ODM 1, no recibieron ayuda al desarrollo de la UE en este ámbito o sólo muy poca. Este es el caso, por ejemplo, de Tanzania, Zambia, Botsuana, Lesotho, Gambia y Suazilandia. La división del trabajo con otros socios para el desarrollo no representa una explicación satisfactoria, como indica el amplio
con-senso23 existente acerca de que la agricultura y la nutrición no reciben
la atención y fondos necesarios de la comunidad de donantes.
26.
El Tribunal reconoce que la Comisión no es la única responsable dedefi-nir la estrategia de cooperación del FED y de seleccionar las intervencio-nes, lo cual debe realizarse en colaboración con el país beneficiario y en coordinación y complementariedad con otros socios para el desarrollo. Sin embargo, el Tribunal observó que la Comisión no prestó suficiente atención a la seguridad alimentaria a la hora de elaborar la estrategia de cooperación del FED en los países mencionados en el apartado 25, en particular en el caso del décimo FED. Como indica en su Informe Espe-cial nº 2/2003 (apartado 90), el Tribunal considera que los DEP deberían incluir explícitamente el concepto de seguridad alimentaria, cosa que no ocurre en los DEP de los países antes mencionados, que no presen-tan evaluaciones adecuadas del estado de inseguridad alimentaria, sus causas y las necesidades del país en relación con las tres dimensiones de la seguridad alimentaria (véase el recuadro 1).
RECUADRO 1
EVALUACIONES INSUFICIENTES DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN LA MAYOR PARTE DE LOS DEP
De los diez DEP examinados, los correspondientes a dos países (Zambia y República Democrática del Congo) no mencionan la situación alarmante y extremadamente alarmante, respectivamente, de inseguridad alimentaria. Varios DEP destacan la importancia de la agricultura para la subsistencia rural, pero sin establecer un vínculo con la seguridad alimentaria a la hora de identificar los aspectos estratégicos clave de los problemas de dispo-nibilidad de alimentos, el grado en el que los hogares pueden satisfacer sus necesidades alimentarias básicas y las repercusiones que tiene la producción insuficiente de cultivos alimentarios en la situación nutricional. Aunque todos los DEP tienen una sección dedicada al análisis de la pobreza, solo dos países (Lesotho y Malí) evalúan sus efectos en el acceso a los alimentos. En cuanto a la nutrición, tan solo en los DEP de tres países (Malí, Tanzania y Zambia) se indica la tasa de desnutrición de los niños menores de cinco años. Rara vez se mencionan las necesidades y prioridades en materia de seguridad alimentaria y únicamente los DEP de dos países (Liberia y Malí) describen las acciones necesarias para mejorar la seguridad alimentaria a nivel nacional.
27.
En la reunión de alto nivel de la Asamblea General de las Naciones Uni-das, celebrada en septiembre de 2010, el Presidente Barroso anunció que la UE había puesto en marcha una iniciativa en favor de los ODM dotada con 1 000 millones de euros y financiada con reservas no asignadas del FED, para fomentar los avances de los países ACP en la consecución deaquellos ODM que distan más de ser alcanzados, incluido el ODM 124.
Aunque este renovado énfasis en la seguridad alimentaria es adecuado, viene a confirmar que era posible darle más prioridad en la programación del décimo FED.
24 Estos fondos están destinados a los países más comprometidos y necesitados. La Iniciativa ODM tiene dos componentes: uno de 300 millones de euros reservado para los países de «buen rendimiento», ateniéndose a los resultados de la revisión intermedia de los DEP del décimo FED, y un segundo de 700 millones abierto a todos los países del FED.
EL PROGRAMA TEMÁTICO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
COMPLEMENTA ADECUADAMENTE EL FED, PERO LA FORMULACIÓN DEL MECANISMO ALIMENTARIO PRESENTA LIMITACIONES
ANTE LA ACTUAL VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS
EL PROGRAMA TEMÁTICO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
28.
El PTSA tiene un alcance más limitado que su predecesora, la LPSA, loque mejora la coherencia de los instrumentos de asistencia exterior de la UE, en particular la complementariedad con el FED. La principal carac-terística del nuevo enfoque que utiliza el PTSA es su orientación tanto regional como continental y mundial.
29.
El PTSA se ha utilizado principalmente a nivel nacional para apoyar elproceso de Vinculación de la Ayuda, la Rehabilitación y el Desarrollo ( VARD) en los países a fin de complementar las operaciones de ayuda humanitaria y protección civil (ECHO) y ofrecer un puente hacia futuras intervenciones de desarrollo (por ejemplo, en Sudán y Sierra Leona). El programa ofrece una fuente de financiación más flexible que los DEP del FED, que se caracterizan por un marco de programación prolongado y por lo general un alcance limitado para examinar la estrategia durante el proceso de revisión intermedia.
30.
El PTSA interviene igualmente en países que sufren una inseguridadalimentaria particular, pero en los que no ha sido posible elaborar un DEP (por ejemplo, Somalia y Zimbabue) debido a que el FED no funcio-na correctamente a causa de las circunstancias políticas, o en los que el Gobierno nacional no ejerce en la práctica la autoridad sobre todo el territorio (por ejemplo, la República Democrática del Congo).
31.
En el período 2011-2013 del Programa Indicativo Plurianual25, el PTSAha asumido un nuevo papel complementario a escala nacional, pues se utiliza para proporcionar fondos adicionales a determinados países que sufren inseguridad alimentaria crónica, pero que no han seleccionado la seguridad alimentaria como sector prioritario en el décimo FED. Actual-mente, la Comisión está dispuesta a asignar fondos del PTSA a dichos países si la política en materia de seguridad alimentaria es una prioridad para el Gobierno y puede ser seleccionada como prioridad para la coope-ración de la UE en el próximo período de programación que comenzará en 2014. Este enfoque refleja el hecho de que la seguridad alimentaria u otros ámbitos conexos han sido seleccionados como sectores priori-tarios para el décimo FED con menor frecuencia de la esperada tras la expiración de la LPSA (véanse los apartados 23 y 25).
25 Comisión Europea, documento C/2010/9263 de 21 de diciembre de 2010.
EL MECANISMO ALIMENTARIO
32.
El Mecanismo Alimentario debía permitir una respuesta rápida ante lacrisis de 2007-2008 provocada por la volatilidad de los precios de los alimentos en los países en desarrollo. En vista de los importantes trabajos preparatorios que tuvo que realizar la Comisión y de los procedimientos interinstitucionales necesarios para instaurar este instrumento, la puesta en marcha del Mecanismo Alimentario en diez meses constituyó un logro
considerable por parte de la Comisión26. Por otra parte, en una situación
de crisis internacional puede haber numerosos cambios a lo largo de diez meses y de hecho los precios de los alimentos descendieron abrup-tamente durante el segundo semestre de 2008 antes de que comenzara a aplicarse este mecanismo (véase el gráfico 6).
33.
Por otra parte, el Mecanismo Alimentario estaba programado únicamentepara un breve período (2008 a 2010), aunque se reconocía que «todos los datos sobre las perspectivas de los mercados alimentarios llevan a la conclusión de que la alta volatilidad de los precios de los productos
ali-menticios podría continuar en los años venideros»27. De hecho, aunque
los precios de los alimentos bajaron considerablemente en el segundo semestre de 2008, desde entonces han vuelto a subir de forma constante y en los primeros meses de 2011 alcanzaron nuevos máximos históricos (véase el gráfico 6). Esto pone en duda que una respuesta ad hoc a un in-cremento de los precios de los alimentos sea adecuada para hacer frente a subidas de precios que probablemente no son un fenómeno de corta duración, sino parte de una pronunciada tendencia alcista a largo plazo.
26 Tras la Comunicación de la Comisión, de 20 de mayo de 2008, titulada «Hacer frente al reto del alza de precios de los productos alimenticios. Orientaciones para la acción de la UE» [COM(2008) 321 final de 20 de mayo de 2008] y la Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de mayo de 2008, sobre el aumento de los precios de los alimentos en la Unión Europea y en los países en desarrollo (P6_TA(2008)0229), se adoptó el Reglamento (CE) nº 1337/2008 el 16 de diciembre de 2008. El 30 de marzo de 2009, la Comisión adoptó la Decisión relativa a la aplicación del Mecanismo Alimentario. 27 Considerando 1 del Reglamento (CE) nº 1337/2008. GRÁFICO 6 ÍNDICE DE PRECIOS DE LOS ALIMENTOS DE LA FAO, 2002-2011 2002-2004 = 100 100 120 140 160 180 200 220
34.
Aunque el motivo de la creación del Mecanismo Alimentario era com-plementar los instrumentos de la política de desarrollo para hacer frente primordialmente al período de transición entre la ayuda de emergenciay la cooperación al desarrollo a medio y largo plazo28, este motivo no se
refleja en el calendario fijado para dicho mecanismo. Las intervenciones debían iniciarse durante el período 2009-2010, lo que deja un intervalo, por lo que a la cooperación al desarrollo de la UE se refiere, de al menos dos años hasta el período de programación siguiente para la coopera-ción al desarrollo a más largo plazo en el marco de los DEP del FED. Un plazo de ejecución más prolongado habría sido más adecuado, dados los objetivos del Mecanismo Alimentario.
LAS INTERVENCIONES DE LA UE CORRESPONDEN A LAS NECESIDADES Y PRIORIDADES DE LOS PAÍSES, PERO SE HA DESCUIDADO
LA NUTRICIÓN
35.
El Tribunal examinó si en los seis países considerados en los que lase-guridad alimentaria, la agricultura o el desarrollo rural eran sectores prioritarios de la cooperación de la UE en el marco del noveno y décimo
FED29, las intervenciones de la UE:
a) respondían a las necesidades y prioridades del país en relación con las tres dimensiones de la seguridad alimentaria;
b) iban dirigidas a los grupos más vulnerables. La pertinencia de las veintidós intervenciones examinadas recibió una puntuación ba-sada en el método de control orientado a los resultados (COR) de la Comisión (véase el anexo V). Las puntuaciones se recogen en el anexo VI.
LAS TRES DIMENSIONES DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
36.
En los seis países, las intervenciones financiadas por el FED y elpre-supuesto general concuerdan con las necesidades y prioridades que figuran en las estrategias nacionales para la reducción de la pobreza y las estrategias sectoriales relacionadas con la seguridad alimentaria. En general, la principal prioridad ha sido la disponibilidad de alimentos y el acceso a estos. Poca atención se ha prestado a la nutrición.
28 Considerando 2 y artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1337/2008. 29 Burundi, Eritrea, Etiopía, Malawi, Níger y Ruanda.
DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS
37.
En relación con la disponibilidad, las intervenciones pretenden apoyarlos esfuerzos nacionales destinados a aumentar la producción de culti-vos alimentarios mediante el refuerzo de la productividad, en particular fomentando un mayor y mejor uso de los insumos agrícolas esenciales (principalmente el desarrollo de semillas y fertilizantes), la diversifica-ción de la agricultura, los programas de irrigadiversifica-ción a pequeña escala, la gestión sostenible de los recursos naturales (por ejemplo, del agua) y la mejora del acceso al crédito rural y a los servicios de formación. En Etiopía, Malawi y Níger se prestó igualmente apoyo a los mecanismos nacionales de prevención y gestión de crisis (véase el recuadro 2).
38.
Las estrategias de cooperación del noveno y décimo FED no tienen encuenta la dimensión de la disponibilidad en Etiopía, aunque los DEP reconocen que el aumento de la productividad y producción agrícolas constituye uno de los pilares de la política de seguridad alimentaria del Gobierno y del Plan de desarrollo sostenido acelerado para poner fin a la pobreza (PASDEP) cuyo objetivo reside en lograr la seguridad alimentaria y el crecimiento económico a largo plazo. Por otra parte, algunos donantes apoyan el Programa de Crecimiento Agrícola (PCA), que se enfrenta a un importante déficit de financiación. La Comisión ha financiado algunos proyectos de las ONG en el marco de la LPSA y el Mecanismo Alimentario, pero se trataba de respuestas a corto plazo y escala reducida que no son proporcionales a las necesidades del país.
RECUADRO 2
DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS
Las prioridades estratégicas de Malawi consisten en estimular la producción agrícola a través de la diversifica-ción orientada hacia cultivos más resistentes a la sequía, la irrigadiversifica-ción a pequeña escala y un mejor funciona-miento de la Agencia Nacional de Reserva de Alimentos. La UE y otros socios de ayuda al desarrollo prestan apoyo al Programa de Subsidios a los Insumos Agrícolas (FISP), el mayor programa gubernamental del país que representa aproximadamente el 10 % del presupuesto nacional. El FISP ofrece a los pequeños agricultores y agricultores de subsistencia, que suman un 90 % de la población, fertilizantes y semillas de maíz mejoradas, lo que ha ayudado a aumentar la producción de maíz y a garantizar la autosuficiencia del país en este cereal
ACCESO A LOS ALIMENTOS
39.
Estas intervenciones tienen por objetivo mejorar el acceso económico,material y social a los alimentos. Generalmente apoyan el desarrollo de actividades generadoras de ingresos, tanto agrícolas como de otro tipo, el fomento de organizaciones de agricultores y la mejora de las infraestructuras rurales, en particular carreteras y mercados. La Comisión presta ayuda igualmente a intervenciones de red de seguridad, como los programas de obras públicas que ofrecen oportunidades generadoras de ingresos a los hogares que cuentan con pocas tierras agrícolas o ca-recen de ellas. En el caso de los hogares más vulnerables, que a menudo carecen de capacidad para trabajar, la Comisión apoya programas de transferencia social que ofrecen transferencias en efectivo no contribu-tivas (por ejemplo, en Etiopía y Ruanda) (véase el recuadro 3).
NUTRICIÓN
40.
Las estrategias e intervenciones de cooperación del noveno y décimoFED no tienen en cuenta la nutrición en ninguno de los seis países objeto de examen. Esta omisión reviste especial gravedad en el caso de Etiopía, Eritrea, Malawi y Níger, países que tienen la seguridad alimentaria entre
los sectores prioritarios para la cooperación de la UE30 y en los que no
se puede avanzar a menos que se preste la debida atención a las tres dimensiones de la seguridad alimentaria.
30 En el caso de Burundi y Ruanda, el sector prioritario es el desarrollo rural.
RECUADRO 3
ACCESO A LOS ALIMENTOS
En Etiopía, el Programa de Red de Seguridad Productiva (PSNP) proporciona transferencias previsibles y estables en efectivo y alimentos a 8,3 millones de beneficiarios en zonas que sufren un déficit crónico de alimentos para mejorar su acceso a estos y reducir la dependencia del país respecto de la ayuda alimentaria de emergencia. El pago de las transferencias está condicionado a que los beneficiarios trabajen en programas de obras públicas, excepto en el caso de los grupos vulnerables, para los que las transferencias están exentas de condiciones. El coste del PSNP correspondiente al período 2005-2014 es de 3 600 millones de dólares estadounidenses, finan-ciado principalmente por los socios para el desarrollo.
En Ruanda, el Programa de Apoyo Sectorial al Presupuesto para Protección Social, financiado por el décimo FED, ayuda a la aplicación de la Estrategia de Protección Social. Uno de los objetivos de esta estrategia es establecer un sistema de programas de transferencias en efectivo no contributivas que: a) ofrezcan a todas las personas mayores y sus hogares un ingreso mínimo garantizado, b) presten asistencia financiera esencial a las familias más vulnerables que no reciben ayuda de otros programas de transferencias en efectivo, y c) permitan que el Gobierno responda con rapidez y eficacia a las emergencias.
41.
Asimismo, excepto en Malawi y Níger, los programas temáticos han fi-nanciado pocas intervenciones. La ayuda exterior de la UE lleva tiempo caracterizándose por una atención y financiación insuficientes con res-pecto a la nutrición. Esta cuestión ya se planteó en julio de 2004 durantela evaluación de la LPSA31 y en septiembre de 2009 con ocasión de la
revisión intermedia del PTSA32, siendo motivo de gran preocupación
dados los efectos nocivos de la desnutrición (véase el apartado 5).
42.
Los gobiernos de estos seis países, que hasta 2007-200933 no comenzarona elaborar las políticas y los programas en este ámbito, no concedieron prioridad suficiente a la lucha contra la desnutrición. La Comisión no tomó la iniciativa de recomendarles que fijaran dichas políticas y pro-gramas en una fase más temprana para aumentar sus oportunidades de recibir ayuda de la UE. En general, el noveno y décimo FED presentan deficiencias en lo tocante a la evaluación de la desnutrición crónica, pues si bien algunos DEP mencionan el problema, no analizan sus causas, ni las necesidades y prioridades que deben tenerse en cuenta.
43.
La Comisión tampoco ha aprovechado su diálogo sobre políticas paraplantear el tema de la nutrición ante los gobiernos de los países bene-ficiarios, lo que puede resultar más difícil en algunos países en los que el hambre y la desnutrición son ámbitos políticamente muy sensibles y en los que los gobiernos se muestran renuentes a dialogar sobre ellos con los socios de la ayuda al desarrollo (por ejemplo, Eritrea y Níger). Sin embargo, sería posible lograrlo en aquellos países con los que se man-tiene un diálogo positivo, en particular cuando se han establecido los marcos de diálogo adecuados en relación con los programas de apoyo presupuestario (por ejemplo, Ruanda).
44.
La Comisión ha puesto en marcha recientemente varias iniciativas paraabordar mejor la cuestión de la nutrición. En marzo de 2010 adoptó una Comunicación en la que se recoge un enfoque integral de la se -guridad alimentaria (véase el apartado 11), se destaca la magnitud de la desnutrición y se establece la formulación de políticas y estrategias en materia de nutrición y la creación de mecanismos de coordinación entre los sectores de la agricultura, la salud, la educación y la protección social como prioridades para la ayuda de la UE. La Comisión también ha comunicado a su personal orientaciones sobre la forma de integrar la
nutrición a la hora de programar la ayuda y concebir las intervenciones34,
y en 2010 creó un equipo de especialistas en asistencia técnica para ofrecer asesoramiento.
31 Evaluación temática de la política de ayuda alimentaria, de la gestión de la ayuda alimentaria y de las operaciones especiales a favor de la seguridad alimentaria, julio de 2004. 32 Revisión intermedia del Programa Temático de Seguridad Alimentaria (2007-2009), Informe final, septiembre de 2009. 33 Malawi y Etiopía adoptaron su Estrategia Nacional de Nutrición en 2007 y 2008, respectivamente. En Ruanda se creó un Programa Nacional de Emergencia para Eliminar la Desnutrición, así como un grupo de trabajo sobre nutrición en 2009. Níger cuenta con un plan nacional de emergencia para la prevención de crisis de seguridad alimentaria y nutrición desde 2007. En Burundi se creó recientemente un grupo de trabajo a iniciativa del Programa Mundial de Alimentos con el fin de establecer un foro nacional sobre seguridad alimentaria y nutrición. En Eritrea, la Estrategia de Seguridad Alimentaria de 2004 reconoce el problema de la desnutrición, pero se centra en el acceso y la disponibilidad. 34 Nota de síntesis «Améliorer
la contribution de la CE à la lutte contre la malnutrition maternelle et infantile ainsi que ses causes», enero de 2009.
45.
En los casos en que la Comisión ha prestado ayuda a la nutrición, la asistencia se ha canalizado por lo general a través del sistema de las Na-ciones Unidas, pero también a través de otros sistemas, principalmente proyectos de las ONG. Los objetivos de estos proyectos se refieren a la prevención y detección de la desnutrición en los hogares y las comuni-dades. Estos proyectos contemplan actividades como cursos educativos sobre diversificación de la dieta, cursos de cocina, cocinas colectivas y huertos de hierbas aromáticas, huertos escolares, sesiones de medi-ción para niños y centros comunitarios de alimentamedi-ción complementaria. Algunos proyectos abordan el tratamiento de la desnutrición a travésdel enfoque basado en el tratamiento comunitario (TC)35 o de servicios
sanitarios. Otros proyectos luchan contra la desnutrición en zonas urba-nas a través de enfoques innovadores, como la horticultura biointensiva y la producción lechera a pequeña escala (véase el recuadro 4).
SELECCIONAR LOS GRUPOS MÁS VULNERABLES
46.
En los países en los que la mayoría de la población depende de laagri-cultura de subsistencia y se enfrenta a la inseguridad alimentaria, selec-cionar a quienes tienen mayor necesidad de la ayuda resulta todo un reto. A menudo, los países en desarrollo no cuentan con información demográfica y financiera fiable sobre los distintos hogares y carecen de la capacidad administrativa para aplicar procedimientos de selección. También existe el riesgo de que la selección de los programas guber-namentales se base en criterios que no estén vinculados a la pobreza. Algunas de las personas más necesitadas pueden quedar excluidas de las iniciativas comunitarias por su posición inferior en la comunidad o el alejamiento de sus hogares.
35 Una declaración conjunta de la Organización Mundial de la Salud, el Programa Mundial de Alimentos, el Comité Permanente de Nutrición del Sistema de las Naciones Unidas y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia sobre la gestión comunitaria de la desnutrición aguda explica el enfoque basado en el TC de la siguiente manera: un gran número de niños que sufren desnutrición aguda pueden ser tratados en sus comunidades sin ingresarlos en una instalación de salud o centro terapéutico de alimentación. El enfoque comunitario requiere la detección oportuna de la desnutrición aguda en la comunidad y la prestación de tratamiento para quienes no presentan complicaciones médicas mediante alimentos terapéuticos listos para su uso u otros alimentos ricos en nutrientes en casa.
RECUADRO 4
NUTRICIÓN
«Green health – back yard gardening to increase food production among vulnerable households» («Salud verde: hor-ticultura en el patio de casa para aumentar la producción de alimentos en los hogares vulnerables») es un proyecto de una ONG financiado por el Mecanismo Alimentario en la zona rural del distrito de Zomba en Malawi. Este proyecto va dirigido a 5 000 personas vulnerables que viven con el virus de inmunodeficiencia humana/síndrome de inmunodeficiencia adquirida ( VIH/sida) y se ven muy afectadas por una alimentación deficiente. Su objetivo es promover la horticultura en los patios particulares a fin de aumentar la producción de alimentos por los propios participantes y mejorar su condición nutricional y su salud en general. Ofrecen como actividades la formación en sistemas sencillos, asequibles y sostenibles para aumentar la producción de alimentos, la gestión de los recursos hídricos y el suministro de insumos hortícolas. En cuanto a la nutrición, el proyecto imparte formación sobre cómo cultivar hortalizas, frutas, árboles y hierbas nutritivas y que fortalez-can el sistema inmunológico. Se recurre a huertos piloto y a cursos de cocina para promover nuevos cultivos y nuevas maneras de utilizar los ya conocidos.
