LICE:~CIADOEN DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES, DIPLOMADO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR LA ESCUELA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ALCALÁ DE HENARES, ESPAÑA,
Y ACTUAL FUNCIONARIO DE LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO.
(A DM 1N IS TR A C ION
PUBLICA FEDERAL
LA NUEVA ESTRUCTURA
EDITORIAL PORRÚA, S. A.
AV. lUlPIJBLICA. AllGBN1"INA, l'Derechos reservados Copyright © 1979 por
JACINTO FAYA VIESCA
Zurich 743, Col. Villa San Isidro, Torreón, Coah. Las características de esta edición, son propiedad de la
EDITORIAL PORRUA, S. A. Av. República Argentina, 15, México 1, D. F.
Queda hecho el depósito que marca la ley
tSllN968-432-370-0
DlPRESO ENJliXIó05.:1 : PRlN'l'BD· IN MlXlco
A mi esposa LETICIA
y
a' mis
hijos JACINTO
y ALEJANDRO
primeros actos de invitación sectorial que todos ustedes cono-, cen, iniciáramos en estaocasián, formalmente y con toda
ener-gía~ los trabajos sistemáticos de reforma administrativa que, quiero subrayarlo una vez más, llevan el propósito de concurrir al desarrollo nacional; queremos una reforma administrativa para el desarrollo económico y social, pues necesitamos urgen-temente modernizar la administración pública para estar a la altura de las exigencias que confronta nuestro país.
LIC. ¡OSE LOPEZ PORTILLO Presidente Constitucional de los
Este libro fue escrito con el propósito de contribuir al conocimiento de la Administración Pública mexicana. Ese propósito se origina. en mi entu-siasmo y pasión por todos los asuntos relacionados con este sector de la vida mexicana. La,expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en vigor a partir del 19 de enero de 1977,acentu6 mi
preocupación e interés por realizar una obra que comprendiera y actua-lizara los temas que particularmente competen a nuestra Administraci6n Pública.
El esquema original del trabajo preveía un tratamiento exhaustivo para cada una de las disposiciones que contiene la ley mencionada, .Ese enfoql.l~ sufrié, modificaciones sucesivas; al final, decidí analizar con. mayor rigor y .detenímiento aquellos aspectos de la ley que. fueran de más trascendencia sociaJ,·.política O'jurídica. Esto no significa que se descuidaran los apartados ~eJlt)res; simplemente merecieron atención menos.~istente. .¡
Por.otra parte, la iJibliografía ql.1tf, &a,tisficiera'lasexigc;ncia$ de
'mI
estudiaDO es.muy abundante,lpero debo reconocer .que laj~ente es fun-damental y sin ella no hubiera sido posible emprenríer. la :Rr~t¡e!Q\1ra. Deseo•enfatizar, de manera especial, mj. preferenelapor 1M,obras,4.«:
dos mexicanes, il~res tanto por SJl pro~cció.a. política.como por sus dotesi,:ttel~tuales: Génesis" Teoria General del
Estado
M~ernot delIicenciadoJasp
LópezPortillo, yEl 4b{ffalistn{' Me~icano,delli.qm~d9 ~'ReyesHeroles. También quiero destacar ~ nombres de cince.
tratadistafi
me1(Í-canos
ydesus
textos, que.prestigian intC'l'Ilacionalmeiltea! derecho admi·nistrativo ya! derecho constitucional; Gabino Fraga,DMecko,
Admiaistriz-tivo; .
Andrést}8érra .Rojas,'Derecho Administratiuo';..·.Fe1ipe 'TmatR amÍI'eZ,Derecho (JOftStitucional;fIgnádo.Buígoa, Deifei:Ju> CiJnrtituciofud~'ry Miguel
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a una conciencia arraigada y experimentada en el proceso de renovación de la Administración Pública mexicana.
Es necesario recordar que el licenciado López Portillo estuvo en 1965 al frente de la Comisión de Administración Pública, cuya responsabilidad era precisamente el estudio de nuestra administración con miras al mejora-miento de su eficiencia y eficacia. Una tarea tan vasta y compleja exigía la participación de destacados hombres de México, mismos que no sosla-yaron su compromiso Me siento obligado a mencionar algunos nombres: Julio Rodolfo Moctezuma Cid, Fernando Solana, Leopoldo Ramírez Li-món, Alejandro Carrillo Castro, Carlos Tello Macías, Andrés Caso Lom-bardo, Ifigenia Martínez de Navarrete, Horacio Flores de la Peña, Ignacio Pichardo Pagaza, Andrés de Oteyza y Luis García Cárdenas. Posterior-mente participaron en los estudios e implementación del primer presupuesto con orientación programática en el periodo 1975-1976: Mario Ramón Beteta, Miguel de La Madrid Hurtado, Carlos A. Isoard y Ramón Aguirre Velázquez.
Así pues, la forma actual de la citada Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública Federal no surgió improvisadamente, sino que es el resultado de una revisión constante y crítica de las instituciones y los procesos admi-nistrativos. Ello no quiere decir que su contenido sea inmejorable o inobje-table, pero sí que su estructura y alcances permitirán, y de hecho ya 10 están haciendo, un cambio radical de nuestra administración. Como ejem-plos mínimos cito el agrupamiento por sectores de las entidades paraestatales y los convenios de coordinación que celebra el Ejecutivo Federal con los ' Gobernadores de los Estados, según lo disponen los artículos
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y 2t:~ respectivamente, de dicha ley.Ahora bien, el cambio de la estructura de la Administración Pública tiene indiscutibles justificaciones de variada naturaleza que rebasan el simple deseo oportunista de innovar. El Estado mexicano postrevolucionario se enfrenté a un sombrío panorama administrativo, en el que era lógico suponer la satisfacción de las tareas más urgentes y elementales. El ordena-miento de la administración tuvo que pasar por una serie de improvisa-ciones que provocaron no pocos tropiezos. Además, el crecimiento de las necesidades públicas, que se traduce en presiones proporcionales, va gra-dualmente dificultando la labor administrativa. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal recoge y consolida los mejores logros que
en, esa
tarea ha conseguidoel
Estado.Quiero
destacar los puntos más sobresalientes del análisis que realizode
,laLey Orgánicade la Administración.Pública Federal.
~claro.Ql1e·.cada9m!Y1j~t,~r~lld~
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ley"eni.esblintroducción, me estaré refiriendo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
El capítulo correspondiente al artículo 19 incluye temas como la con-cepción y personalidad del Estado; definición, composición y elementos de la Administración Pública, así como su evolución en México; la divi-sión de poderes y elEjecutivo Federal, etc. En dicho capítulo se contempla de manera relevante el derecho administrativo como fundamento de la Administración Pública, citándose la opinión al respecto de tratadistas de la talla de Hauriou, Jellinek, Jeze, etc. Me ocupo también de la centrali-zación y de la descentralización administrativa. Por lo que respecta él la primera, concluyo que si bien sus desventajas son notorias, sus virtudes son indiscutibles. De la segunda se aclara el concepto en los términos del maestro Serra Rojas.
El capítulo primero también contiene un tema de vital importancia: el fedenÜi§mo. Primeramente menciono que "este concepto se aplica a una unión de territorios parél fines comunes sobre una estricta
base
de igualdad'L' Eii· seguida planteo los problemas teóricos relacionados con el federalismo: la supremacía de la Constitución como uno de los principios políticos fundamentales, el progreso social, el divorcio o la conciliación entre la soberanía de los Estados miembros y la autoridad federal, etc. Opino que el éxito del federalismo depende de diversos factores como el momento histórico, la tradición política, la situación económica. Entre los supuestos estructurales del régimen federal se menciona --en palabras de Miguel de la Madrid Hurtado-e- "la necesaria identidad básica de los principios políticos fundamentales que sirven de sustrato, tanto al sistema federal en sí mismo, como a los sistemas estatales particulares que están integrados a la federación". En la parte final de este capítulo se analiza el marcot~órico del federalismo en México, tomando como base que
el
sistema federal establece la técnica constitucional del reparto de competencias.Las
Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos son las dependencias centrales responsables de la tarea administrativa, tal y como lo dispone el artículo 29 de la ley. En el capítulo respectivo se comenta suimportancia como auxiliares del Poder Ejecutivo Federal. También se ana-liza el carácter político de los Secretarios de Estado, mismo que se manifiesta cuando refrendan los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente rela-tivas a su Secretaría. Lo anterior no quiere decir que los Secretarios de Estado invadan o compartan el peder presidencial, pues, de acuerdo con nUestra Constitución, éste es intransferible. Al respecto Tena Ramírez señala:
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d~IJ?!~~g~Ilte a los Secretarios.\El refrendo, enconseeuencia,no persigue en.muestre sistema la finalidad de eximir de res¡ionsabilidad a.lPresidente para transferirla
al
refrendatario." En .'eStecapítulo también son considerados los poderes jurídicos de los Secretarios de Estado,;'siguiendo la doctrina de Serra Rojas.
En el capítulo dedicado al artículo 3<> se destaca, en primer lugar, la división de los poderes federales en los términos del artículo 49 constitu-cional. Se resalta que la división de poderes "obedece a principios jurídicos establecidos con precisión, inspirados en diversas doctrinas y corrientes ideológicas, fruto a su vez de la realidad histórica, económica, social, polí-tica y cultural de los pueblos". Las ideas de Locke y Montesquieu sobre el
particular son incluidas. Por lo que se refiere al Poder Ejecutivo Federal y a .Ia organización que le da nuestro sistema constitucional me apoyo en los prestigiados comentarios de Gabino Fraga. En cuanto a las facultades del Presidente de la República, son clasificadas considerando lo que establece el artículo 89 constitucional.
El artículo 49 de la ley establece que el Procurador General de la
Re-pública es el consejero jurídico del.. gobierno federal. Como tal, tiene funcio-nes específicas entre las que sobresalen: hacer del conocimiento del Presidente de la República todas aquellas leyes que violen alguna norma de nuestra Carta Magna, estar al pendiente de la nueva legislación o reformas que reclame el avance de la sociedad, opinar sobre los proyectos de ley que le envíe el Ejecutivo Federal, etc. Otras funciones del Procurador General de la República consisten en: intervenir en casos de controversias en las relaciones de dos omásEstados dela Unión, entre un Estado y la Federa-' ción y entre los poderes de un mismo Estado; intervenir en los casos de extradición conforme
a
la leyrespectiva y a los tratados internacionales, etc. En ,la primera parte del capítulo 4<> se incluyen los antecedenteshistóricos. y la legislación y disposiciones aplicables a la ProcuraduriaGeneral de la República.El Procurador General de Justicia del Distrito Federal dependerá direc-tamente del Presidente de la República, según lo dispone el artículo.S? de la ley. En el capítulo correspondiente se mencionan los antecedentes 'his-tóricos y la legislación y disposiciones aplicables a la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Ademássecomenta la nueva ley orgánicii de dicha dependencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de 19'77. La citada ley contiene modalidades nunca antes contempladas en la historia del Ministerio.. Público de1Distrito Federal. Considero qae esa ley responde al deseo delEjecutivo Federal de dotar ala población del Distrito Federal de una in:stitución oapaz de garantizar un absoluto.respeto a su seguridad, libertad y dignidad.
El
Q9I;).Sejo de Ministros ylasuspensiónde ganaatias individuales inicia elcapítulo\Q.9..El temaha\$idotratado con rigorporFeli~Tena Ramírez;-' por 1e).(f.Ua,lle tt~nsus,.muy interesanteacomentarios..En ..la segundacionalizadas por el artículo 69 de la ley. El gabinete puede ser agropecuario, económico, etc., según las áreas convergentes en que se trate de coordinar esfuerzos. Esta figura es una demostración fructífera del propósito orga-nizador que anima el régimen del licenciado López Portillo y es de hecho una de las innovaciones más trascendentes de la ley.
Las unidades de apoyo de la Presidencia de la República son contem-pladas en el capítulo 89 • Estas unidades son creadas directamente por el Presidente de la República con el fin principal de respaldar el proceso de reforma administrativa. Por la importancia que tienen, consideré con-veniente transcribir y comentar en este capítulo los acuerdos presidenciales que 'crearon las siguientes unidades de apoyo: Unidad de Coordinación General de Estudios Administrativos, Coordinación General del Sistema Nacional de Evaluación, Dirección General de Información y Relaciones Públicas, y Unidad de Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados.
Uno de los cambios más significativos introducidos por la leyes la obligación de programar las acciones de la Administración Pública. Dicha programación deberá basarse, en los términos del artículo 99
, "en las polí-ticas, prioridades y restricciones que,para ellogro de los objetivos y metas de los planes de gobierno establezca el Presidente de la República, direc-tamente o a través de las dependencias competentes". Con lo anterior se pretende disminuir al máximo el desorden administrativo y conseguir un ejercicio racional del presupuesto. Además, la programación de las acciones permitirá su constante evaluación.
Los aspectos relativos a la formulación de proyectos, leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de' la República son tratados en el capítulo 12. Dado que el reglamento es uno de los renglones más . importantes de la actividad de la Administración Pública, se comenta detalladamente su fundamentoconstitutional, su ámbito, definición, le-galidad y vigencia. En este capítulo también se aclara el carácterindele-gable de la facultadreglamentaria.
El reglamento interior y la estructura de las Secretarías y Departa-mentos es el tema sobresaliente del capítulo 14. El reglamento interior, expedido por el Presidente de la República para cada. Secretaría
y
Depar-tamento, debe respetar las atribuciones conferidas por la ley y con esa base estructurar y organizar las actividades de cada dependencia. Este documento fija el número de funcionarios -Subsecretarios, Directores,. etc.-- y esta-blece el reparto de fuaeienes.entre las-unidades administrativas que integran cadaJdppendcncia.El 16 de enero de 1978 es una fecha defiI1itiva; en la historia de la Administraci6nPública ..mesícana, Ese-día fue publicado enel Diario
Nacional de Desconcentración Territorial de la Administración Pública Federal. En el capítulo 17 se transcribe íntegramente dicho acuerdo con el
propósito de que el lector comprenda sus alcances sociales, políticos, jurí-dicos y económicos. En este capítulo también son comentadas las implica-ciones teóricas de la desconcentración, destacándose sus elementos, sus características, y su relación con las ciencias sociales. Este último punto es particularmente enfatizado pues a menudo se olvida que la desconcentra-ción no tiene únicamente repercusiones administrativas; su alcance y con-tenido están fundamentalmente determinados por la teoría constitucional, la economía, la sociología, la geografía, etc. Otro inciso importante en este capítulo es la relación entre el federalismo y la desconcentración, Planteo que esta última, "como modalidad típica e innovadora de admi-nistración en la organización y actividad del Estado robustece forzosa-mente el federalismo al captar y satisfacer de forma más exacta las aspira-ciones populares". También considero que la desconcentración es una valiosa alternativa para amortiguar los rigores burocráticos del centralismo. El artículo 20 de la ley enriquece sustancialmente los procesos admi-nistrativos al establecer servicios de apoyo en diversas materias para las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos. Aunque los ser-vicios de apoyo tienen varios años instrumentándose, es hasta ahora que son contemplados en una disposición orgánica. La creación de los servicios de apoyo en materia de planeación, programación, presupuesto, etc., es resultado del programa de reforma administrativa emprendido en 1965 y que tuvo su primera validación jurídica en 1971 al expedirse las bases para la promoción y coordinación de las reformas administrativas del sector público federal. En este capítulo transcribo los once puntos integrantes del proyecto de "Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Go-' bierno Federal, 1971-1976". También se transcriben las etapas de la reforma administrativa pronunciadas por el Lic. Alejandro Carrillo Castro, destacado artífice del proceso de reorganización de la Administración Pública. La enunciación de estas etapas brinda la oportunidad de com-prender esquemáticamente el impulso organizativo del régimen del Lic. López Portillo.
En el capítulo 22 me ocupo extensivamente de los convenios de coor-dinación que celebra el Ejecutivo Federal con los Gobernadores de los Estados, desde una perspectiva administrativa, política y jurídica. Dado que este tipo de convenios no constituye una novedad, presento sus antece-dentes que, sobre todo en el área fiscal, son notoriamente fructíferos. Ahora bien, su contenido y su forma actual se han diversificado y enriquecido ampliamente, especialmente en materia agropecuaria y educativa. Como ejemplos incluyo el convenio eniIiI1ateria de .. reforma agrária y el convenio único.de coordinaciób.· que ..el Ejecutivo Federal celebró con elGobernador
del Estado de Sinaloa y el Gobernador del Estado de Coahuila, respec-tivamente.
En este capítulo hago hincapié en el carácter independiente de los Go-bernadores, pues existe la tesis infundada de que son agentes de la Federa-ción. En realidad; su relación con el gobierno federal es de colaboración y la misma pretende incrementarse con la celebración de convenios en áreas anteriormente de la exclusiva competencia de la Federación. Ese propósito me parece plausible pues el trabajo conjunto siempre rinde mejores resultados que la tarea aislada y, por lo mismo, ignorada. En otro apartado cito los conceptos que sobreelparticular ha expresado elLic. Jesús Reyes Heroles con la brillantez que le caracteriza. Por otra parte, el Se-cretario de Hacienda y Crédito Público recientemente expuso --el 3 de junio de 1978- el plan de desarrollo total para la provincia. Debido a la importancia que reviste, transcribo en este capítulo los puntos de la nueva estrategia económica del gobierno federal delineada por dicho funcionario. Al final de este capítulo sugiero algunos criterios básicos para consolidar el éxito de los convenios Entre ellos, están los siguientes: respeto del Ejecu-tivo Federal a la soberanía de las entidades federativas; procurar que las medidas adoptadas en los convenios correspondan a las características particulares -sociales, políticas, etc.- de la entidad federativa pactante; otorgar a las entidades federativas los recursos suficientes para integrarlas al desarrollo nacional, considerando los convenios las condiciones finan-cieras propias de la entidad que interviene, etc.
El capítulo 26 se refiere básicamente a la organización de la Admi-nistración Pública. Sostengo que dicha organización se presenta como un antecedente necesario de todo ordenamiento jurídico. Me refiero somera-mente a las dos dimensiones que se detectan en la organización de la Administración Pública: la estática, que exhibe la articulación de los órga-nos administrativos; y la dinámica, que responde a interrogantes sobre la creación, competencias, funciones, coordinación y supresión de órganos. Esta segunda dimensión consiste propiamente en la potestad organizativa, "o conjunto de facultades que se le ha otorgado a la Administración Pública para organizar su estructura administrativa". La potestad orga-nizativa tiene sus limitaciones. Así por ejemplo, la creación de una Secre-taría es materia reservada al Congreso de la Unión. Otro tema de este capitulo esel que se refiere a la distribución racional de los órganos admi-nistrativos.Esta distribución se basa en principios de orden político, eco-nómico y social, y con este criterio el artículo 26 ha repartido las compe-tencias administrativas entre 16 Secretarías y.2 Departamentos. Loscambios habidos
.eIl
esta ordetfacl6ri se comentan detalladamente en este capítulo.L3s.COítl~tet:lcias·delas Secretarias de Estado y los Departamentos
AdminiStfa.tiVÓS son especificadas del ártícuIo 27 al artículo 44 de la ley. 2
El tratamiento dado a cada dependencia central procura destacar los aspec-tos políticos, económicos y sociales que constituyen su marco de actuación. Para que el lector aprecie la trayectoria y bases legislativas de cada Secre-taría y Departamento, he incluido sus antecedentes históricos y la legislación y disposiciones aplicables. Esto fue posible en gran medida gracias a la consulta del Manual de Organización del Gobierno Federal, editado en 1976 por la desaparecida Secretaría de la Presidencia. Para proporcionar mayor información también incluí la composición orgánica de cada Secre-taría y Departamento Administrativo.
En el capítulo
27
me refiero a las facultades otorgadas por la ley a la Secretaría de Gobernación. De éstas sobresalen las relativas a la defensa de las garantías individuales, pues la Secretaría de Gobernación tiene el privilegio de velar por libertades que prestigian nuestra legislación: la liber-tad de expresión, la liberliber-tad de imprenta, el derecho de asociación y reunión, etc. La existencia de esas libertades garantiza la supervivencia y madurez del proceso democrático. El terna de la reforma política ha sido motivo de constante polémica y discusión en los últimos tiempos y, dado que la Secretaría de Gobernación está directamente involucrada en su concepción y realización, le dedico algunos comentarios en este capítulo. Creo que la reforma política, en la medida que enriquece los procesos electorales, permitiendo la participación de grupos minoritarios, hace menos vulnerable nuestra vida democrática, con las ventajas que ello significa: maduración política del país, diversificación de las opciones, difusión de las corrientes ideológicas, etc. Otra responsabilidad de la Secretaría de Gobernación que subrayo en este capítulo es la conducción de la política demográfica.El artículo 28 explicita las facultades de la Secretaria de Relaciones Exteriores. En lugar de comentarlas, preferí aclarar su fondo teórico en el marco del derecho internacional. Por lo anterior, en varios apartados del capítulo correspondiente trato los aspectos sobresalientes de esta disciplina. La nota distintiva del derecho internacional es la radical evolución que ha sufrido, sobre todo después de la segunda guerra mundial, cuando la huma-nidadse enfrentó a un nuevo orden político y económico. Lo que Fischer Williams llama "la continua presión del progreso. humano" ha determina-do relaciones internacionales que superan los esquemas clásicos de simples relaciones ••entr~ estados y se consolidan gradualmente COmo. un derecho común de la humanidad. La Secretaría de Relaciones Ex~ores ha sido una pr~cia a<;tliante en los'
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ln~macion~es en la, defensa ,ypro-moci6nde.esed~~ho.. .. , . • . ..
~. d~pítulo'~eren~a1
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<!e¡estaperfiló como rector de la economía nacional, para llevar a la práctica las tesis constitucionalistas. Se trataba que el Estado apoyara la expansión económica del país y no fuera "un simple gendarme al servicio de las fuerzas de la oferta y la demanda". Por ello, nuestra constitución legitimó la intervención estatal en los procesos económicos. En la actualidad, las funciones de esta dependencia están orientadas --conjuntamente con las de la Secretaría de Programación y Presupuesto-s- al manejo de las finanzas de la nación. Algunas de estas funciones consisten en: la recaudación de impuestos, la emisión de moneda, contratación de empréstitos, estudios de política financiera, crediticia y fiscal, etc. La concreción de estos' fines involucra no solamente factores técnicos o administrativos sino, como lo señalaba el Lic. Mario Ramón Beteta, la política hacendaria requiere también "finalidades justicieras, previsión, firmeza, planeación democrá-tica, eficiencia y honradez". Queda claro que la tarea hacendaria tiene implicaciones aparte de la esfera fiscal y su cometido en la definición de la política económica del Estado es decisivo. La pólítica en esta materia con-siste básicamente en el estímulo del con-sistema de economía mixta, donde coexisten la actividad estatal y la de los particulares, respetando de esa manera el esquema económico que impone nuestro Estado social de derecho. La Secretaría de Programación y Presupuesto sustituye a la desapare-cida Secretaría de la Presidencia, de la que absorbió algunas de sus facul-tades y otras. de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como de las atribuciones de las ya extintas Secretaría del Patrimonio Nacional y Secretaría de Industria y Comercio. El artículo 32 de la ley enumera el total de estas facultades. La función cardinal de la Secretaría de Pro-gramación y Presupuesto es la elaboración de los planes nacionales, sec-toriales y regionales de desarrolIo económico y social. En este capítulo se glosan, adoptando los lineamientos de Leopoldo Solís e Ignacio Pichardo Pagaza, las sucesivas experiencias gubernamentales en materia de planea-ción, que tuvieron su primera expresión coherente y ordenada en el Primer Plan Sexenal 1934-1940. Después siguieron el Segundo Plan, Sexenal 1941-1946, el Programa Nacional de Inversiones 1953-1958, el Plan de Acción Inmediata 1961-1965, etc. La Secretaría de Programación y
Pre-~puesto asimila y supera estos ensayos de planeaci6n en un esfuerzo SlStemático que comprende las tareas de información, programación, pre-supuestaci6n y evaluación.
Por10 que respecta al establecimiento de normas y políticas en materia deinfonnacián, la Secretaría de Programación y Presupuesto cuenta 'COn
tul
organismo competente
para eIlo: la' Coordinación General del Sistema Nacional'de·Infónnación. La pregramacién del, gasto público deberáha-~ ha-~nilosténninos<ielarticulo4' de la Ley de Presupuesto,
y social que formule el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto" . Esta programación pretende asignar los recursos con base en criterios más racionales. La presupuestación del gasto público compete también a esta Secretaría. El desarrollo de la fase presu- . puestaria culmina con la formulación del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y el del Departamento del Distrito Federal, documentos que enlistan las erogaciones públicas programadas durante un ejercicio fiscal y que se presentan ante la Cámara de Diputados - a más tardar el día 21 de septiembre de cada año-- para su aprobación. La etapa final de la planeación es la evaluación y su objetivo es medir la eficacia y eficiencia en la aplicación del gasto público. Esta medición analiza los efectos sociales, económicos, monetarios y financieros del gasto público.
La Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial tiene ahora las facultades que antes eran de la Secretaría del Patrimonio Nacional, así como algunas de la Secretaría d~ Industria y Comercio (éstas últimas ya desapa-recidas). La ley detalla en su artículo 33 estas facultades. En el capítulo respectivo puntualizo las más importantes. Entre ellas, la integración de la actividad minero-metalúrgica que permita la creación de polos de des-arrollo industrial en esta área. Para apoyar este fin, el Estado ha participado junto con particulares en diversos proyectos minero-metalúrgicos, tales como
el de Real de Angeles en Zacatecas; el de Lampazos en Sonora; el de Las Torres en Guanajuato; etc. Por lo que se refiere al impulso de
4
industria en general, la dependencia que comento lo dirige al crecimiento económico, la generación de empleos, la distribución más equitativa del ingreso, etc. El bienestar y el futuro nacionales dependen principalmente del aprovechamiento de nuestros recursos naturales --especialmente los energéticos-- por lo que la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial planea rigurosamente su explotación.
La Secretaría de Comercio conserva algunas facultades que antes per-tenecían a la desintegrada Secretaría de Industria y Comercio. Una de sus funciones más importantes, dispuesta en el artículo 34 de la ley, es la de "establecer la política de precios y vigilar su estricto cumplimiento". Esta medida tiende a proteger la economía popular, evitando el encarecimiento y la especulación de los productos básicos. Para ello, se ha creado la Co-misión Nacional de Precios, el Instituto Nacional de Protección al Consu-midor y la Procuraduría Federal del ConsuConsu-midor, fundamentada en la Ley
Federal de Protección al Consumidor, en vigor desde el 5 de febrero de 1976. La Secretaría de Comercio también tiene facultades. para fijar.Jos precios de garantía de productos del.ca.rnp€>.0011 el fin de que éstos
industriales. Procurar el incremento de las exportaciones para fortalecer nuestra balanza comercial es otra tarea que compete a esta Secretaria.
Las facultades de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes están consideradas en el artículo 34 de la ley. Entre las más importantes está la de otorgar permisos y concesiones relativas al establecimiento de servicios públicos en materia de comunicaciones y transportes, es decir, a la explo-tación de sistemas y servicios telegráficos, telefónicos, de radiodifusión, etc. Las comunicaciones aéreas y sus relativos servicios terrestres están también regulados por esta Secretaría. Además, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes vigila que los concesionarios cumplan con las disposiciones legales y reglamentarias que norman el establecimiento y la operación de los servicios concesionados, Así pues, los servicios públicos de comunica-ciones y transportes -terrestres, aéreos y marítimos-e- deben de respetar las normas técnicas de operación y también las tarifas que fije esta depen-dencia. Al final de este capítulo se transcribe íntegramente el acuerdo presidencial que creó el órgano desconcentrado Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano (SENEAM).
El artículo 37 de la ley estatuye las facultades de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. En el capítulo correspondiente destaco en primer lugar las bases constitucionales de la Ley General de Asentamientos Humanos. Estas bases consisten en la reforma del párrafo tercero del artículo 27 constitucional, en la adición al artículo 73 consti-tucional con la fracción XX.IX-C y en la adición al artículo 115 constitu-cional con las fracciones IV y V. En la Iniciativa de Reformas Constitucio-nales en Materia de Asentamientos Humanos se precisaba claramente su justificación: "Es evidente que en el momento actual del desarrollo mexi-cano no pueden postergarse las medidas orientadas a reducir los desequi-librios, sectoriales y geográficos, cuya creciente agudización pone en peligro la posibilidad misma de continuar el proceso de crecimiento. En este sentido se inscribe la preeocupación del Gobierno de la República de definir políticas y de encauzar acciones que cambien el rumbo del proceso urbano del país,yel de establecer las normas que fortalezcan la organización de los núcleos ejidales y comunales."
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano, recientemente aprobado, tra-duce pragmáticamente los objetivos de la Ley General de Asentamientos Humanos. Por la trascendental importancia de este plan ypor elpapel que juega en su desarrollo la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públ.kas,
transcribo en este capitulo sus puntos más sobresalientes.La .ley fija en su articulo 38 las facultades de laSecretaría de Edu-cación Pública. En el capítulo correspondiente afirmo que la eduEdu-cación es un derecho.social-consagrado por el articulo 39 .de nuestra
proyecta llevar a sus últimas consecuencias estos postulados mediante el Plan Nacional de Educación, enunciado el.S de agosto de 1977. A través de este plan el Estado pretende minimizar un problema secular de nuestra nación, el analfabetismo, y brindar oportunidades igualitarias de educación integral al máximo de la población. En este capítulo transcribo los pro-pósitos prioritarios del Plan Nacional de Educación.
El artículo 39' de la ley establece las facultades de la Secretaría de Salubridad y Asistencia. En el capítulo respectivo son analizadas esas facul-tades, partiendo de cierta indefinición legislativa con relación al concepto de "salubridad general". Me auxilio de otras disposiciones legales para precisar las funciones del Estado en esta materia. Por ejemplo, el Código Sanitario determina las atribuciones del Consejo de Salubridad General, organismo que depende directamente del Presidente de la República, cuya función primordial es la "discusión y aprobación de las disposiciones sanitarias de aplicación en todo el territorio nacional que le competan dictar". Entre las actividades de la Secretaría de Salubridad y Asistencia sobresale su campaña contra la contaminación ambiental, que se propone abatir el deterioro ecológico. '
El último capítulo de la leyes el llamado De la Administración Para-estatal y regula precisamente --del artículo4-5al artículo54-las actividades de este sector. En el capítulo de este libro, correspondiente al artículo 4-5,se presentan inicialmente las contradicciones en torno a la empresa pública, tanto en lo conceptual como en lo jurídico. En seguida considero la acti-vidad empresarial del Estado en el marco de lo que H.
J.
Wolff nombra Estado social de derecho. Me adhiero plenamente a la justificación de la actividad económica del Estado en ese contexto. En otros apartados"me refiero a la coexistencia del sector público y del sector privado en la econo-mía yal origen y desarrollo de la empresa pública en nuestro país. Sobre este último punto insisto en que elsurgimiento y proliferación de la emprysa pública obedece más que a 'una política "nacionalízadora" a un imperativo constitucional, si bien los motivos para su creación son de muy diverso orden: financiero, económico, social, estratégico, etc. En otro punto CO:'.,mento sobre el controvertido origen legal de las entidades pa.t;aeStatales y preciso que el mismo puede ser la expedición de una ley.perparte del, Congreso de la Unión o
una
disposiciÓ,q. del 'Ejecutivo Federal. No P9,(.iía. excluir de este capítulo el apasionante tema: jur,ídiCO'de la relación ~treel derecho administrativo y la 4dministr~iPn Pública, También present9 las .•:earacteIis*i<;as·más
específicas de la .ct-drnin~raci9ncomopersoaa
jUrí-dica, es decir;conlapersonalida4,.que leCQnfiereelderechoadministra:ti~j CoDl9 punt()~.a11de este,capítulo d~lacapacidadjuridicadedu''1situaciones jurídicas están sujetas a lo que determinen expresamente las leyes.
El fideicomiso es una de las entidades más importantes de la Adminis-tración Pública paraestataI. En el capítulo 49 me refiero a sus antecedentes legislativos, que datan de la Ley General de Instituciones de Crédito y Esta-blecimientos Bancarios de 1924-. La definición, elementos, tipos y causas de extinción del fideicomiso son presentadas en los términos de la vigente Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito. En nuestro país la operación mercantil del fideicomiso se ha incrementado grandemente en el campo del gobierno federal, donde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es fideicomitente única.
Por primera vez en la historia de la Administración Pública mexicana, las Secretarías y Departamentos de Estado se constituyen en coordina-dores de sector, de acuerdo con elagrupamiento de entidades paraestatales que determine el Ejecutivo Federal y según lo dispone el artículo 50 de la ley. Esa coordinación consiste en planear y conducir las políticas de cada sector de actividad --sea comercio, educación, etc.- razón por la cual las dependencias centrales respectivas tienen facultades para coordinar a los or-ganismos descentralizados," a las empresas de participación estatal y a los fideicomisos. La ley establece que la integración de sectores no implica la transformación de estructuras, ni modifica la personalidad jurídica ni el
patrimonio de las entidades agrupadas. La sectorización tiene un doble carácter, político y administrativo, de allí que las directrices sectoriales se apeguen muchas veces a las tesis políticas sostenidas por el Presidente de la República. Para Jiménez Nieto los sectores de actividad son inexis-tentes en la realidad administrativa: "El sector es un concepto analítico. Representa el sumatorio de la acción pública y privada en cada uno de los compartimientos estancos en que arbitrariamente puede dividirse la acción
social. No es por tanto administrable, sino gobernable." En cuanto a los funcionarios responsables de las tareas administrativas y de planificación de las entidades paraestatales, concluyo que lo primero es responsabilidad de sus directores, mientras que la selección de prioridades y la fijación de obje-tivos y metas deben ser responsabilidad exclusiva de los Secretarios de Estado y de los Jefes de los Departamentos Administrativos. En este capítulo indico además las restricciones más descollantes en materia sec-torial, según Carrillo Landeros. Al final de este capítulo transcribo íntegra-mente tres acuerdos presidenciales en materia de sectorizacíón.
En el capítulo 51 se puntualizan los fundamentos de la coordinación sectorial. Si bien las entidades paraestatales son personas jurídicas con patrimonio propio, esto no cancela sus vínculos con las dependencias centrales.La antigua Leypara el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal ya
incluía disposiciones para someter a las entidades paraestatales al control central; la nueva ley ha formalizado y fortalecido este control. Las par-ticularidades de la relación dependencia-entidad son descritas de acuerdo con los postulados de la doctrina italiana. Desde mi punto de vista, esta relación equivale a una tutela administrativa y no jerárquica, respetuosa de la autonomía ejecutiva de los entes paraestataIes. El último inciso de este capítulo se refiere a los propósitos de la coordinación sectorial.
Ahí
afirmo que "la coordinación de los sectores ( ... ) va a depender funda-mentalmente de la precisión jurídica y administrativa de las líneas de dirección, control y vigilancia de los órganos centrales de las entidades paraestatales".
Por último, quiero hacer algunas consideraciones sobre los propósitos de esta obra. Así, he pretendido llevar de la mano al lector por elcamino, intrincado pero accesible, de nuestra Administración Pública. Me he apo-yado en la más sólida y selecta bibliografía sobre eltema, sin sacrificar los señalamientos propios. He procurado que el lector ·-iniciado o especia-lista- encuentre reunidos aquí los materiales más relevantes y necesarios sobre la Administración Pública mexicana. Confío en que la curiosidad e
Quiero agradecer a José García Sánchez su valiosa cooperación y sus brillantes observaciones en la concepción de este trabajo. A José Antonio
J
áquez Enriquez, mi reconocimiento por la revisión de los borradores ypor sus atinados comentarios. Agradezco a Gerardo Guerrero M artínez su participación en la tarea de revisión, elaboración de algunos índices y sus inteligentes consejos. Mi agradecimiento también a Pedro Roberto Rojas Rivas por sus aportaciones de material bibliográfico y sus oportunas indi-caciones sobre la selección de temas. Asimismo, doy las gracias aMaría Elena Torres Contreras y a Domingo Deras Torres por su excelente labor mecanográfica y taquigráfica, respectivamente. A todos ellos, mi más pro-funda gratitud.
1.Concepción del Estado.-2. Personalidad del Estado.-3. Inte-gración Jurídica de la Federación.-4. Marco Jurídico de la Ad-ministración Pública FederaL-5. Definición de AdAd-ministración Pública.-6. La Administración Pública y el Poder Ejecutivo.-7. Composición de la Administración Pública.-8. Evolución de la Administración Pública en México.-9. Elementos de la Adminis-tración Pública.-lO. El Derecho Administrativo como fundamento de la función administrativa.-ll. Evolución del Derecho Admi-nistrativo.-12. La división de Poderes y la Administración Públi-ca.-13. El acto administrativo.-14. Las empresas públicas y el Derecho Administrativos-c-Ió. La legalidad de la Administración pública.-16. El Derecho Administrativo como base de la Adminis-tración Pública.-17. Las funciones y actos del Estado.-18. Facul-tades del Poder Ejecutivo FederaI.-19. Fundamentos Jurídicos de la función 20. La centralización adrninistrativa.-21. La descentralización administrativa.-22. Control y vigilancia de los entes paraestatales.-23. Formas de descentralización admi-nistrativa.-24. Desarrollo de las entidades paraestatales en Méxi-co,-25. Elementos de la Administración Pública paraestataI.-26. Centralizacióny descentralización.-27. Definicióny tipos de fe-deralismo.-28. Problemas teóricos del federalismo.-29. Supuestos del federalismo.-30. Marco jurídico del federalismo en México.
ARTÍCULO 1'1-La presente Ley establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los
Depar-~mentos Administrativos y la Procuraduría General de la República mtegran la administración pública centralizada.
Los
organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacio-nales de crédito, las instituciones nacionacio-nales de segurosy de fianzas y los fideicomisos, componen la Administración Pública paraestatal,1. CONCEPCIÓN DEL ESTADO
Para tratar el tema de la Administración Pública Federal es necesario tener una ligera idea de cómo la doctrina jurídica concibe al Estado.' De una manera general podemos decir que el Estado aparece como una
sa-ciedad políticamente organizada y dirigida por el poder soberano en un determinado territorio. La teoría tradicional ha sostenido que el Estado tiene como elementos esenciales para su formación: población, territorio y poder soberano.
Otras doctrinas han afirmado que el Estado ño está reconocido por la Ley y que la personalidad de aquél se manifiesta en órganos típicamente diferenciados como pueden ser el Parlamento, la Corona, etc.
2.
PERSONALIDAD DEL ESTADODado que no es nuestro propósito tratar extensivamente el tema del Estado sino el de la Administración Pública, es suficiente saber que el Dere-cho Positivo Mexicano reconoce la personalidad del Estado, pues a éstey a otras entidades, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga personalidad jurídica con derechos y obligaciones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, máxima autoridad del Supremo Poder Judicial Federal, en el decurso de su historia ha reconocido que el Estado Mexicano tiene una doble personalidad. En su obra de Derecho Adminis-trativo, Gabino Fraga afirma que el Estado ostenta una personalidad única y que cuando se habla de la personalidad del Poder Ejecutivo, del Legislativo o del Judicial, se trata de la misma personalidad del Estado, pero manifestada en forma diferente.
Aunque la doctrina tradicional no reconoce que la Administración Pública Federal tenga personalidad jurídica, la realidad ha demostrado la necesidad de que actúe con esa personalidad. La Administración Púl>li<Ai es una persona jurídica que comprende muchos órganos con personalidad. En México se reconoce personalidad no sólo a las Secretarías' de Estado, Departamentos Administrativos y demás. dependencias de la Administra-ción Pública centralizada, sino además,'3,las entidades de la Administración
Pública paraestatal, ..
1 Este tema es tratado exhaustivamente por el Lic. José López Portillo en su obra,
Génesis'YTeorla General del Estado Moderno. Ellector interesado encontrará allí una exposición rigurosa e impresionante sobre la concepción del Estado.
3. INTEGRACIÓN J URÍDIGA DE LA FEDERACIÓN
Serra Rojas en su obra de Derecho Administrativo2 afirma que: "De
acuerdo con nuestra estructura constitucional, artículos 27, 39, 40, 41 Y 115 de la misma, el Estado o República representativa, democrática, fe-deral, popular y soberana, se integra con tres entidades o personas jurídicas diversas: la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios.
"Por lo que se refiere a la Federación ésta actúa por medio de sus Poderes fundamentales. El organismo más importante del Poder Ejecutivo Federal es la Administración Pública o conjunto de entes personalizados, regidos por el Derecho administrativo. Por eso sólo hay derecho adminis-trativo cuando está presente la administración pública o los particulares actuando por la misma, en los casos señalados por la ley.
"De los órganos de la Federación, la Administración Pública requiere de varias personalidades en su actividad. Los demás Poderes: el Legisla-tivo y el Judicial, como no mantienen relaciones directas con los par-ticulares que exijan la presencia de una personalidad jurídica definida, son de naturaleza diversa, ya que no la requieren."
La Constitución Política del país instituyó formalmente el Poder Eje-cutivo Federal, el que a través del Presidente de la República ejerce las atribuciones que le confiere nuestro código político en el artículo 89 y demás relativos.
4. MARCO JURIDICO DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA FEDERAL
La Administración pública actúa en un marco estricto de facultades expresasy limitadas por las distintas leyes y reglamentos que la estructuran y regulan.
La L.O.A.P.F., que ahora comentamos en su primer artículo, constí-tuye el ordenamiento jurídico con que se estructura a la Administración Pública Federal. Esta ley emplea eltérmino dependencias cuandoserefiere a órganos de la Administración Pública centralizada; al referirse a los órganos de la Administración Pública paraestatal, los denomina entidades. 5. DEFINICIÓN DE AnMINISTRÁe:tÓN PúBUCA
n:
Leonard White afirma que la Administración Pública consiste en todo aqu.ello que tienecomo finalidad la aplicación o realización de la política naClOtlaI.
Serra Rojas transcribe una reflexión de Pierre Escoube en los si-guientes términos: "La administración pública es el conjunto de medios de acción, sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el gobierno nacional para lograr los propósitos y
llevar a cabo las tareas de interés público que no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes Constitucionales, legalmente dedicados a recogery definir la política general de la nación."3
6. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA y EL PODER EJECUTIVO
Algunos autores mexicanos sostienen la idea que la Administración Pública Federal forma parte del Poder Ejecutivo. Pensamos que esta apre-ciación no es correcta ni se adapta a lo establecido por la Constitución Política del país cuando expresa que el Poder Ejecutivo Federal se deposita en una sola persona que será el Presidente de la República Mexicana. Creemos que lo correcto es afirmar que la Administración Pública Federal es sólo un auxiliar del Ejecutivo Federal, y que por ningún motivo forma parte de él. El Presidente de la República sólo se auxilia de la Adminis-tración Pública para poder cumplir con sus atribuciones y esto en ningún momento significa que las dependencias y entidades de la administración sean elementos de constitución orgánica del Ejecutivo Federal.
7. CoMPOSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Merkl afirmaba que: "La Administración es aquella actividad del Estado que no es legislación ni justicia."4
Serra Rojas dice que "La Administración Pública es una entidad cons-tituida por los diversos órganos del Poder Ejecutivo Federal, que tienen por finalidad realizar las tareas sociales, pennanentes y eficaces de intérés general, que la Constitución y las leyes administrativas señalan al Estado para dar satisfacción a las necesidades generales de una nación"."
Simplificando la idea anterior, la Administración Pública Federal está constituida por órganos administrativos de carácter centralizado y paraes-tatal que la Constitución Política. del,país .y la Ley Orgánica de la Ad-ministración Pública Federal instituyen formalmente como auxiliares
en
las tareas del Ejecutivo Federal.
s Op. cit., p. 78.
4 Tsot·{a. General del Derecho Administra,tivo, Edito.... Na9.onal, 1975, p,13. 11 Op. cit., p. 79. . . ,
8. EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA EN MÉXICO
La Administración Pública Federal mexicana no ha permanecido es-tática a través del tiempo: ha experimentado cambios no sólo de tipo accidental sino modificaciones esenciales en su estructura. Las modalidades de la Administración Pública Federal han sido consecuencia lógica del crecimiento de la población, de los problemas económicos y sociales y de la ideología del Estado mexicano.
La simplificada estructura de la Administración Pública en las últimas décadas del siglo pasado dista mucho de parecerse a la complejidad buro-crática del Estado federal mexicano de 1920, hasta un poco antes de la época del Presidente Calles. No obstante el gran desarrollo administrativo de la época de 1917 a la de 1960, la Administración Pública Federal sufrió cambios impresionantes a partir de los últimos dieciocho años.
El manejo de un presupuesto que ha aumentado considerablemente en los últimos diez años y el desmesurado crecimiento de la población, con las consecuentes presiones de un país con muchas necesidades, ha obligado al gobierno no sólo a aumentar su campo de .. acción en la economía del país sino también a ensanchar su aparato burocrático.
En los últimos siete años las entidades paraestatales crecieron a un ritmo no previsto por ningún estudioso de la Administración Pública.
La
necesidad que el Estado ejerciera una rectoría indiscutible en muchos campos anteriormente reservados a la iniciativa particular, propició la creación de organismos de la Administración Pública a fin de poder intervenir en los procesos del cambio social. Dado este exorbitante creci-miento de la Administración Pública, el gobierno federal inició hace aproximadamente dieciocho años un intento de reforma a las estructurasy al funcionamiento de la Administración Pública Federal.
La L.O.A.P.F., la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Y.la Ley General de Deuda Pública fueron los.primeros instrumentos
jurí-dlC~ que el Ejecutivo Federal actual, a fin de programar y evaluar sus p;>ütlcas, propuso al Congreso de la Unión para modernizar, dar congruen-CIa y coherencia a una administración en muchos aspectos obsoleta.
9".EU;MENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Serra Rojas expresa una serie de ideas muy interesantes en torno a
~a obra delprof~r.Escoube y que pol'cOllSiderarla importante se trans-cnbe íntegrameníe:
"El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cuáles son los elementos de que dispone la administración para lograr su finalidad, diciendo que estos elementos son de cuatro clases:
a) Estructuras, b) Procedimientos, c) De material, y d) De personas
a) Morfología de la administración o estudio de las estructuras
gubernamentales
"Para explicar por qué la administración pública es un conjunto de estructuras o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual de Egresos de la Federación y observar las numerosas dependencias a quienes se encarga la realización de los fines públicos.
"Entre las oficinas mayores están las Secretarías, Departamentos Ad-ministrativos, Oficialías Mayores y las Direcciones Generales y otros orga-nismos cuyo estudio jurídico haremos más adelante. La complejidad de los problemas modernos exige la especialización continua. Obsérvese la ley de secretarías y departamentos, y otras que han sufrido modificaciones.
"En algunos Estados esta especialización se ha intensificado, como en el caso de la Unión Soviética en donde funcionan numerosas secretarías de Estado, dedicadas a asuntos muy diversos. (Art, 77 reformado de la Cons-titución de la Unión de Repúblicas Socialistas, enumera los Ministerios de toda la Unión o ministerios federales. El Art. 78 indica los Minis-terios de la Unión y de las Repúblicas, o minisMinis-terios republicanos fe-derales.)
"En
otros países --como los Estados Unidos de Norteamérica- la especialización no ha multiplicado las secretarías, sino que se han creado numerosas Commissions o dependencias de naturaleza variada, a quienes se encarga de asuntos o materias muy especializadas, como la Comisión del Valle de Tennessee y otras instituciones semejantes.b) La dinámica de la administración
"El segundo de los elementos de la administración son los procedi-mientos administrativos. 'Por estas palabras: procediprocedi-mientos administrati-vos, hay que entender no los actos cumplidos por la administración pública para lograr sus objetivos, sino las normas jurídicas a las cuales las activi-dades administrativas deben ajustarse.' El problema que
se
plantea es elsiguiente: ¿Puede o debe la administración actuar de acuerdo con las mis-mas normis-mas jurídicas que los particulares o una empresa privada? Puede o debe contrariamente, y por raz6n de las tareas de interés generalqúe recibe la administraci6n pública y, por razón que éstaconstituye el
instru-mento con que debe realizarse la política del gobierno, el armazón y la maquinaria del Estado, ¿puede o debe la administración pública emplear procedimientos que le sean propios y muchas veces totalmente distintos de los procedimientos inherentes al derecho privado? (Pierre Escoube,
Introducción a la Administración Pública. 1954, Esc. Supo de
Administra-ción Pública. América Central.)
"La respuesta ha sido diferente en los países latinos y en los países sajones. Los latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha construido sus propias instituciones jurídicas colo-cándose diametralmente opuesto al derecho privado. Toda referencia al
derecho privado es o una necesidad o un elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado por el interés general. En los países sajones, con un interés pragmatista y empirista, las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La ten-dencia moderna en estos países que van desarrollando un nuevo derecho administrativo, 'es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios públicos de conformidad con normas específicas, muy dis-tintas de las que regulan las actividades privadas'.
c) Instalaciones materialesy equipos
"Los procedimientos mecánico científicos se han desarrollado extraor-dinariamente en algunos países, simplificando las labores de la adminis-tracióny haciendo más eficiente el servicio. El servicio de correos de los Estados Unidos dispone de máquinas que reciben y seleccionan varios millones de piezas de correspondencia que circulan diariamente. Las
má-quinas electrónicas que emplean en la contabilidad pública y colaboran en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan enorme-mente esta tarea. Además, se inicia la era de las actividades comerciales e industriales del Estado, adaptando los mismos métodos y experiencias de la iniciativa privada.
d) El factor humano o sicología de la conducta administrativa
"Los autores sobre temas de administración pública coinciden en que el factor humano, esel más importante de sus elementos. 'Las estructuras, los procedimientos, las instalaciones materiales, todo a pesarde ser impor-tante no es más que una especie de arsenal, un conjunto de herramientas que valen lo que valen los hombres encargados de emplearlas. El valor y
la
eficiencia de los servicios públicos dependen principalmente en todos los campos de la capacidad técnica y de la conciencia profesional de los
em-pleados públicos. La verdadera administración, la administración concreta se hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideración supuesta científica, ninguna teoría abstracta de la administración pública, debe en ningún instante hacer olvidar este axioma básico y fundamental: el factor humano siempre predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas'."6
10. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO FUNDAMENTO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
La función administrativa se encuentra regulada por una serie de nor-mas jurídicas que esencialmente corresponden al campo del derecho admi-nistrativo. Este derecho se ha venido gestando a través de la historia según los distintos modelos políticos, económicos yjurídicos que han adoptado los distintos países del mundo.
Los sistemas de derecho administrativo, tanto en Europa como en el continente americano, han superado los modelos del Estado gendarme que predominaron en Europa a principios del siglo XVII. El Estado moderno
se ha caracterizado porque sus actividades las ha subordinado a una serie de disposiciones que forman el derecho positivo de un país. Así, realiza acti-vidades bajo los cánones que le dicta la teoría de la división de poderes, precisando con ello el marco estricto de atribuciones del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Es cierto que este Estado le otorgó a la Adminis-tración Pública una serie de prerrogativas que la fortalecieron en elmundo del derecho y de la práctica gubernamentaL La Administración Pública mantuvo el privilegio de manejar las finanzas, ejecutar las obras públicas, prestar los servicios públicos, dirigir las fuerzas armadas, gozar de la pre-sunción de legalidad de todos sus actos administrativos, etc. Claro está que todos estos privilegios se encuentran en leyes que en forma expresa enumeran las facultades, precisan las obligaciones y fijan los límites de la actividad administrativa. Estos privilegios se encuentran vinculados a la nor-ma, y en este sentido se garantiza el principio de legalidad a favor del gobernado.
El derecho administrativo como marco jurídico de la Administración Público contiene normas que regulan la gestión pública. Las disposiciones que norman la actividad interna de las dependencias de la Administración
Pública
son aquellas que distribuyen las competencias entre los distinta; 6rganos. Las disposiciones externas son las. que regulan las relaciones juridicasde.10& órganos a.dtninist.-ativos .entresí.
En un régimen de derecho debe existir una especial preocupación por mantener el principio de legalidad; de allí que la Administración Pública debe vigilar que los funcionarios no excedan la esfera de su competencia ni cometan abusos de autoridad. Para ello existe en el derecho adminis-trativo una serie de disposiciones orientadas al control de los actos de la Administración Pública, a fin de establecer un permanente equilibrio en orden a la legalidad de la actividad administrativa.
11. EVOLUCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
A pesar de haber tenido diferente evolución histórica, los países de Europa Occidental y los del continente americano tienen elementos comu-nes importantes en sus sistemas jurídicos de derecho administrativo. Casi todos estos paísessehan inclinado de alguna manera por la idea de que es cada vez más necesario que el Estado intervenga en la marcha de la eco-nomía y la sociedad; por eso es más aceptable la intervención del Estado en ramas que antes se tenían destinadas en forma exclusiva para los par-ticulares. Ahora el Estado no sólo interviene en los campos de la previsión social y de la beneficencia pública, sino que su intervención abarca las actividades del desarrollo económico, social y cultural.
En México el derecho administrativo ha sido muy útil en el campo de la intervención estatal --en asuntos que anteriormente estaban reser-vados a la libre concurrencia y a la autodeterminación individual- y también ha venido normando las relaciones que surgen entre los sectores públicosy privados en el terreno socioeconómico.
Ha sido tan sorprendente la evolución del derecho administrativo en Europa y América y en nuestro caso, en México, que sus teorías y legis-lación positiva han transformado radicalmente la esfera de competencias dé! Estado moderno. La Administración Pública en los últimos veinte años es muy distinta no sólo a la del sigloxvn sino a la del propio sigloxx
de las primeras décadas.
Hoy en día el derecho administrativo tiene también como misión la de
~perar el viejo antagonismo entre administración y legalidad. La Admi-nIstración Pública moderna abandonó definitivamente el sistema de privi-legios con autoritarismo y despotismo y ahora somete sus importantes funciones al derecho.
En el derecho administrativo moderno, marco de la Administración Pública, se abandonan en gran parte las ideas acuñadas por
J.
Lock.e yM~tesquieu, concediéndose al Poder Ejecutivo una misión más técnica y flexible y enmarcando su actividad en ordenamientos legales.
La4AAü~6n.:Pública en~J,lentrªn~as perspectivas de actuación
CODSti-tuirse en agente transformador de la realidad política y social. Mientras el derecho constitucional asienta los fundamentos de las instituciones del Estado, el derecho administrativo pormenoriza y reglamenta la actividad del Poder Ejecutivo. No obstante que el derecho administrativo se basa más en las circunstancias del momento, y por lo tanto sus normas varían con mayor frecuencia, sorprendentemente este derecho ha sido muchas veces más estable que el derecho constitucional. Por ejemplo : en Francia la organización administrativa de 1799, creada por Napoleón 1, ha subsis-tido a pesar de los cambios sufridos por la Constitución francesa.'
El derecho administrativo contiene principios que permiten que este sistema jurídico opere en la realidad con suma eficacia. Con todo ello sus normas tienden a preservar la uniformidad; la administración se encuentra separada de la justicia, es decir, que las controversias que surjan por efectos de los actos de la administración, se diriman en un poder distinto al de la administración; preservar el principio de que la administración sea autó-noma, es decir, que en el marco de su competencia, actúe frente a los otros dos poderes. Otro de los principios fundamentales es el de la legalidad de la administración, que la convierte en un órgano responsable y obligado a cumplir estrictamente con la Constitución y con todas las normas y disposiciones administrativas.
12. LA DIVISIÓN DE PODERES Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Al separarse la Administración Pública del Poder Judicial en el Es-tado medieval, se aseguró uno de los principios más esenciales del EsEs-tado moderno e inauguró uno de los caminos más seguros para que la Admi-nistración Pública se convirtiera en instrumento vital del Estado y en órgano de legalidad. Esta separación entre administración y justicia posi-bilitó elcarácter estable, flexibley dinámico de la Administración Pública. El derecho administrativo moderno, y en este caso el de México, con-tiene no solamente normas que regulan la inmediata actividad del Estado en forma de función administrativa, sino que también contiene disposiciones para una serie de organismos autónomos de la Administración. En México, por ejemplo, elderecho administrativo no sólo regula a las dependencias del Poder Ejecutivo y la propia actividad de este Poder, sino que también se encarga de regular el funcionamiento de lo que la nueva Ley Orgánica de la Administraci6n Pública Federal designa como entidades paraestataIes. . El derecho administrativo establece las diferencias que existen en la Administración Pública y los Poderes Legislativo y Judicial. No obstante "1 Para el caso de Italia, consultar al afamado tratadista Guido Zanobini en su libro Curso de Derecho Administrativo, pp. 53·62.
que la teoría de división de poderes. es universal, su aplicación práctica adquirió matices diversos en los distintos Estados. Por ejemplo, en Francia, la teoría de la división de poderes establecida en la Constitución puso un énfasis especial en prohibir que los Tribunales del Poder Judicial tuvieran injerencia en la actividad propia de la Administración Pública.
En Alemania, por el contrario, la división de poderes sirvió para
so-meter a la Administración Pública, ya que el Estado consideraba que ésta actuaba de manera incontrolada y que era necesario sujetarla formalmente al control del Poder Judicial. Este control fue posible dada la gran con-fianza queel pueblo alemán tenía en sus tribunales judiciales.
En los Estados Unidos de Norteamérica la división de poderes sirvió para que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativose sometieran estricta-mente a la Constitución y al control del Poder Judicial. En este país, la tradicional fuerza del Poder Judicial para declarar la inconstitucionalidad de las leyes ha venido menguando con eltiempo, situación que ha permitido
un paulatino fortalecimiento del Poder Ejecutivo.
En México, la teoría de la. división de poderes viene a situar a la Cons-titución como el documento fundamental para crear las instituciones del Estadoy repartir las competencias. En nuestro país hasido posible, en base a la Constitución, el desarrollo flexible del derecho administrativo, según las cambiantes circunstancias sociales y económicas. Lo cierto es que en
~éxico elámbito de la Administración Pública se ha 'for.talecido .y .exten-dido cada vez más. Pensamos que 10 importante no estnba en limitar la actividad de la Administración Pública sino en vigilar que la administra-ción no exceda la esfera de susatribuciones. En la medida que esto suceda nuestro-país contará con un derecho administrativo congruente con nuestra realidady un instrumento de auténtico cambio social.
13. ELACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo guarda un lugar primordial en el derecho ad-ministrativo de todos los Estados. Este acto es el más frecuente de la administración y constituye la característica más típica de la actividad
a~trativa, siendo para el derecho administrativo lo que la declara-Clan de voluntad es para el derecho privado.
14. LAsEMPRESAS PÚBLICAS Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Otro
de los campos que norma elderecho administrativo es aquél dondebeneficio social mediante el establecimiento de empresas públicas. La ma-yoría de este tipo de empresas están constituidas bajo un régimen jurídico de naturaleza privada o, en su caso, bajo un régimen mixto. Es indudable que los Estados democráticos han experimentado un acelerado crecimiento de este tipo de organismos y empresas públicas. Empresas que actualmente se encontraban en manos de particulares han pasado a manos del Estado, como son aquéllas dedicadas a la siderurgia, electricidad, petróleo, carbón, transportes, etc. Pensamos que la injerencia del Estado en este tipo de actividades va a acrecentarse en las próximas décadas, razón por la cual salta a la vista la trascendental importancia del derecho administrativo. En México el crecimiento de las entidades paraestatales ha sido muy importante por su número, la naturaleza de sus funciones y actividades y el monto del presupuesto federal, que en los actuales momentos asciende a un poco más del 50% del total del gasto público federal.
15. LA LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PúBUCA
Pensamos que difícilmente podríamos sostener la tesis de la legalidad de la Administración Pública si el gobernado no contara con una serie de recursos y medios que la ley le otorgara para defenderse de los actos legales de la administración.
El derecho administrativo moderno contiene este tipo de medidas que garantizan a favor del gobernado si no la legalidad de los actos de la ad-ministración, sí la posibilidad de un restablecimientos del orden jurídico violado.
No todos los países cuentan con un sistema uniforme para controlar la legalidad de la administración. En algunos, el control de la legalidad se ejerce por el Poder Judicial y, en otros, por tribunales que pertenecen formalmente a la Administración Pública, si bien el contenido de sus actividades es materialmente jurisdiccional. Los países anglosajones son un ejemplo típico de este último caso.
Podemos afirmar que gran parte de la creación del derecho adminis-trativo en Francia se ha debido más a los jueces de la administración que a los legisladores. Estos jueces administrativos llenaban los vacíos legisla-tivos y con ello se convertían en auténticos legisladores.
En México, una serie de legislaciones administrativas contiene los medios y recursos de defensa que el gobernado puede utilizar ante la propia administraci6n. Para gloria del derecho mexicano existe el Tnbunal Fiscal de la Federaci6n que, si bien no es un Tribunal de plena jurísdic-ci6n" ha constituido un gran avance para- el control de la legalidad de ciertos actos de la Administración Pública. Este' .control'