TITULO SEGUNDO
5. APORTACIONES A LA DES CONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
La desconcentración administrativa ha ocupado la atención de pres- tigiados administrativistas de distintos países. La doctrina sobre este tema se ha enriquecido en la última década, habiendo consenso en el sentido que la desconcentración es primordialmente una técnica jurídica de orga- nizar las dependencias centrales de la Administración Pública.
En
México, esta práctica de organización ha sido muy rudimentaria y por eso la doctrina no es muy abundante. Creemos que el maestro Serra Rojas es quien ha escrito con mayor detalle sobre este tema. El doctor Roberto Ríos Elizondo, en un artículo publicado en la revista NQ 27 del Instituto de Administración Pública, hace un estudio muy serio sobre esta innovación en nuestro régimen administrativo.El Plan Nacional de Desarrollo Urbano, aprobado por el Presidente de República, contempla el importante programa de desconcentraciÓll terntorial de la Administración Pública Federal (vid infra, capítulo del
artículo 37 de Debe señalarse que actualmente varias Secretarías de Estado disponen de órganos desconcentrados en la provincia mexicana. La Secretaría de Programación y Presupuesto tiene delegaciones regionales y ha establecido los Promotores de Desarrollo socio- económico de los Estados. Las Administraciones Fiscales Regionales y las Delegaciones del Registro Federal de Automóviles son órganos desconcen- trados de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Secretaría de Agriculturay Recursos Hidráulicos cuenta con delegaciones generales para la atención de asuntos agrícolas e hidráulicos,y la Secretaría de Educación Pública, a su vez, con delegaciones generales localizadas en la capital de
En los siguientes párrafos se hace una serie de reflexiones sobre la des- concentración, que se ha convertido en uno de los elementos fundamen- tales del proceso de la reforma administrativa.
6. ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIóN ADMINISTRATIVA
Es muy importante señalar a las cosas por su nombre, de allí la neceo sidad de precisar los conceptos en materia de desconcentración. El término desconcentración ha sido aceptado por la doctrina del derecho adminis- trativo y de la ciencia de la Administración Pública.
Para Enrique Sayagués Laso, en suTratado de Derecho Administrativo,
la desconcentración "consiste en confiar poderes a los agentes locales del Poder Central, es decir, que la desconcentración se tipifica en los casos en que a un órgano subordinado jerárquicamente se le confieren ciertos poderes de administración para que los ejerza a título de competencia propia bajo determinado contralor del órgano superior".
La desconcentración corresponde a un principio jurídico de derecho público de organización de órganos centrales. Nace la desconcentración en
el momento en que un órgano central transfiere a un órgano inferior, sujeto a su jerarquía, una esfera de competencia exclusiva, que puede con- sistir en un poder de trámite o de decisión. En opinión de Rafael Entrena Cuesta, "siempre que hay traslado de titularidad de la competencia de un órgano superior a otro inferior entendemos que se efectúa una desconcen- tración. Sin que, por tanto, estemos de acuerdo con quienes exigen para ello que la competencia desconcentrada se atribuya al inferior con el carácter de absolutamente exclusiva. Es cierto que si se da esta circuns- tancia la desconcentración será mayor que si se atribuye la competencia como relativamente exclusiva; pero ello no impide que también mediante esta forma de atribución se esté desconcentrando.
"La consecuencia negativa es que no habrá desconcentración si10 que se transmite no es la titularidad de la competencia, sino tan sólo su ejercicio. Por ejemplo, mediante delegación." 1 Los órganos desconcentrados nunca
podrán ocupar la cúspide de la administración, por lo que siempre se en- cuentran subordinados a la jerarquía establecida por el órgano superior; en cambio, su subordinación disminuye al ejercer atribuciones exclusivas. Por su parte, Francis-Paul Benoit ha dicho que "la desconcentración consiste en conferir ciertas competencias a colaboradores del ministro, pero sin afectar al segundo elemento constitutivo de la centralización, a saber, la subordinación de estos agentes al ministro. Incluso desconcen-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 145 trada, la estructura permanece centralizada, pues agentes actúan a título de representantes de la autoridad central y bajo su dirección","
La desconcentración será más perfecta en la medida que el Estado le otorgue pleno reconocimiento como una organización técnica, capaz de ejercer funciones decisorias en forma única o con poca intervención de los órganos superiores. La desconcentración no implica nunca autonomía, pues la propia naturaleza jurídica de la organización central no la permite. El término de desconcentración administrativa es correcto y su tendencia es configurar, dentro de la ortodoxia administrativa, un sistema con ele- mentos bien definidos. La desconcentración debe propender a la creación de órganos permanentes, ya que la causa y los fines de este prin- cipio jurídico de organización no obedece la creación de órganos tran- sitorios.
Manuel María Diez afirma que "la desconcentración es un sistema de organización administrativa, en el que el poder de decisión, la compe- tencia para realizar los actos jurídicos que corresponden a la persona pública, son atribuidas en forma permanente a órganos que le están subordinados jerárquicamente"."
En nuestro país la desconcentración administrativa es susceptible de llevarse a cabo en todas las entidades de la Administración Pública centra- lizada y paraestatal. Dado que la desconcentración no presupone la crea- ción de personas morales de derecho público, el contenido y alcance del proceso de desconcentración puede llevarse a cabo en la medida que el Presidente de la República y los titulares de entidades centralizadas y paraestatales lo deseen. A pesar que el artículo 17 de la L.O.A.P.F. se refiere a la desconcentración sólo en lo referente a las Secretarías de Estado y a los Departamentos Administrativos, es posible reubicar en el territorio nacional y ampliar las facultades a entidades de la administración
paraestatal, con fundamento en el artículo 99 de esa misma ley.