SUFICIENCIA OPERATIVA DEL EJECUTIVO FEDERAL

y DE LOS ESTADOS

La estructura del Ejecutivo Federal y la de los Estados están dotadas de un cuerpo normativo y de una maquinaria oficial humana y técnica suficientemente sólida para un cabal funcionamiento. Estas estructuras, en 10 jurídico y en lo práctico, funcionan independientemente pues tienen los elementos suficientes para desarrollarse autónomamente. Esto no excluye la posibilidad que el Ejecutivo Federal se coordine con los gobiernos de los Estados para la realización de ciertos fines.

La eficacia del sistema federal depende en buena medida de que los

Estados y la Federación respeten sus mutuas Ahora bien, la delimitación de competencias no impide que la Federación transfiera a los Estados algunas que son exclusivas. Para ello, sería recomendable la con- tinua realización de estudios que amplíen los campos de en los

que los intervenir. El de los es dotar

a entidades federativas de mayores recursos para un mejor cumplimiento de los fines que les son propios.

7. CONTENIDO y EJECUCIÓN DE LOS CONVENIOS

Los convenios son de contenido esencialmente jurídico, pero sus fines rebasan lo legal al producirse consecuencias en el mundo de la economía y de la sociedad. La Administración Pública tanto federal como local sería muy pobre si sólo tuviera como cometido el cumplir con la ley; la comple- jidad de los problemas obliga al Estado a intervenir cada vez en la marcha de la economía y la sociedad. Una de las cuestiones administrativas interesantes consiste en estudiar la posibilidad que la Administración Pública Federal pueda cumplir con algunos de sus cometidos en materia económica y social a través de los Ejecutivos Estatales.

Si bien la materia de los convenios es propia de la legislación federal, su ejecución queda a cargo de los órganos estatales. Por ejemplo, la Ley Federal del Trabajo, como su nombre lo indica, es legislación federal, pero su ejecución es responsabilidad de autoridades estatales. Muchas otras disposiciones federales, como son: del trabajo, legislación sobre propie- dad industrial, de sanidad, de educación, de estadística, de asentamientos humanos, agraria, de aguas, de población, sobre atribuciones al Ejecutivo en materia económica, de pesca, de ministerio público, etc., obliga a las autoridades locales a prestar auxilio a las autoridades de la Federación. Esto significa que en ciertos casos la Administración Pública Federal puede disponer para su servicio de los recursos humanos y técnicos de las autori- dades locales.

8. Los GoBERNADORES NO SON AGENTES DE LA FEDERACIÓN

Los Gobernadores de los Estados, de conformidad con el artículo 120 constitucional, están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales. No es nuestra intención estudiar los antecedentes de dicho artículo, por lo que nos limitamos a algunas reflexiones esenciales. Carrillo Flores.afirma que la Federación puede convertir a cualquier autoridad local en agentes, en tanto que ésta no puede convertir a órganos federales en

dice que los Gobernadores mexicanos como jefes biemo de su Estadoycomo agentes locales del gobierno federal.

El artícalo., constitucional no se refiere a los Estados sino a los Gobernadores, raz6n por la que creemos que esta disposición constitucional no obliga al Poder Legislativo, al Poder Judicial, ni a funcionarios

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locales, a publicar y hacer cumplir las leyes federales. La obligación es expresa para el Gobernador del Estado. La Constitución de 1824 sí blecía para los Estados la obligación de guardar y hacer guardar la titución y las leyes generales de la Unión.

El hecho que esta disposición constitucional obligue al Gobernador del Estado "a publicar y hacer cumplir las leyes federales" no significa que los Gobernadores de Estados sean simples agentes de la Federación. No es lo mismo cumplir que hacer cumplir. Cumplir constituye una obligación absoluta mientras que hacer cumplir se refiere a poner todos los medios ne- cesarios para que algo se haga, no quedando para el que pone los medios necesarios la responsabilidad de su cumplimiento. Consideramos que el

artículo 120 constitucional no impone a los Gobernadores de los Estados la obligación absoluta de cumplir las leyes de la Federación.

Aunque Tena Ramírez no hace la distinción entre hacer cumplir y ejecutar las leyes federales, expresa acertadamente que cuando éstas miendan a los Gobernadores determinadas funciones, ejecutivas o de cola- boración, la delegación está prevista en la Ley suprema o es aceptada convencionalmente por los Estados. Estas obligaciones impuestas a los Gobernadores son justificables a la luz del artículo 120 constitucional."

De la redacción del artículo 120 deducimos que los Gobernadores sólo están obligados a poner todos medios necesarios a fin de que

federales se cumplan; deberán, en todo caso, compeler a los obligados a que cumplan con estos ordenamientos. Deberán los Gobernadores tam- bién prestar el auxilio para la ejecución de las leyes federales, pero esto no significa que los Gobernadores son los responsables de que las leyes federales cumplan. Los Gobernadores deberán cumplir algunas leyes fe- derales cuando estén expresamente obligados a ello, siendo esto distinto a que sean los responsables de ejecutar las leyes federales. Por ser los Estados libres y soberanos, de conformidad con los artículos 40 y 41 de la Constitución, los Ejecutivos Locales gozan del respeto de la estructura federal y en consecuencia no pueden ser ejecutores de las leyes de la Unión.

Va en contra del pacto federal la idea de tratar de convertir a los Gobernadores en simples agentes del poder central. Los que pretenden hacer de las entidades federativas simples órganos auxiliares de la Federa- ción, desconocen que nuestra estructura constitucional concibe a las enti- dades federativas como unidades de igual jerarquía que la deración. El sistema federal no está compuesto autoridades

-que de la Federación- y autoridades inferiores -que serían

las de los Bajo jurídica y políti-

camente estructurar un régimen federal saludable. La realidad es que tanto las autoridades federales como las locales son indispensables para la integración del régimen federal mexicano.

El licenciado Gustavo R. Velazco, en conferencia pronunciada el 8 de septiembre de 1960 en el salón de actos del 1 Y N Colegio de Abogados de México, expresó sobre el tema que estamos tratando, lo siguiente: "No hay duda de que la redacción aprobada representó una transacción. Ni los centralistas y moderados pudieron sacar adelante su tesis de que los mandatarios locales fueran agentes de la Federación para cumplir y hacer cumplir sus leyes en los Estados, ni los federalistas lograron retirar a los gobernadores todas las intervenciones que se pretendían darles. Pero aquí procede insistir en los resultados del debate, que a mi juicio no se han analizado y precisado hasta ahora: 1) Ruiz sugirió que los gobernadores no fueran 'agentes subalternos del gobierno del centro', Castañeda accedió a esta indicación y el Congreso la aprobó. 2) También se eliminó del texto adoptado la palabra cumplir, así como toda referencia al cumpli- miento de las leyes federales. 3) Las únicas obligaciones que Ruiz propuso, Castañeda aceptó y el Congreso adoptó que quedaran a cargo de los gobernadores fueron la de publicar las leyes y la de hacerlas cumplir, las mismas que literalmente y según su sentido natural establece el artícu- lo 120, antes en la Constitución de 1857.

"Las conclusiones que someto a la consideración de ustedes no son consecuencia de razonamientos ni de conjeturas. A ellas se llega directa, inmediatamente, con sólo leer los trabajos preparatorios de la ley funda- mental anterior. Por si alguna duda quedare, léase en la Historia de Zarco el relato de las sesiones del 2 Y 3 de diciembre de 1856, en que Moreno echó de menos que en el artículo 105 'no estuviesen comprendidos los gobernadores, una vez que han sido ya declarados agentes de la federación en los Estados'. Guzmán calificó de fundada la obligación, pero Ruiz rectificó 'que los gobernadores no han sido declarados agentes de la federación, sino que sólo se les ha impuesto la obligación de promulgar las leyes'. Moreno no discute la aclaración, como tampoco 10 hacen Cas- tañeda ni García Granados, otro ardiente partidario de los gobernadores- agentes, no obstante encontrarse todos ellos presentes en la asamblea. Consiguientemente la adición fue desechada y el Congreso Constituyente mismo nos proporcionó una interpretación auténtica de su obra.

"Como se verá, la interpretación gramatical, la sistemática y la historia se corroboran mutuamente, y todas convergen al mismo desenlace. Fun- dadamente creo que es ineludible la decisión final, a saber, que el artículo 120 no autoriza a la Federación para a los gobernadores de los Estados, ni a otros funcionarios y empleados de éstos, en sus agentes; que no puede obligarlos.a ejecutar sus leyes; y que los únicos deberes que la

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repetida disposición impone a los gobernadores son los de publicar y hacer cumplir las leyes federales."

El licenciado Gustavo R. VeIazco también afirmó en la conferencia mencionada: "No me atrevo a opinar por falta de información, pero 10 que sí resalta del largo pasaje que transcribí son los peligros de toda clase que ofrece la creencia de que los funcionarios locales están a dispo- sición del Gobierno Federal, para que les encargue la ejecución de sus leyes, y esto me lleva a la última consideración que quiero formular en contra de aquélla.

"En vez de opiniones propias, repetiré algunas expresiones de quienes dieron la voz de alarma desde 1856, tanto porque quedaron sin respuesta entonces, como porque sus observaciones son tan valederas en la actua- lidad como cuando las propusieron. El argumento más frecuente, que esgrimieron casi todos los oradores, fue que 'es imposible que los gobiernos de los Estados puedan a un tiempo ser soberanos y sujetarse a responsa- bilidades ante otro soberano'. Se agregó que sujetos a dos responsabilidades los Gobernadores tendrán que vacilar entre ellas, con perjuicio del interés público, así como que su independencia desaparecerá, pues temerán ser acusados, y que lo probable es que incurran en la responsabilidad 'que les inspire temores, tomando por de su conducta, no la conciencia, ni la ley, sino la probabilidad del buen éxito, y colocándose siempre del lado del más fuerte'. Las consideraciones que resumo llevaron a Gamboa a juzgar que es contrario a la paz pública y al orden interior de los Estados que los gobernadores sean agentes de la Federación, a Zarco a afirmar que subalternar los gobernadores al gobierno federal era 'encami- narse alcentralismo más acabado, a la forma de gobierno que más funesta y perniciosa ha de ser a la República', y a Amaga a predecir que 'aca- bará la federación el día en que los gobernadores, representantes de las soberanías de los Estados se vean reducidos a la condición de dependientes del gobierno federal'." 6

Después de aclarar la idea que los Gobernadores de los Estados no son simples agentes de la Federación y que nuestro sistema constitucional la colaboración entre la autoridad federal y la estatal, queda un campo muy amplio de estudio para precisar en qué tipo de actividad concreta pueden los Estados participar con la Federación. Hay una serie de atribuciones otorgadas en forma exclusiva a la Federación de confor- midad con la Constitución Política. En algunas de ellas se excluye de su ejercicio en forma expresa a las entidades federativas.

El Pensamiento de en el Derecho Ilustre y

Nacional Colegio de Abogados de México, Librería de Manuel Poma, Editorial Olimpo,