SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1801/2013 Sucre, 21 de octubre de 2013

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1801/2013

Sucre, 21 de octubre de 2013

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente:

03753-2013-08-AAC

Departamento:

Beni

En revisión la Resolución 012/2013 de 22 de mayo, cursante de fs. 74 a 78

vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional,

interpuesta por José Alberto Abularach Vélez, Director Regional a.i. de

la Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares de Navegación

Área (AASANA) Regional-Beni contra Luis Rowers Pedriel Calleja y

Tyrone Tordoya Bejarano, ex Jefe y Jefe Departamental a.i. de

Trabajo, Empleo y Previsión Social del mismo departamento,

respectivamente.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 3 de mayo de 2013 cursante de fs. 15 a 20 vta., y

de subsanación de 18 del citado mes y año (fs. 37 y vta.), el accionante

expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 27 de noviembre de 2012, Luis Orlando Cuba León, ex trabajador de la

empresa que representa, presentó ante la Jefatura de Trabajo, Empleo y

Previsión Social de Trinidad-Beni, denuncia verbal, solicitando el pago de

beneficios sociales y colaterales por supuesto retiro indirecto, la misma que fijó

audiencia conciliatoria, en la cual, no obstante que AASANA demostró que

jamás existió rebaja en su salario, el 5 de diciembre del citado año, Luis Rowers

Pedriel Calleja, ex Jefe Departamental a.i.- ahora demandado- lo conminó al

pago de los supuestos beneficios sociales en favor del prenombrado trabajador.

Refiere que, el 14 de diciembre de 2012, contra la referida conminatoria,

AASANA interpuso recurso de revocatoria ante la Jefatura laboral, el cual no fue

considerado ni resuelto por la autoridad demandada, quien ante la solicitud de

ejecutoria de pago presentada por Luis Orlando Cuba León, emitió el Auto de

25 de enero de 2013, declarando expresamente ejecutoriada la “Conminatoria

de Pago de Beneficios Sociales N°14”, antes del plazo señalado en el art. 66 de

la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA), argumentando que su persona

no interpuso contra ésta, el recurso correspondiente en la vía judicial, ni

administrativa; aspecto que fue reconocido por el ex Jefe Departamental del

Trabajo, que por Auto de 5 de febrero 2013, dejó sin efecto la referida

Resolución al haber constatado que a la fecha de su emisión “no se había

vencido aún el plazo para que el representante legal de AASANA Regional-Beni,

pudiera interponer el Recurso Jerárquico” (sic) y que la empresa que

representa se encontraba dentro del plazo para presentarlo; sin embargo, no

obstante de haber anulado el referido acto, inmediatamente dispuso

nuevamente la ejecutoria de la mencionada “Conminatoria” sin otorgarle el

plazo restante para que presente el recurso que la ley le confiere.

Finalmente, arguye que ante la vulneración de sus derechos al debido proceso,

a la defensa y encontrándose en estado de indefensión, interpuso ante la ex

autoridad laboral demandada, incidentes de nulidad de obrados, los cuales

fueron rechazados por ésta sin que exista un fundamento válido.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante señala como lesionados sus derechos a la petición, al debido

proceso y a la defensa, citando al efecto los arts. 24, 115 y 119 de la

Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y se disponga: a) La nulidad de los Autos de

ejecutoria de 25 enero y de 5 de febrero de 2013; y, b) El Jefe Departamental

de Trabajo Empleo y Previsión Social de Trinidad-Beni, sustancie y resuelva el

recurso de revocatoria presentado el 14 de diciembre 2012.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 de “marzo” de 2013, tal cual consta del

acta cursante de fs. 69 a 73, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante en audiencia, a través de su abogado ratificó in extenso los

fundamentos de su demanda y precisando la misma refirió que: 1) Si bien la

acción de amparo constitucional fue interpuesta contra un funcionario que

emitió una resolución, la misma no es de carácter personal sino institucional y

es ésta quien debe responder por los actos que realice dicha autoridad;2)

AASANA presentó incidentes de nulidad de obrados porque no se sustanció el

recurso de revocatoria a pesar de haberlo presentado el 14 de diciembre de

2012, dentro del plazo establecido en el art. 64 de la LPA, el mismo que el

ahora demandado señaló en su Auto de ejecutoria de 25 de enero de 2013,

que no fue interpuesto, cuando el cargo de presentación del recurso referido,

tiene sello y firma de Luis Rowers Pedriel Calleja, Jefe de la entidad

mencionada, Resolución que fue anulada por dicha autoridad, para emitir otra

el “25 de febrero” (sic) del mismo año, señalando que se había ejecutoriado la

misma cinco días antes del plazo señalado; 3) La SCP 0828/2012 de 20 de

agosto, establece que la nulidad y anulabilidad solo pueden ser invocadas a

través de los recursos administrativos y si bien la Ley de Procedimiento

Administrativo no establece la nulidad de obrados pero en caso de existir un

vacío legal se aplicará el procedimiento civil, por ello basados en esa norma

presentaron la nulidad de obrados el 7 y el 22 de febrero de 2013, haciendo

uso de los recursos que la ley establece; 4) Fue sustanciada una acción de

amparo constitucional en su contra, solicitando que se cumpla con lo

establecido en la ahora impugnada “Conminatoria de Pago de Beneficios

Sociales N°14”; sin embargo, los elementos y sujetos no son los mismos que en

la presente acción; y, 5) Existe un proceso penal instaurado en su contra como

Director de AASANA Regional Beni por incumplimiento de resoluciones

constitucionales, de las cuales tiene dudas, puesto que la Resolución emitida

por la autoridad demandada impuso sanciones a la entidad que representa por

el pago de bono de antigüedad y aguinaldo de Bs12 719,79.- (doce mil

setecientos diecinueve 79/100 bolivianos), los cuáles ésta no puede erogar de

manera ilegal, ya que el Decreto Supremo (DS) 20060 de 20 febrero de 1984,

en actual vigencia, de forma precisa señala que el requisito indispensable para

el pago del bono de antigüedad es la presentación del certificado de calificación

de años de servicio, documento que en ningún momento fue presentado por

Luis Orlando Cuba León, para ser beneficiario del mismo; asimismo, la

autoridad laboral demandada, tampoco hizo una buena valoración de los

elementos de convicción y de prueba presentados, no obstante que AASANA

interpuso el recurso de revocatoria dentro de los diez días señalados por el art.

64 de la LPA, vulneró su derecho al debido proceso y a la defensa, al

ejecutoriar en dos oportunidades la “Conminatoria de Pago de Beneficios

Sociales N°14”, sin que pudiera interponer recurso jerárquico, incumpliendo la

normativa legal, por ello, para que se resuelva y reivindique sus derechos

constitucionales invocados interpuso la presente acción de amparo.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Luis Rowers Pedriel Calleja, ex Jefe Departamental a.i. de Trabajo, Empleo y

Previsión Social de Beni, mediante informe escrito cursante de fs. 62 a 64 vta.,

refirió que: i) El 4 de abril de 2013, fue destituido del cargo referido, hecho que

generó que su persona carezca de legitimación pasiva para ser demandado,

motivo por el cual solicita se deniegue la presente acción; ii) Si el Director

Regional de AASANA tenía la seguridad que la ejecutoria de la conminatoria

vulneraba sus derechos al debido proceso y a la defensa debió haber

interpuesto recurso jerárquico contra el Auto de 5 de febrero de 2013, que

declaraba ejecutoriada la conminatoria citada y no solicitar en la vía incidental

se declare su nulidad ya que dicho trámite no se encuentra previsto en las

normas que regulan los procesos administrativos, pues conforme lo previsto en

el art. 35.II de la LPA, la nulidad o anulabilidad de actos administrativos deben

ser solicitados o demandados mediante los recursos previstos por ley; es decir,

por los de revocatoria y jerárquico y no mediante la interposición de un incidente

de nulidad, el mismo que no fue considerado por no encontrarse previsto en ésta,

en ese sentido, al no haber el accionante agotado los recursos previstos en la vía

administrativa, solicita se declare la improcedencia de la presente acción; y, iii)

Existe identidad de sujeto, objeto y causa, por cuanto los hechos y fundamentos

que motivan la presente acción de amparo constitucional ya fueron objeto de

pronunciamiento por ese mismo Tribunal de garantías constitucionales

mediante Auto de Vista 03/2013 de 1 de marzo, en otra acción interpuesta por

Luis Orlando Cuba León contra el ahora accionante, la misma que le fue

concedida al vulnerar dicha autoridad su derecho a una remuneración justa, al

trabajo digno y sin discriminación, al no haberle cancelado su bono de

antigüedad, aguinaldo, reintegro de la indemnización por despido indirecto o

forzoso por rebaja de sueldos, incumpliendo la “Conminatoria de Pago de

Beneficios Sociales N°14”, que emitió cuando ejercía el cargo de Jefe

Departamental del Trabajo del Beni, conminando al referido Director a.i. de

AASANA a la cancelación de los conceptos demandados por el citado

trabajador; en ese sentido, al considerar que no se pueden dictar resoluciones

contrarias sobre un mismo hecho, los aspectos señalados hacen improcedente

la presente acción, la misma que además tiene como única y exclusiva finalidad

dejar sin efecto legal la Resolución citada.

Tyrone Tordoya Bejarano, Jefe Departamental a.i. de Trabajo Empleo y

Previsión Social de Beni, en audiencia y por informe escrito cursante a fs. 68 y

vta., señaló que carece de legitimación pasiva para ser demandado dentro de la

presente acción de amparo constitucional ya que su persona sólo fungió en el

mismo de manera interina hasta el 1 de mayo de 2013, por lo que la demanda

tenía que ser dirigida contra el anterior y el actual Jefe Departamental de

Trabajo, Arturo Cruz Arancibia, quien fue designado en ese cargo el 2 de igual

mes y año; además, que no formó parte del procedimiento que se llevó a cabo

en la sustanciación de la “Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N° 14”

emitida por Luis Rowers Pedriel Calleja, ex Jefe de la entidad citada; en ese

sentido pide se deniegue la tutela solicitada toda vez que no es la autoridad

competente para dejar sin efecto la conminatoria impugnada.

En uso de la dúplica las ex autoridades demandadas, reiteraron lo señalado en

sus respectivos informes.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Luis Orlando Cuba León, a través de memorial cursante de fs. 52 a 53 vta. y el

presentado en audiencia, refirió que: a) El accionante curiosamente interpuso

la presente acción de amparo constitucional ante el Tribunal Departamental de

Justicia de La Paz, solicitando se declare la nulidad de los Autos de Ejecutoria

de 25 de enero y 5 de febrero de 2013, sin hacer mención que el 1 de marzo

del mismo año, se realizó otra acción de amparo constitucional en Trinidad, que

fue resuelta, con relación a la conminatoria de pago de beneficios sociales

emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Beni, con el propósito de

dejar sin efecto el Auto de Vista 003/2013, dictado por la Sala Civil constituida

en Tribunal de garantías y siendo que en la actual acción de amparo

constitucional existe una identidad de fundamentos que ya fueron resueltos en

la mencionada audiencia, solicita se deniegue la tutela impetrada; y, b) El Auto

de Vista 003/2013, hasta la fecha de presentación de la acción de amparo

constitucional no fue cumplido y a consecuencia de ello, el ahora accionante,

pretende desligarse y evadir responsabilidades penales, debido a que en la

actualidad existe una imputación formal presentada en su contra por el

Ministerio Público, por la comisión del delito de desobediencia a resoluciones en

proceso de amparo constitucional, previsto y sancionado por el art. 179 bis del

Código Penal (CP), en la cual fue fijada para el 28 de mayo, audiencia de

medidas cautelares ante el incumplimiento del referido Auto; asimismo,

mediante los Autos de 20 de marzo y 20 de mayo de 2013, fueron fijadas

multas progresivas contra José Alberto Abularach Vélez, Director Regional a.i.

AASANA Beni, por incumplimiento a la Resolución de amparo constitucional

003/2013.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Mixta de Familia, Niñez, Adolescencia y Violencia Intrafamiliar o

Doméstica y Pública del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, constituida

en Tribunal de garantías, por Resolución 012/2013 de 22 de mayo, cursante de

fs. 74 a 78 vta., denegó la tutela solicitada, sin costas por ser excusable, bajo

los siguientes fundamentos: 1) Si la parte accionante consideraba que con los

actos denunciados, se hubiesen vulnerado sus derechos, al haberse causado

una presunta indefensión y conculcación del debido proceso, debió haber hecho

uso de los recursos que la ley le reconoce y faculta en la vía administrativa, a

fin de perseguir que se anulen los mismos, extremo que fue corroborado de

alguna manera, por su propia actuación, al interponer incidentes de nulidad

contra ambas resoluciones; sin embargo, no lo hizo mediante los recursos

idóneos para ello, como son los recursos de revocatoria y jerárquico, previstos

por el art. 35.I inc. c) y II de la LPA, concordante con el art. 52 del Reglamento

al Procedimiento Administrativo; de donde se evidencia que José Alberto

Abularach Vélez, no agotó la instancia administrativa correspondiente, antes de

acudir a la vía constitucional, en aplicación estricta a su carácter subsidiario,

reconocido por la jurisprudencia constitucional dictada al respecto (SC

0150/2010-R de 17 de mayo); y, 2) La parte accionante además de no haber

agotado la instancia administrativa, tampoco ha demostrado que haya acudido

ante la instancia judicial correspondiente, a efectos de realizar la impugnación

respectiva de la conminatoria de pago de los beneficios sociales, toda vez que

debió demostrar que acudió a esa vía, utilizando todos los recursos y medios de

impugnación ordinarios establecidos por ley, en observancia estricta a lo

determinado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, cuando en su artículo único

parágrafo II, establece que se incluyen los parágrafos IV y V en el art. 10 del DS

28699 de 1 de mayo del 2006, con los siguientes textos: “IV. La conminatoria es

obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser

impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su

ejecución”. Normativa, respecto a la cual, la jurisprudencia constitucional, a través

de la SCP 0583/2012 de 20 de julio, estableció respecto a la conminatoria emitida

por la autoridad del trabajo que

“…únicamente puede ser impugnada en la vía

judicial por el empleador, pudiendo el trabajador de acuerdo al parágrafo V de la

misma disposición, acudir directamente a las acciones constitucionales,

observando la inmediatez de la protección del derecho constitucional de

estabilidad laboral, quedando así plenamente determinado que con el

incumplimiento de la conminatoria por parte del empleador, el trabajador está

totalmente habilitado para acudir a la jurisdicción constitucional, prescindiendo

inclusive -el trabajador- de la vía judicial ante la judicatura laboral, la cual en

todo caso permanece expedita para el empleador a los efectos de que en

ejercicio de su derecho a la defensa, pueda impugnar la conminatoria…

”; de

donde al evidenciar la causal de improcedencia prevista en el art. 54.I del

Código Procesal Constitucional (CPCo), así como las “sub-reglas” establecidas

en la uniforme jurisprudencia constitucional (AACC 0055/2011-RCA,

0107/2006-RCA y la SC 0424/2011-R de 14 de abril), extrae que la presente

acción de amparo constitucional no puede ser interpuesta, mientras no se haya

hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos previstos y en caso de

haberse utilizado los mismos deberán ser agotados dentro del proceso o vía

legal, sea judicial o administrativa.

I.3. Tramite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Al no haber encontrado consenso en Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la

ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) se procedió a convocar al

Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia a fin de dirimir

con su voto el caso en análisis.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se

establece lo siguiente:

II.1. El 5 de diciembre de 2012, Luis Rowers Pedriel Calleja, Jefe

Departamental a.i. de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Beni,

emitió la “Conminatoria Pago de Beneficios Sociales N° 14”,

conminando al Director Regional a.i. de AASANA Beni -ahora

accionante- a cancelar los derechos laborales y beneficios adquiridos

por la suma total de Bs110 645,34.-(ciento diez mil seiscientos cuarenta

y cinco 34/100 bolivianos), indemnización por despido indirecto e

intempestivo, desahucio y multa del 30% a favor del trabajador Luis

Orlando Cuba León, monto que debería ser cancelado hasta el 19 de

diciembre de 2012; además, estableció que el monto del aguinaldo

correspondiente a la gestión 2012, que equivalía a Bs4223,79.- (cuatro

mil doscientos veintitrés 79/100 bolivianos) debía ser cancelado

oportunamente y que se efectúe el pago del bono de antigüedad de forma

mensual conforme a normas vigentes; con la que fue notificado el Director

demandado, la misma fecha a horas 15:50 (fs. 1 a 4).

II.2. Contra la referida conminatoria, el ahora accionante, en representación

legal de AASANA Regional Beni, presentó ante el demandado Director

Departamental a.i. de Trabajo el 14 de diciembre de 2012, recurso de

revocatoria; el cual fue recibido por la referida autoridad, la misma

fecha a horas 16:15 (fs. 5 a 6 vta.).

II.3. El 25 de enero de 2013, la autoridad demandada, mediante Auto de la

misma fecha, declaró expresamente ejecutoriada la “Conminatoria de

Pago de Beneficios Sociales N° 14” (sic), al evidenciar que el Director

Regional a.i. de AASANA Beni no interpuso contra ésta el recurso

correspondiente en la vía judicial ni administrativa, no obstante de

haber sido notificado el 5 de diciembre de 2012 (fs. 7).

II.4. La autoridad demandada, mediante Auto de 5 de febrero de 2013,

nuevamente declaró ejecutoriada la “Conminatoria Pago de Beneficios

Sociales N° 14”, al evidenciar que el Director de AASANA a.i. -ahora

accionante-, no interpuso recurso jerárquico dentro del plazo

establecido por ley, el cual venció el 30 de enero del citado año;

asimismo, dejó sin efecto el Auto de 25 de enero de similar año, por el

que declaró la ejecutoria de la prenombrada conminatoria, al constar

que a la fecha de su emisión, no obstante que había operado el silencio

administrativo negativo en la resolución del recurso de revocatoria

presentado por el accionante, no había vencido aún el plazo para que

éste pudiera interponer recurso jerárquico (fs. 8).

II.5. El ahora accionante, mediante memoriales presentados el 7 y 22 de

febrero de 2013, interpuso ante la autoridad laboral demandada,

incidente de nulidad contra los Autos de ejecutoria de 25 de enero y 5

de febrero del citado año; asimismo, solicitó a dicha autoridad que

resuelva el recurso de revocatoria presentado contra la referida

“Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N° 14” (fs. 9 a 10 y 11 a

13 y vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia que las autoridades demandadas vulneraron sus

derechos a la petición, al debido proceso y a la defensa, debido a que el ex Jefe

Departamental a.i. de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Trinidad-Beni,

emitió indebidamente la “Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N° 14”,

en favor de Luis Orlando Cuba León, ex trabajador de la empresa que

representa, dentro de la denuncia sobre beneficios sociales y colaterales por

retiro indirecto presentada por éste; contra la cual, no obstante que el 14 de

diciembre de 2012, interpuso recurso de revocatoria, éste no fue considerado ni

resuelto por la autoridad demandada, quien sin embargo, pronunció los Autos

de 25 de enero y de 5 de febrero de 2013, declarando expresamente

ejecutoriada la prenombrada “Conminatoria”; asimismo, a pesar que contra las

Resoluciones promovió los incidentes de nulidad, éstos también fueron

rechazados sin ningún justificativo legal.

En consecuencia corresponde en revisión, establecer si los actos denunciados

son evidentes, a objeto de conceder o denegar la tutela demandada.

III.1. La acción de amparo constitucional y su naturaleza jurídica

La acción de amparo constitucional instituida por el art. 128 de la CPE,

es una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o

indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva,

que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos

reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley.

Respecto a su procedencia, el art. 129.I de la CPE, precisa que esta

acción tutelar se interpondrá: “…siempre que no exista otro medio o

recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías

restringidos, suprimidos o amenazados”; precepto que claramente

determina la naturaleza subsidiaria de esta acción tutelar. La segunda

de sus características es la inmediatez, establecida en el parágrafo II de

la citada norma constitucional, cuyo tenor previene que esta acción:

“…podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a

partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última

decisión administrativa o judicial”.

De lo anterior, concluimos que la acción de amparo constitucional, es

una acción de defensa de todas las garantías y derechos fundamentales

reconocidos en la Constitución Política del Estado y en los pactos y

tratados sobre derechos humanos ratificados por el Estado tal cual

prevé el art. 410 de la CPE, exceptuando los derechos a la libertad y a

la vida, que están tutelados por la acción de libertad; los tutelados por

la acción de privacidad como son los derechos a la intimidad, privacidad

personal o familiar, a la imagen, honra y reputación cuando se impida

de alguna forma, conocer, objetar u obtener la eliminación o

rectificación de estos datos registrados en un archivo o banco de datos

públicos o privados; así como los derechos colectivos que por su

naturaleza están tutelados por la acción popular.

III.2. La legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional

La jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0123/2012 de 2 de

mayo, ha establecido que:

“La legitimación pasiva, es la coincidencia

que existe con la calidad adquirida por un servidor público o persona

individual o colectiva que presuntamente -con actos u omisiones

ilegales o indebidas- ha provocado la restricción, supresión o la

amenaza de restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales y

consecuentemente, contra quien se dirige la acción…”.

flexibilidad de las reglas de legitimación pasiva en las acciones de

amparo constitucional, refiriendo que: “…

existen situaciones

fácticas excepcionales en las cuáles puede darse el extremo

que alguna instancia colegiada o de dirección de determinada

entidad sea pública o privada, acusada de vulnerar derechos,

quede acéfala y sin el sustituto procesal idóneo para la

reparación de las supuestas transgresiones, acefalía originada en

distintas causales establecidas en su propia normativa o en normas de

carácter general, como ser entre otras: renuncia, muerte, inhabilitación,

suspensión

o

cumplimiento

de

periodo

de

funciones;

consecuentemente, quedando la entidad sin el sujeto procesal

competente y capaz de responder frente a una acción de carácter

constitucional.

En el caso de darse ésta situación excepcional, el demandante no

puede encontrarse sin la efectiva posibilidad de interponer la acción de

amparo constitucional que correspondiere, no pudiendo en modo

alguno quedar en absoluto estado de indefensión, por cuanto, no se

debe en los hechos obligarle a asumir una actitud inerte, en tanto sus

derechos son vulnerados o amenazados, con los efectos negativos que

el impedir su acceso a la justicia material implica; por lo cual, este

Tribunal concluye que: quien creyere que sus derechos son

amenazados, fueron o son lesionados, frente a vacantes que generen

imposibilidad de representación del ente demandado, el afectado, podrá

interponer la acción constitucional de amparo constitucional

directamente contra la entidad, que estime ha vulnerado sus derechos,

sea ésta pública o privada, sin identificar las autoridades o personeros

que en circunstancias normales asumirían la representación de la

entidad, flexibilizándose de manera excepcional y solamente para estos

supuestos las reglas de la legitimación pasiva desarrolladas por la

jurisprudencia (…)”

( el resaltado es nuestro).

III.3. Del debido proceso

Con relación a la tutela del derecho al debido proceso en acciones de

amparo constitucional, la SCP 1089/2012 de 5 de septiembre estableció

que:

“El debido proceso, consagrado, conforme lo anotado, como

garantía constitucional y como derecho humano, ha sido entendido por

la jurisprudencia constitucional como: '…el derecho de toda persona a

un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el

que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o

notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar

eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar

pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le dé la

posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto

emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por

cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino

también administrativo' (SC 0788/2010-R de 2 de agosto).

Finalmente, cabe señalar que, cuando se analiza el art. 180.I de la CPE,

que dictamina que: 'La potestad de impartir justicia emana del pueblo

boliviano y se sustenta en los principios de independencia,

imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad,

gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la

sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los

derechos', se denota que el debido proceso se configura como un

principio que emerge del Estado de Derecho y del principio de legalidad

en su vertiente procesal, lo cual no solo debe ser observado en

instancias jurisdiccionales, sino también en administrativas; conforme a

lo que ha establecido el Tribunal Constitucional en la SC 0136/2003-R

de 6 de febrero, al señalar que: '…la Constitución Política del Estado

(CPE), consagra la garantía del debido proceso, expresando que

«

Nadie

puede ser condenado a pena alguna sin haber sido oído y juzgado en

proceso legal

»

, de lo que se extrae que la Ley Fundamental del país,

persigue evitar la imposición de una sanción, o la afectación de un

derecho, sin el cumplimiento de un proceso previo, en el que se

observen los derechos fundamentales y las garantías de naturaleza

procesal contenidos en la Constitución y las leyes que desarrollan tales

derechos, garantía que conforme a la jurisprudencia sentada por este

Tribunal, alcanza a toda clase de procesos judiciales o administrativos';

de donde se colige que el derecho del debido proceso no se limita al

ámbito jurisdiccional solamente, sino que se extiende a cualquier

procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad, entre

ellas en el ámbito laboral, donde se debe respetar, entre otros, el

derecho a la defensa, a ser sometido a un proceso, a presentar sus

pruebas, los cuales no pueden ser evadidos”.

III.4. Respecto de las atribuciones de las Jefaturas Departamentales

de Trabajo dependientes del Ministerio de Trabajo, Empleo y

Previsión Social

El DS 29894 de 7 de febrero de 2009, establece la estructura

organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, y crea los

diferentes Ministerios, entre ellos el Ministerio de Trabajo, Empleo y

Previsión Social, estableciendo en su artículo 86 las atribuciones

específicas de la Ministra (o) de la referida cartera ministerial,

facultándoles a través de sus incisos g) y s) a: “Prevenir y resolver

los conflictos individuales y colectivos emergentes de las

relaciones laborales”; además de, “Promover y vigilar el

cumplimiento de la legislación nacional y los convenios internacionales

en materia de su competencia”, entre otros. Atribuciones que también

se hallan expresa y detalladamente señaladas, en el Manual de

Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión

Social; donde entre las facultades y funciones conferidas a las Jefaturas

Departamentales de Trabajo, se encuentran inc. e) Conciliar

conflictos y demandas laborales individuales y colectivas; y, g)

Verificar el cumplimiento de las disposiciones legales para el

pago de beneficios sociales.

Por otra parte, a partir del reconocimiento de la estabilidad laboral como

un derecho fundamental; en base a esta nueva estructura también se

otorga a las Jefaturas Departamentales de Trabajo, la facultad de emitir

conminatorias de reincorporación laboral en caso de despidos

intempestivos e injustificados; atribución que se encuentra establecida en

el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado en parte por el DS 0495,

cuyos alcances fueron desarrollados por este Tribunal en la SCP

0177/2012 de 14 de mayo, que en relación a este tema específico precisó

lo siguiente:

“La nueva estructura constitucional faculta al Órgano

Ejecutivo, diseñar su estructura y funcionamiento, con el objeto de

garantizar la correcta implementación de los principios, valores y

disposiciones de la Ley Fundamental; así el art. 50 de la CPE, previene:

'El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos

especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de

las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores,

incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad

social'. En este cometido, se estructura el nuevo órgano ejecutivo a

través del DS 29894 de 7 de febrero de 2009 cuyo art. 86 inc. g), confiere

atribuciones al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a prevenir

y resolver los conflictos individuales y colectivos emergentes de las

relaciones laborales; asimismo; el art. 11.II del DS 28699, determina:

'Mediante Decreto Supremo, el Poder Ejecutivo reglamentará la forma y

alcances de la Estabilidad Laboral'.

En este ámbito el art. 10.I del Decreto antes señalado, establece:

'Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el

art. 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los

beneficios sociales o por su reincorporación'.

siguiente texto: 'En caso de que el trabajador opte por su

reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio

de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez

constatado el despido injustificado, se conminará al empleador

a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la

trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los

salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la

fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y

Regionales de Trabajo'. Incluyendo a su vez los parágrafos IV y V en el

art. 10 de la citada norma, con los siguientes textos:

'IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir

de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía

judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su

ejecución.

V. Sin perjuicio de los dispuesto en el parágrafo IV del presente

artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones

constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez

de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”

(las

negrillas son agregadas).

Del contexto normativo y jurisprudencial precedentemente señalado, se

colige por una parte, que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión

Social, a través de sus diferentes Jefaturas Departamentales, si bien

tiene atribuciones específicas para conocer conflictos y demandas

laborales individuales y colectivas emergentes de contratos de trabajo,

empero únicamente sólo en la vía conciliatoria; y por otra, respecto a la

atribución de emitir conminatorias, estas se circunscriben únicamente

aquellos casos de reincorporaciones a fuente de trabajo como

emergencia de denuncias de retiros intempestivos sin causa legal

justificada.

III.5. Normativa legal aplicable en caso de pago de beneficios

sociales y otros derechos colaterales

El art. 10 del DS 28699, respecto al pago de beneficios sociales, en su

parágrafo primero establece que, cuando el trabajador sea

despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley

General del Trabajo (LGT) -artículo que específica las causales

establecidas en los casos de cesación de servicios por voluntad propia

en los cuales no habrá lugar a desahucio ni indemnización- podrá

optar por el pago de los beneficios sociales o por su

reincorporación, mientras que en su parágrafo segundo determina

que en caso de optar por los beneficios sociales el empleador está

obligado a cancelar los mismos y otros derechos que corresponda, en el

tiempo y condiciones establecidas por el mismo Decreto Supremo.

Por otra parte, el pago de beneficios sociales, también se encuentra

señalado por las normas de la Ley General del Trabajo a partir del art.

13 y siguientes, así como el art. 8 de su Decreto Reglamentario y el

Código Procesal del Trabajo, el mismo que establece expresamente en

su art. 1: “El Código Procesal del Trabajo regulará los modos y las

formas de tramitación y resolución de todos los asuntos

relativos a las cuestiones laborales, cuyo conocimiento o

competencia le corresponde a la Judicatura del Trabajo y de

Seguridad Social” (el resaltado es añadido), la cual por disposición

del art. 6 del mismo cuerpo legal, se ejerce por los Juzgados de Trabajo

y Seguridad Social, las Salas Sociales de las Cortes Superiores -ahora

Tribunal Departamental de Justicia- y la Corte Suprema -ahora Tribunal

Supremo- de Justicia en su Sala Social y Administrativa.

En ese mismo sentido, el art. 9 del citado Código Adjetivo Laboral,

señala que: “La Judicatura del Trabajo tiene competencia para decidir

las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos

del trabajo, de la aplicación de las leyes de seguridad social, vivienda de

interés social, denuncias por infracción de leyes sociales y de higiene y

seguridad ocupacional, la recuperación del patrimonio de las

organizaciones sindicales, del desafuero sindical y otras materias y

procedimientos señalados por Ley”.

De igual forma, el art. 73 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), establece

las competencias otorgadas a los Juzgados Públicos en materia de

Trabajo y Seguridad Social, facultándoles en su numeral 4, a: “Conocer

y decidir acciones individuales o colectivas, por derechos y beneficios

sociales, indemnizaciones y compensaciones y, en general, conflictos

que se susciten como emergencia de la aplicación de las leyes sociales,

de los convenios y laudos arbitrales”.

De las normas descritas precedentemente, se tiene que los jueces en

materia de Trabajo y Seguridad Social, son los competentes para

conocer demandas de pago de beneficios sociales y otros derechos y

decidir las controversias emergentes de los contratos de trabajo, sean

individuales o colectivos.

Por otra parte, el extinto Tribunal Constitucional aplicando un similar

entendimiento, en la SC 0137/2004 de 9 de diciembre, citando a las

SSCC 041/2000-R, 073/2000-R, 84/2002-R y 027/2004-R, delimitando

la competencia de la judicatura laboral en el pago de beneficios

sociales, estableció: “

…el Ministerio de Trabajo tiene atribuciones para

resolver conflictos laborales emergentes de los contratos de trabajo

únicamente en la vía conciliatoria…”

y que

“…los inspectores de trabajo

no pueden instruir u obligar el pago de beneficios sociales, y menos aún,

están facultados para imponer sanción alguna por incumplimiento en dicho

pago.

(…)

Consiguientemente y desvirtuando cualquier criterio en contrario el art.

9 del mismo Código estipula: que no queda duda de quién es la

autoridad competente para resolver el pago de beneficios sociales de

un trabajador o empleado, sin que el Ministerio de Trabajo pueda

atribuirse dicha función, bajo el argumento de que debe velar por la

aplicación y cumplimiento de la legislación laboral, pues esta atribución,

no implica que deba suplir las atribuciones de otras autoridades y

menos jurisdiccionales”.

Razonamiento que fue asumido por el Tribunal Constitucional

Plurinacional, cuando en la SCP 0918/2013 de 20 de junio señaló:

“…En

aquellos casos que el trabajador despedido por causas no contempladas

por el art. 16 de la LGT, en lugar de buscar su reincorporación busque

el pago de sus beneficios sociales, deberá acudir a la jurisdicción laboral

conforme lo establece el art. 73 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) en

su numeral 4 que establece entre las competencias de las juezas y

jueces en materia de Trabajo y Seguridad Social, el “Conocer y decidir

acciones individuales o colectivas, por derechos y beneficios sociales,

(…)

”.

III.6. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia que las autoridades demandadas, vulneraron

sus derechos al debido proceso y a la defensa, por cuanto el ex Jefe

Departamental de Trabajo, emitió indebidamente la “Conminatoria de

Pago de Beneficios Sociales N° 14”, en favor de Luis Orlando Cuba

León, ex trabajador de la empresa que representa; contra la cual, no

obstante que el 14 de diciembre de 2012, interpuso recurso de

revocatoria, éste no fue considerado ni resuelto por la autoridad

demandada, quien sin embargo, pronunció los Autos de 25 de enero y

de 5 de febrero de 2013, declarando expresamente ejecutoriada la

prenombrada “Conminatoria”; asimismo, a pesar que contra las

Resoluciones promovió los incidentes de nulidad, éstos también fueron

rechazados sin ningún justificativo legal.

A objeto de un análisis coherente de la problemática motivo de la

presente acción tutelar, resulta conveniente previamente establecer si

en el caso existe la falta de legitimación pasiva alegada por el Jefe

Departamental de Trabajo, quien sostiene que no debió ser

demandado en la presente acción tutelar por no estar en ejercicio titular

del cargo; al respecto no debe perderse de vista que según lo

informado por la propia autoridad laboral, éste asumió y permaneció en

ejercicio de las referidas funciones de forma interina hasta el 1 de mayo

de 2013, dos días antes de la interposición de la presente acción de

amparo constitucional, situación desconocida por el ahora accionante,

quien en su demanda de amparo refirió presentarla también contra

dicha autoridad, por ser el actual Jefe Departamental de Trabajo;

aspecto que no puede ser considerado como ausencia de legitimación

pasiva en el codemandado. Por otra parte, del contexto referido,

corresponde en el caso concreto, flexibilizar los presupuestos procesales

establecidos para la legitimación pasiva en el presente amparo,

conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente

Sentencia Constitucional Plurinacional, donde en instancias de dirección

vacantes, en entidades públicas o privadas, el accionante podrá

presentarla directamente contra la entidad que considere ha vulnerado

sus derechos, sea ésta pública o privada, sin identificar las autoridades

o personeros que en circunstancias normales asumirían la

representación de la entidad; entendimiento que también es extensible

al presente caso concreto, donde el cargo asumido por los demandados

se entiende estuvo en vacancia y fue asumido en forma interina; en ese

sentido, se concluye que la legitimación pasiva alcanzaría a la autoridad

que emitió las Resoluciones impugnadas en la esfera de responsabilidad

personal y a la autoridad que actualmente sustenta el cargo, no a la

que estaba en transición, correspondiendo la responsabilidad en la

reparación de los actos lesivos denunciados, a la autoridad que asuma

la titularidad del cargo.

Establecida la inexistencia de la falta de legitimación pasiva alegada por

los demandados; de la problemática en revisión y de los antecedentes que

cursan en obrados, se tiene que el ex Jefe Departamental a.i. de Trabajo,

Empleo y Previsión Social del Beni -ahora demandado-, ante la denuncia

de solicitud de pago de beneficios sociales, por despido indirecto,

presentada por Luis Orlando Cuba León, el 5 de diciembre de 2012, emitió

la “Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N° 14”, conminando al

ahora accionante, Director Regional a.i. de AASANA Beni, a cancelar los

derechos laborales y beneficios adquiridos a favor de Luis Orlando Cuba

León, ex trabajador de la citada empresa, por la suma total de Bs110

645,34.- que debía ser cancelada hasta el 19 de diciembre del citado año;

contra la cual, el ahora accionante, presentó ante la autoridad laboral

demandada, el 14 de igual mes y año, recurso de revocatoria, el cual no

fue considerado ni resuelto por éste. Sin embargo, no obstante que

mediante Auto de 25 de enero de 2013, el ex Jefe Departamental de

Trabajo, declaró expresamente ejecutoriada la “Conminatoria de Pago de

Beneficios Sociales N° 14”, bajo el argumento que el ahora accionante, no

interpuso contra la prenombrada conminatoria, el recurso correspondiente

en la vía judicial ni administrativa, a pesar de haber sido notificado el 5 de

diciembre de 2012; por Auto de 5 de febrero de 2013, que dejó sin efecto,

la prenombrada ejecutoria, al haber constatado que a la fecha de su

emisión, no se había vencido aún el plazo para que el representante legal

de AASANA Regional Beni pudiera interponer recurso de revocatoria, por

lo que habiendo vencido el plazo para tal efecto y operado el silencio

administrativo, declaró nuevamente ejecutoriada la “Conminatoria de Pago

de Beneficios Sociales Nº 14”.

De los actos lesivos denunciados por el ahora accionante, en particular

de la “Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N°14”, emitida por

la autoridad laboral demandada, mediante la cual resolvió conminar al

ahora accionante, Director a.i. de AASANA Beni a cancelar los derechos

laborales y beneficios adquiridos por la suma total de Bs110 645,34.- y

otros pagos, a favor Luis Orlando Cuba León, ex trabajador de dicha

empresa y -ahora tercero interesado- se infiere que la autoridad

demandada, actuó sin potestad legal, para disponer de manera directa

el referido pago, conforme el razonamiento desarrollado en el

Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia Constitucional

Plurinacional, que precisa que la judicatura del Trabajo es la única

instancia que tiene facultades para decidir y determinar el pago de

derechos laborales emergentes de los contratos individuales y colectivos

de trabajo; por lo que en caso de existir una solicitud de pago de

beneficios sociales y otros derechos, por retiro intempestivo, voluntario

u otra causa que implique una desvinculación laboral, la Jefatura de

Trabajo, si bien puede conocer de estas denuncias, empero únicamente

en la vía conciliatoria; es decir, como un medio alternativo para

solucionar el conflicto laboral, el que está sujeto necesariamente al

acuerdo de partes; y en caso de no producirse la conciliación, la

autoridad administrativa de trabajo deberá disponer que las partes

acudan a la judicatura laboral para hacer valer sus derechos en el

marco de un debido proceso laboral y no disponer unilateralmente el

pago de éstos como ocurrió en el caso en análisis.

Lo expuesto permite concluir que la parte demandada, vulneró el

derecho al debido proceso de la empresa accionante consagrado por el

art. 115.II de la CPE, entendido como el derecho de toda persona a ser

oída por autoridad competente en el marco de las previsiones

contenidas en el ordenamiento jurídico nacional vigente; cuando emite

una conminatoria de pago de beneficios sociales, sin advertir que de

acuerdo a las facultades otorgadas a esta instancia administrativa

laboral, solo puede emitir conminatorias relativas a denuncias sobre

reincorporación a fuente de trabajo, en los alcances del DS 28699,

modificado parcialmente por el DS 0495, conforme se concluye de los

razonamientos expuestos en los Fundamentos Jurídicos III.4 y III.5 de

la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; en tal virtud,

corresponde otorgar la tutela demandada; máxime si tenemos presente

que en el ámbito del ordenamiento jurídico nacional el debido proceso

es de aplicación imperativa (SCP 1089/2012 de 5 de septiembre).

Por lo expuesto, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela, no

efectuó un adecuado análisis de los antecedentes que informan la presente

acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la

autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de

Bolivia y art. 44.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); en revisión,

resuelve: REVOCAR la Resolución 012/2013 de 22 de mayo, cursante de fs. 74

a 78 vta., emitida por la Sala Civil Mixta de Familia, Niñez y Adolescencia y

Violencia Intrafamiliar o Doméstica y Pública del Tribunal Departamental de

Justicia de Beni, y en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada y disponer

la nulidad de la “Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N° 14”; además

de los Autos de ejecutoria de 25 de enero y 5 de febrero de 2013.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Plurinacional.

Se hace constar que la Magistrada, Dra. Soraida Rosario Chánez Chire no

interviene por ser de voto disidente.

Dr. Ruddy José Flores Monterrey Dra. Mirtha Camacho Quiroga

PRESIDENTE MAGISTRADA