Un Panorama de las Finanzas Públicas de
América Latina y el Caribe
Ricardo Martner
Coordinador Area Fiscal División de Desarrollo Económico
CEPAL
1
TEMARIO
1.
Recaudación y espacios fiscales
La recaudación es sensible al ciclo…
Fuente: Cornia, Gomez-Sabaini y Martorano, 2011 A tax is said to be buoyant if the tax revenues
increase more than proportionately in response to a rise in national income or output.
…con altas elasticidades de largo plazo en
algunos países
Argentina Total Trib. PIB 1.22 Bolivia Total Trib. PIB 1.23 Rec. Naturales Precio 2.44 Brasil Total Trib. PIB 1.30 Chile Total Trib. PIB 1.09 Rec. Naturales Precio 1.32 Colombia Total Trib. PIB 1.17 Rec. Naturales Precio 1.76 Costa Rica Total Trib. PIB 1.06 Ecuador Total Trib. PIB 1.75 Rec. Naturales Precio 1.52 El Salvador Total Trib. PIB 1.41 Guatemala Total Trib. PIB 0.88 México Total Trib. PIB 0.99 Rec. No Renov. Precio 1.40 Nicaragua Total Trib. PIB 1.24 Panamá Total Trib. PIB 1.70 Perú Total Trib. PIB 1.20 Rec. No Renov. Precio 1.85 Rep. Dominicana Total Trib. PIB 1.08 Trinidad y Tobago Total Trib. PIB 0.88 Rec. No Renov. Precio 2.20 Uruguay Total Trib. PIB 1.09 Venezuela Total Trib. PIB 1.01 Rec. No Renov. Precio 1.81
Pese a estabilizadores automáticos reducidos, (20% en
promedio), los saldos cíclicos son significativos
Brecha del PIB Saldo cíclico
Mínimo Máximo Mínimo Máximo
Argentina -27.9 2001 21.6 1994 -3.3 2.1 Bolivia -11.0 2003 9.2 1998 -9.8 1999 7.7 2008 Brasil -3.7 2003 3.1 1997 -0.8 0.6 2011 Chile -10.3 2002 9.8 1995 -2.4 2003 6.8 2006 Colombia -6.2 2003 15.1 1991 -1.0 1.3 Costa Rica -18.7 2002 18.2 1997 -3.3 2.9 1998 Ecuador -44.3 2000 22.0 1994 -7.2 2.5 El Salvador -7.1 1992 6.2 2008 -1.0 1.2 Guatemala -5.3 2005 12.2 1991 -0.5 0.9 México -29.6 1994 11.4 1992 -3.2 2.6 2008 Nicaragua -11.0 2003 21.9 1992 -2.1 3.1 Panamá -15.5 2003 9.5 1998 -4.9 2.4 Perú -23.2 1991 12.5 1997 -3.2 2.1 R. Dominicana -35.8 2002 11.4 1995 -5.3 1.3 Uruguay -18.7 2002 18.2 1997 -3.4 3.0 1998 Venezuela -58.7 2003 84.9 1995 -10.6 7.2 1995
Máximos y mínimos de la brecha de PIB y del saldo cíclico, 1990-2012
Los ingresos se recuperaron luego de la crisis
financiera, pero no en todos los países…
10 15 20 25 30 35 40 10 15 20 25 30 35 40 R² = NaN 2007 2012
América Latina: Ingresos totales del Gobierno central, 2007-2012
Como consecuencia de la crisis en Europa y la desaceleración de China, los precios de los productos básicos han disminuido, pero se mantienen altos
50 100 150 200 250 300 2005M01 2005M05 2005M09 2006M01 2006M05 2006M09 2007M01 2007M05 2007M09 2008M01 2008M05 2008M09 2009M01 2009M05 2009M09 2010M01 2010M05 2010M09 2011M01 2011M05 2011M09 2012M01 2012M05 2012M09 2013M01 2013M05
Hidrocarburos Bebidas Aceites vegetales
Granos Otros alimentos Materias primas agrícolas Minerales y metales
La desaceleración del crecimiento y la caída del precio de algunos productos básicos han incidido en un menor dinamismo de la recaudación fiscal
AMÉRICA LATINA: VARIACIÓN REAL DE INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS RESPECTO DEL MISMO TRIMESTRE DEL AÑO ANTERIOR
…Y los gastos han subido 3 puntos de PIB en
promedio
10 15 20 25 30 35 40 10 15 20 25 30 35 40 R² = NaN 2007 2012¿se acaba el espacio fiscal?
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Paraguay Perú R. Dominicana Venezuela AMÉRICA LATINA Uruguay Haití México -6 -4 -2 0 2 4 6 8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 2007 2 0 1 2América Latina: Balance público global del Gobierno central, 2007 y 2012 (En porcentajes del PIB)
Hay espacios fiscales disponibles para
políticas contracíclicas?
AMÉRICA LATINA: DEUDA PÚBLICA GLOBAL, 2007 Y 2012 (GOBIERNOS CENTRALES)
¿se acaba el espacio fiscal?
Caribe: Balance público global del Gobierno central, 2007 y 2012 (En porcentajes del PIB)
Antigua y Barbuda Bahamas Barbados Belice Dominica Granada Guyana Jamaica
Saint Kitts y Nevis
Santa Lucía
Trinidad y Tabago
Caribe
San Vicente y las
Granadinas Suriname -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 2007 2 0 1 2
CARIBE: DEUDA PÚBLICA GLOBAL, 2007 Y 2012 (GOBIERNOS CENTRALES)
(En porcentajes de PIB)
Hay espacios fiscales disponibles para
políticas contracíclicas?
La reciprocidad como base de un pacto fiscal:
elevar la calidad del gasto público
Fuente: CAF, 2011.
Pacto fiscal, actores y reciprocidad:
estrechar el vínculo con la ciudadanía
• Según la encuesta CAF, en América Latina las familias “pagarían más
impuestos” si el Gobierno hiciera mejor su trabajo (
www.caf.com/investigacion
)
Link
– Elimina la corrupción: 11,5% pagaría más – Mejor salud y educación: 11,5%
– Mas seguridad: 11,4%
– Mayor protección para los pobres: 9.2%
• Al ciudadano no le gusta pagar impuestos, pero al pagarlos se
siente con más derecho a exigirle a las autoridades
– 72,6% de los hogares de América Latina tienen esta opinión
• La evidencia señala la existencia de un círculo virtuoso entre
impuestos (sobre todo directos), rendición de cuentas, reciprocidad
y calidad del gasto público
Pacto fiscal, actores y reciprocidad: Aumentar la
transparencia del gasto público…
• La transparencia fiscal es un elemento clave de la gestión pública, y
supone un acceso inmediato a la información sobre las
orientaciones, proyecciones, metas y contabilidad de las
actividades del sector público.
• Las iniciativas en materia de transparencia en la región han seguido
distintos ritmos y alcances, con un desarrollo aún muy incipiente.
Dos actividades fundamentales:
Link
1. Reducir prácticas cuasifiscales o hacerlas explícitas en los presupuestos. 2. Mejorar la información fiscal. El Congreso debe discutir el conjunto de la
política fiscal, lo que implica que el Gobierno debe presentar un análisis de todas las finanzas públicas incluidas instituciones autónomas, empresas públicas y gobiernos locales.
• América Latina ha alcanzado uno de los niveles más altos de
descentralización política, pero con amplios desequilibrios horizontales (disparidades regionales) y verticales (con excesiva dependencia de las transferencias del nivel central), pues se desconcentró el gasto social (educación, salud), sin aumentar las atribuciones tributarias. Link
• Entre 1985 y 2009, los gastos subnacionales subieron en promedio unos 10 puntos porcentuales del PIB, mientras que los recursos propios
prácticamente quedaron en la misma proporción, generando fuertes
desbalances verticales en las relaciones intergubernamentales en la región. • Los estudios muestran en general recaudaciones sub-nacionales bastante
por debajo del potencial y en algunos casos un declive de los esfuerzos a lo largo del tiempo. link
Pacto fiscal, actores y reciprocidad: Apoyar
los procesos de descentralización fiscal
Hacia una mayor calidad del gasto público
–
El concepto de calidad abarca los elementos de las
finanzas públicas que aseguran un uso eficaz y eficiente de
los recursos públicos, con los objetivos de elevar el
potencial de crecimiento de la economía y de asegurar
grados crecientes de equidad distributiva.
• Un Panorama del gasto público (Gobierno General) en
América Latina.
–
Clasificación económica
–
Clasificación funcional
El concepto de calidad abarca los elementos de
las finanzas públicas que aseguran un uso eficaz
y eficiente de los recursos públicos, con los
objetivos de elevar el potencial de crecimiento
de la economía y de asegurar grados crecientes
de equidad distributiva.
Clasificación Económica
Gasto corriente primario; 72% Pago de intereses; 16%
Gasto de capital; 12%
1990
Gasto corriente primario; 71% Pago de intereses; 8%
Gasto de capital; 21%
2012
La inversión pública como porcentaje del PIB
D o m in ic a E cu a d o r G uy a na B o liv ia ( E st . P lu r. d e ) P a na m á S a nt a L uc ía R . D o m in ic a na C ub a M é xi co B ra si l T ri ni d a d y T a b a g o A m é ri ca L a tin a y e l C a ri b e G ra na d a A rg e nt in a P a ra g ua y B e lic e V e ne zu e la (R e p .B o l.d e ) P e rú C hi le S t. K itt s y N e vi s Ja m a ic a N ic a ra g ua B a ha m a s H o nd ur a s E l S a lv a d o r G ua te m a la S a n V ic e nt e y la s G r. C o lo m b ia H a ití A nt ig ua y B a rb ud a C o st a R ic a U ru g ua y B a rb a d o s 0 2 4 6 8 10 12 14 16 2012 1990C ub a A rg e nt in a B ra si l U ru g ua y C o st a R ic a B o liv ia ( E st .P lu r. d e ) A m é ri ca L a tin a C hi le V e ne zu e la ( R e p .B o l.d e ) E l S a lv a d o r C o lo m b ia N ic a ra g ua M é xi co P a na m á H o nd ur a s Ja m a ic a P a ra g ua y E cu a d o r P e rú G ua te m a la T ri ni d a d y T a b a g o R e p . D o m in ic a na 0 5 10 15 20 25 30 35 40 2011 1990
Composición del gasto social
Rep. Dominicana Colombia Perú Guatemala México El Salvador Panamá Chile Paraguay Trinidad y Tabago Uruguay Ecuador Venezuela (Rep.Bol.de) América Latina Brasil Nicaragua Jamaica Argentina Honduras Costa Rica Bolivia (Est.Plur.de) Cuba 0 5 10 15 20 25 30 35 40Coeficiente de Gini y Educación
0 2 4 6 8 10 12 14 16 20 30 40 50 60 70 f(x) = -0.61x + 55.62 R² = 0.29Años de educación, 2011 (población entre 25-64 años) Indice de GINI, 2011
Guatemala
Honduras Brasil
Paraguay Colombia Rep. Dominicana
Bolivia (Est. Plur. de)
Panamá
México Perú
Venezuela(Rep. Bol. de) Uruguay Ecuador El Salvador Nicaragua Chile Argentina Costa Rica Am érica Latina OCDE
Acción fiscal y distribución de ingresos
Impuestos y transferencias directas tienen un impacto redistributivo significativo en los países de la OCDE; Medida por el índice de Gini, la reducción es de 0.15 puntos en promedio.
Los países de la OCDE que tienen una distribución más desigual del “ingreso de mercado” tienden a redistribuir más. Tres cuartas partes de la reducción en la desigualdad entre el ingreso de mercado y el ingreso disponible pueden atribuirse a las transferencias, y el resto a los impuestos.
En los países de América Latina la distribución del ingreso mejora sólo levemente por la acción fiscal directa. Lustig et al. (2012) encuentran para 12 países que la magnitud de la reducción de la desigualdad inducida por impuestos directos y transferencias es muy acotada (2% en promedio), aunque el efecto es significativo en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay (del orden de 0.05 puntos de Gini).
En los países de la OECD los impuestos y transferencias reducen la
dispersión de los ingresos
OECD: IMPACTO DE LOS IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS SOBRE LA DESIGUALIDAD
26
Fuente: Joumard, Isabelle, Mauro Pisu and Debbie Bloch (2012), “Tackling income inequality: The role of taxes and transfers”, OECD Journal:Economic Studies, published online first. http://dx.doi.org/10.1787/eco_studies-2012-5k95xd6l65lt
Reducción del índice de Gini al aplicar impuestos y transferencias
Índice de Gini antes de impuestos y transferencias
Economía política de las reformas?
Un punto fundamental tiene que ver con la definición conceptual de los sistemas
tributarios, y si están orientados a gravar la renta o a gravar el gasto. Si se privilegia el segundo concepto, prevalecerán impuestos indirectos y se eximirán los instrumentos de ahorro e inversión (caso típico en la región, lo que tiene amplias consecuencias sobre la equidad vertical de los sistemas);
Tradicionalmente se consideraba como base imponible el ingreso o renta de las
personas (ISR), que de acuerdo a la definición de Haig-Simons, equivale a la variación que experimenta su patrimonio entre dos momentos del tiempo más el consumo durante ese mismo período (cubriendo entonces la totalidad de la renta).
La arquitectura del impuesto a la renta ha sido progresivamente desmantelada (Tanzi, 2013), distinguiendo entre diversos tipos de ingresos, y otorgando tratamientos
especiales a aquellos que potencialmente estimulan el ahorro y la inversión privada (Jorrat,2013). Son ellos eficientes?
