Sentencia C-359/16
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Nuevo esquema de regulación
Para esta Corporación, es claro que el nuevo esquema de regulación para la adjudicación de los espacios de programación del Canal UNO favorece la optimización de un bien público, al dotar de mayor competitividad a la televisión abierta y asegurar una oferta de información en beneficio del sector y, especialmente, de los usuarios. En todo caso, como ya se dijo, esta apertura debe realizarse bajo condiciones que garanticen el derecho a la información y al pluralismo, como criterios jurídicos que al señalar las condiciones del contrato de concesión, tienen la virtualidad de vincular a este canal público con el logro de finalidades en materia educativa y cultural, propiciando la pluralidad de visiones que deben existir en un contexto democrático. Por este conjunto de razones, en la parte resolutiva de esta providencia, igualmente se declarará la exequibilidad de las expresiones acusadas del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, incluyendo la dicotomía: “la(s) concesión(es)”, respecto de la cual se consideró necesario integrar la proposición jurídica completa, como fue explicado anteriormente.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Facultad de la ANTV para determinar número de concesionarios y condiciones de contratos otorgados por espacios de televisión del Canal UNO de acuerdo con estudios técnicos y de mercado salvaguardando el principio de igualdad y el derecho a la información y pluralismo informativo
Más allá de la atribución que se otorga a la ANTV para fijar las condiciones de los contratos que permitan la concesión de los espacios de televisión del Canal UNO, lo que se advierte es la definición –desde el punto de vista legal– de un nuevo esquema regulatorio para la determinación del número de concesionarios del citado canal. Así, por una parte, mediante la derogatorias
realizadas se suprimen los porcentajes mínimos y máximos de participación en el total de horas de programación; mientras que, por la otra, con la aprobación del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, se asigna esa definición a la citada agencia estatal, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que para el efecto se realicen, y con los criterios jurídicos que expresamente se consagran en el inciso 1 de la norma en mención. Dicha combinación de elementos, como ya se advirtió, debe conducir a un proceso de selección objetiva en el que se asigne(n) la(s) concesión(es).
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Deroga límites porcentuales de participación vigentes al momento de su expedición que fijaban el nivel mínimo y máximo de participación de concesionarios en espacios de televisión del Canal UNO/PARTICIPACION DE CONCESIONARIOS EN ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Adopción de un modelo flexible
La eliminación de los límites porcentuales de participación no implica, por sí misma, que el legislador esté adjudicando de plano el 100% de los espacios a un único concesionario, pues de lo que se trata es de consagrar una medida de política pública que, en el manejo del sector de la televisión, logre que las determinaciones que se adopten por la ANTV, respecto del nivel de amplitud o de concentración del Canal UNO, ya no respondan a un parámetro estándar, sino a las realidades económicas que se derivan de un mercado convergente y dinámico. En este orden de
ideas, la adopción de un modelo flexible permite tener en cuenta la infinidad de factores que pueden afectar la continuidad y eficiencia de dicho canal, como lo son las estrategias de programación, las economías de escala de los concesionarios, el arrastre de la audiencia y el impacto de la publicidad frente a realidades directamente vinculadas con el servicio, como lo son el auge de las nuevas tecnologías por Internet y la competencia derivada de los operadores de televisión cerrada. El propósito primordial de este nuevo modelo regulatorio es el de evitar la situación de riesgo en la prestación continuada y permanente del servicio de televisión pública radiodifundida de cobertura nacional, cuyos antecedentes directos se encuentran en la supresión del Canal A y en la reciente devolución de algunos espacios del Canal UNO, cuyo manejo fue asumido con recursos públicos. La Corte concluyó que el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 no vulneraba los preceptos
constitucionales invocados por el accionante, al entender que corresponde a un desarrollo del
artículo 365 de la Carta, dirigido a fortalecer el funcionamiento y la puesta en marcha hacia el futuro del canal nacional de operación pública, en beneficio de los usuarios del servicio público de
televisión.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA
COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No vulnera el principio de unidad de materia
La Corte encontró que no se incurrió en una infracción del principio de unidad de materia respecto de la ley del Plan (CP arts. 158 y 169). En tal sentido, luego de reiterar que el concepto de
planificación permite la aprobación de instrumentos normativos para la ejecución de los propósitos, estrategias y orientaciones en materia de política económica, social y ambiental (CP art. 150.3), y teniendo en cuenta el carácter riguroso que envuelve el juicio de validez en relación con la satisfacción del citado principio, se concluyó que se cumplían con las relaciones de conexidad directa y teleológica que emanan de la Constitución, en aquellos casos en que se surte la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-Vínculo de conexidad
El contenido de las normas acusadas responde a dos de las tres finalidades primordiales previstas en la ley del Plan, con miras a impactar en el eje transversal de la competitividad en el sector de la televisión, como subsector de las TIC's, teniendo en cuenta la estrategia transversal de
“competitividad e infraestructura” y lo dispuesto sobre el particular en el documento que incorpora las Bases. El vínculo de conexidad se encontró, por una parte, en lo que atañe al objetivo de generar una situación de competencia en el mercado televisivo, a partir de la realidad de la convergencia tecno-lógica y de la necesidad de preservar la televisión abierta de cobertura nacional, incluyendo el modelo mixto de operación; y por la otra, en la búsqueda del propósito de mejorar la conectividad, por medio de la ampliación en la cobertura de la televisión digital, en donde el nuevo valor de la concesión de los espacios de televisión del Canal UNO, deberá tener en cuenta como criterio el despliegue de dicha tecnología. Por lo demás, estas reformas fueron objeto de una amplia discusión en el Congreso, lo que excluye su aprobación como un acto oculto o extraño al debate democrático, siendo, por el contrario, un indicador de que sus fines guardan correspondencia con los proyectos y programas de política pública consagrados en la parte general del Plan.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No desconoce el principio de reserva de ley en la fijación de la política en materia de televisión
Esta Corporación señaló que tampoco se desconoció el principio de reserva de ley en la fijación de la política en materia de televisión (CP art. 77). Sobre el particular, más allá de destacar a ese medio audiovisual como un servicio público vinculado con la realización de las libertades de
comunicación, la democracia y el pluralismo, se puso de presente que la Carta mantiene un reparto funcional de competencias en materia televisiva, que se explica en el propósito constitucional de adoptar un sistema flexible de regulación propio de un mercado dinámico y convergente (Acto Legislativo No. 02 de 2011). En tal escenario, el legislador preserva la atribución de fijar la política en materia de televisión, cuyo alcance se limita a la conceptualización o al diseño general de la forma en que actúa o debe proceder el Estado respecto de la prestación de dicho servicio, toda vez que las acciones concretas que aseguran su implementación, se someten a una distribución funcional entre los órganos o dependencias especializadas creadas por la ley, para desarrollar y ejecutar las funciones de dirección, control, gestión, planificación y regulación de la televisión.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Política pública en materia de televisión/POLITICA PUBLICA EN MATERIA DE TELEVISION-Regulación flexible
Las normas legales acusadas reflejan una orientación u opción de política pública en materia de televisión, en las que se adopta un nuevo modelo directamente por el legislador para la asignación de los espacios del Canal UNO, a través de un sistema flexible que mezcla conceptos jurídicos con realidades tecnologías y de mercado, y cuya ejecución le compete a la ANTV, en cumplimiento de unas funciones típicas de planificación y gestión. Para la Corte, así como una orientación de política válida definida por el Congreso de la República, era la de tener unos límites porcentuales mínimos y máximos de participación expresamente definidos en la ley, también es posible que, a partir de una realidad convergente y de regulación flexible, la consagración de esos límites sean objeto de determinación por una autoridad especializada.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA
COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No desconoce la libertad económica Este Tribunal decidió que las normas acusadas no implicaban un desconocimiento de la libertad económica consagrada en el artículo 333 de la Constitución. En términos generales, la Corte manifestó que la forma en que se desenvuelve la citada libertad depende de dos aristas claramente delimitadas por la Constitución. Así, por un lado, es posible que, frente a una actividad considerada libre, el legislador establezca permisos o requisitos que limiten su ejercicio, los cuales, como lo dispone el citado artículo del Texto Superior, deben responder a exigencias vinculadas con la garantía del interés social, el ambiente o el patrimonio cultural de la Nación. Y, por el otro, cabe entender que la libertad económica depende de la intensidad que tenga la intervención del Estado en la economía (CP art. 334), así como de la regulación que exista sobre la prestación de los servicios públicos (CP art. 365).
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA
COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No restringe la libertad económica al habilitar a la ANTV para determinar el número de concesionarios que tendrá el Canal UNO
El nivel despliegue de la iniciativa privada depende del modelo de operación asumido por el Estado.
Precisamente, el artículo 365 de la Constitución dispone que los servicios públicos se prestaran por el Estado, directa o indirectamente, por particulares o por comunidades organizadas, en los términos que se fijen en la ley. Ello permite, como lo ha advertido la Corte, que existan mercados de pura competencia o, por el contrario, situaciones en las cuales se excluyen a los particulares de su prestación directa. De esta manera, la habilitación otorgada en las normas demandadas a la ANTV para determinar el número de concesionarios que tendrá el Canal UNO, no constituye una restricción a la libertad económica, ya que no corresponde a un mercado sujeto al principio de libre iniciativa en su explotación, lo que se incorpora, en su lugar, es una regulación sobre la forma como se prestará un servicio público reservado por el Estado (CP art. 365), como lo es la televisión radiodifundida de alcance nacional, en la que se precisa la forma de acceder a la misma a través del esquema mixto de operación, en el que, por cuestiones tecnológicas, necesariamente se debe hacer uso del espectro radioeléctrico, como bien público sujeto de igual manera a la gestión directa del Estado (CP art. 75).
No se trata entonces de la imposición de permisos previos o de requisitos para el ejercicio de la actividad económica, como lo entiende el accionante, sino de la forma como se presta un servicio público sujeto a la reserva y titularidad del Estado. La validez de los preceptos cuestionados se encuentra entonces en los artículos 75 y 365 del Texto Superior. En el primero, porque se le asigna al Estado, la gestión y control del espectro. Y, en el segundo, porque como servicio público
estratégico, la televisión puede ser regulada en cuanto a la forma en que se puede acceder a su prestación, no como una forma de desarrollo de la libertad económica, sino como un medio para la organización de una actividad regida por los principios de la función pública (CP art. 209), cuya prestación se avala por el Estado a través de contratos de concesión.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA
COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No desconoce el acceso al espectro electromagnético ni el derecho a fundar medios masivos de comunicación
La Corte encontró que las normas acusadas no implicaban un desconocimiento del acceso
democrático al espectro electro-magnético, ni al derecho a fundar medios masivos de comunicación (CP art. 75 y 20). Para comenzar reiteró que su contenido normativo da lugar a un nuevo esquema regulatorio, en el que se habilita a la ANTV la determinación del número de concesionarios, según los criterios jurídicos que allí se fijan y los estudios técnicos y de mercado que sobre el particular se realicen. De esta manera, es una atribución de la citada autoridad determinar el nivel de amplitud o de concentración que tendrá el Canal UNO, siendo posible que la totalidad de los espacios sean concesionados a un único adjudicatario, como se deriva de la dicotomía “la(s) concesión(es)”, prevista en los incisos 1 y 2 del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015. Por dicha razón, este Tribunal procedió a integrar la proposición jurídica completa entre los apartes demandados y la expresión en mención, con miras a asegurar que el control recaiga sobre un mandato que tenga un alcance regular autónomo e inteligible. No puede existir una vulneración del derecho a fundar medios masivos de comunicación, si se tiene en cuenta que la regulación que se cuestiona tan solo se refiere a un canal y a uno de los servicios posibles del mercado de la televisión. Por último, a juicio de esta Corporación, es claro que el nuevo esquema de regulación para la adjudicación de los espacios de programación del Canal UNO favorece la optimización de un bien público, al dotar de mayor competitividad a la televisión abierta y asegurar una oferta de información en beneficio del sector y, especialmente, de los usuarios.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA
COMPETITIVIDAD EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-No vulnera el acceso al espectro electromagnético ni la libertad de expresión
Esta Corporación advirtió, que las derogatorias dispuestas en el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, no tienen la entidad suficiente para vulnerar los mandatos dispuestos en los artículos 75 y 20 del Texto Superior. Aun cuando es verdad que la eliminación de los límites porcentuales de
participación en el Canal UNO, tanto en el nivel mínimo como en el máximo, conducen a que sea la ANTV la que finalmente decida el número de concesionarios, no se trata de una decisión que quede sometida al mero arbitrio de dicha autoridad, pues para el efecto el artículo 41 de la ley en cita dispone la obligación de someterse a unos criterios jurídicos y a los resultados de los estudios técnicos y de mercado que se realicen para el efecto. Las expresiones sometidas a control previstas en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, tampoco son contrarias a los artículos 75 y 20 del Texto Superior. En términos generales, se aclaró que la pluralidad consagrada en la Constitución
corresponde a la existencia de varios canales y a la posibilidad de acceder por distintas vías a la prestación del servicio público de televisión. Por lo demás, la garantía de la competencia en el acceso al espectro electromagnético se asegura con la posibilidad de participar en un plano de
igualdad en el proceso de adjudicación de los espacios de programación del Canal UNO, sin barreras que tengan la capacidad de afectar la libre concurrencia.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud sustantiva de la demanda cuando no se cumplen los requisitos
FALLO INHIBITORIO-No afecta el acceso a la administración justicia/FALLO INHIBITORIO- Alcance y efectos
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Presentación para aprobación en desarrollo de la función de planificación del Estado/PROYECTO DE LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Integración instrumental
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Debe ser incorporado en una ley de la República PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática
PROCESO LEGISLATIVO-Salvaguarda del principio democrático, transparencia y publicidad
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Coherencia interna del Congreso de la República en el ejercicio de la función legislativa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objetivo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, causal, teleológica, metodológica o
sistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD- Etapas
PRINCIPIO DEMOCRATICO Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter flexible PLAN NACIONAL DE DESARROLLO FRENTE A LOS OBJETIVOS, METAS Y ESTRATEGIAS GENERALES EN MATERIA DE POLITICA ECONOMICA, SOCIAL Y AMBIENTAL-Contenido normativo multitemático y heterogéneo/PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO FRENTE A SU CONDICION DE LEY ESPECIAL EN MATERIA DE POLITICA ECONOMICA, SOCIAL Y AMBIENTAL-Lineamientos y políticas no permiten identificar un tema dominante de la ley más allá de la planeación
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO FRENTE A LAS NORMAS INSTRUMENTALES- Control riguroso
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exclusiva iniciativa gubernamental PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de coherencia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Alcance de los pilares y estrategias transversales en materia de política económica, social y ambiental
COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATEGICAS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Acciones para incrementar la productividad de la economía a través de la generación de mercados competitivos
COMPETITIVIDAD EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Instrumentos de intervención para reducir costos de transacción y eliminar barreras de acceso a los mercados/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Promoción de las TICs como plataforma para la equidad, educación y competitividad
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Medidas para impulsar el eje transversal de la competitividad
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO EN MATERIA DE POLITICA Y SOCIAL-Intervención en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TIC para impactar en el eje transversal de la “competitividad e infraestructura estratégicas”
COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATEGICAS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN EL SECTOR DE LA TELEVISION-Finalidades
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Conexidad respecto de la generación de competencia en el mercado de la televisión como estrategia transversal de competitividad estratégica
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO FRENTE AL SECTOR DE LA TELEVISION-Mejoramiento de la conectividad y ampliación de la cobertura
RESERVA DE LEY-Fijación de la política en materia de televisión
ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2011-Dirección y regulación del servicio público de televisión SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Realización de las libertades de la comunicación, democracia y pluralismo
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Alcance
TELEVISION-Relación directa con las libertades de comunicación y la democracia
TELEVISION-Incide tanto en el derecho a informar y ser informado como en las libertades de opinión y expresión
TELEVISION EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS-Vínculo entre la libertad de expresión y los medios de comunicación
DERECHO A INFORMAR Y LIBERTAD DE EXPRESION Y OPINION-Vínculo con el derecho a fundar medios masivos de comunicación
TELEVISION-Promoción y consolidación de la democracia TELEVISION-Asegura el pluralismo
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Fines/SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION- Principios básicos que rigen su prestación
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Naturaleza TELEVISION-Clasificación
TELEVISION COMO PARTE INTEGRANTE DE LAS TICS-Vínculo directo con la realidad tecnológica/TELEVISION-Regulación tiene carácter predominante dinámico
CONSTITUCION POLITICA-Dirección y regulación de la televisión según modificaciones del Acto Legislativo 02 de 2011
TELEVISION-Intervención estatal respecto de la distribución de competencias para efectos de su dirección y regulación
ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2011-Congreso de la República expedirá ley que fijara la política en materia de televisión/ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2011-Distribución de competencias entre
entidades del Estado en materia de televisión
ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2011-Eliminación de la naturaleza constitucional de la Comisión Nacional de Televisión como órgano encargado de ejecutar la política en materia de televisión FIJACION DE LA POLITICA EN MATERIA DE TELEVISION-Límites
MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN LAS POLITICAS EN MATERIA DE TELEVISION-Sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad
CANAL UNO DE TELEVISION-Carácter público y comercial
ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2011 Y LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO- Dificultades y riesgos existentes para el modelo actual de televisión pública
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Nuevo esquema regulatorio para la determinación del número de concesionarios del Canal UNO/AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION-Ente administrativo con funciones de planeación y gestión en el sector de la televisión
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Competencia privativa del legislador para limitar la actividad económica
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Contratos de concesión para su prestación
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Régimen jurídico que determina la forma de acceder a su prestación
TELEVISION RADIODIFUNDIDA-Uso del espectro electromagnético ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Concepto e importancia
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Bien público imprescriptible, inenajenable e inembargable/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Carácter intransferible
CANAL UNO DE TELEVISION-No existe asignación del espectro radioeléctrico a los concesionarios en virtud de su sistema mixto de funcionamiento
CANAL UNO DE TELEVISION-Previa habilitación de personas que deciden acceder a su programación a través de contrato de concesión
GESTION DE BIENES DE USO PUBLICO Y SERVICIOS PUBLICOS A TRAVES DEL SISTEMA DE CONCESION-Condiciones y limitaciones por ser una función pública TELEVISION RADIODIFUNDIDA-Carácter restrictivo de la libre iniciativa privada en la prestación del servicio
ACCESO A ESPACIOS DE TELEVISION OBJETO DE CONCESION-Regulación especial desde el ámbito del ejercicio de la función pública
LIBERTAD ECONOMICA-Garantía constitucional
LIBERTAD ECONOMICA-Definición/LIBERTAD ECONOMICA-Actividad debe responder a los pilares de libertad y licitud
LIBERTAD ECONOMICA-Límites
LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE COMPETENCIA-Intervención estatal en la economía LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Habilitación a la ANTV para
determinar número de concesionarios que tendrá el Canal UNO no constituye limitación a la libertad económica
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Acceso democrático al espectro electromagnético y derecho a fundar medios masivos de comunicación
DERECHO A FUNDAR MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACION-Alcance
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Garantía del derecho a fundar medios masivos de comunicación
DERECHO A FUNDAR MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACION-Dimensión positiva ACCESO Y USO DEL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Alcance
TELEVISION RADIODIFUNDIDA-Medio masivo de comunicación que requiere del espectro electromagnético/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO EN MEDIO MASIVO DE
COMUNICACION-Gestión y control a cargo del Estado para garantizar el acceso equitativo y el pluralismo informativo/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Restricciones tecnológicas y económicas que impiden su acceso y uso
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Prescripciones normativas/ESPECTRO
ELECTROMAGNETICO-Garantiza la igualdad de oportunidad en el acceso/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Impone la obligación de asegurar el pluralismo informativo y la competencia/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Intervención del Estado para evitar las prácticas monopolísticas en su uso
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL ACCESO AL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO Y DERECHO A LA IGUALDAD-Ejercicio de la libertad de expresión e información y derecho a fundar medios masivos de comunicación
DERECHO A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN LA CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FRENTE AL CONTRATO DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION-Derecho a la libre concurrencia u oposición para garantizar la participación en el trámite de selección de proponentes
LIBERTAD DE CONCURRENCIA-Excepciones/LIBERTAD DE CONCURRENCIA EN CONTRATO DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION-Razonabilidad y proporcionalidad de las limitaciones
CONTRATO DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION RADIODIFUNDIDA- Limitaciones
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Consagración de valores democráticos con base en la participación, el pluralismo y la garantía de derechos fundamentales/PARTICIPACION, PLURALISMO Y GARANTIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Impacto por falta de reglamentación o asignación arbitraria de recursos para la actividad informativa
CONTRATO DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION QUE IMPLIQUE EL USO DEL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Protección de la libertad de concurrencia/CONTRATO DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION QUE IMPLIQUE EL USO DEL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Asegura el pluralismo informativo y la competencia
PROCESOS DE LICITACION PUBLICA DEL SERVICIO DE TELEVISION POR CABLE- Jurisprudencia constitucional
IMPRORROGABILIDAD DE LOS CONTRATOS DE CONCESION DE ESPACIOS DE TELEVISION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional
PROSCRIPCION DE PRACTICAS MONOPOLISTICAS EN EL USO DEL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Jurisprudencia constitucional
PRESTACION DE SERVICIOS QUE INVOLUCRA EL USO DEL ESPECTRO-Asegura el pluralismo informativo
MODELO FLEXIBLE EN ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO- Busca evitar situación de riesgo en la prestación continuada y permanente del servicio de televisión pública radiodifundida de cobertura nacional
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE AL ACCESO AL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO Y LA LIBERTAD DE EXPRESION-No existe lesión por derogatoria de los límites porcentuales de participación en el Canal UNO/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Fortalecimiento del funcionamiento y puesta en marcha del canal nacional de operación pública a través de un modelo flexible de asignación de espacios que responda a las realidades del mercado en beneficio de usuarios del servicio público de televisión
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Atribución concedida a la ANTV para otorgar espacios de televisión del Canal UNO no es arbitraria
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Número de concesionarios y condiciones de los contratos
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Transparencia en el trámite y exigencia de proceso de selección objetiva/ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Busca garantizar el pluralismo informativo y la competencia
económica/ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Debe garantizar el derecho a la información
MODELO FLEXIBLE EN ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO- Determinación del número de concesionarios a partir de estudios técnicos y de mercado
ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Asignación bajo la premisa de un solo concesionario no desconoce los mandatos sobre espectro electromagnético y libertad de
expresión/ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO-Norma cumple con la obligación de garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético
PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION RADIODIFUNDIDA QUE
IMPLIQUE EL USO DEL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Estado debe asegurar el concurso de los posibles interesados al admitir la participación de los particulares
PLURALISMO INFORMATIVO-Alcance
PLURALISMO INFORMATIVO-Reivindica la pluralidad de los contenidos de medios televisivos/PLURALISMO INFORMATIVO-Impulsa la libertad de expresión
ASIGNACION DE ESPACIOS DE TELEVISION DEL CANAL UNO A UN SOLO CONCESIONARIO-No desconoce el pluralismo informativo
LIBRE COMPETENCIA-No se desconoce al evitar prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético
Referencia: expediente D-10941
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”.
Demandante:
Eduardo Noriega de la Hoz Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, siete (7) de julio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Eduardo Noriega de la Hoz presentó demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753 de 2015,
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”.
En Auto del 4 de septiembre de 2015, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera dispuso comunicar la iniciación del presente proceso de constitucionalidad a la Presidencia de la República, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, a la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV), a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la
Sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia (RTVC), a la Defensoría del Pueblo, a la
Contraloría General de la República, al Consorcio Jorge Barón Televisión LTDA, a la Compañía de Medios de Información SAS (CM& Televisión), a la Unión Temporal Colombiana de Televisión S.A. y Nacional de Telecomunicaciones S.A. (NTC S.A), a la Asociación Nacional de Medios de Comunicación (ASOMEDIOS), a la Sociedad Colombiana de Gestión Actores (ACTORES SCG), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de las siguientes
Universidades: Rosario, Externado, Sergio Arboleda y de Nariño, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo las normas acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de los preceptos legales demandados, en el que se destaca y resalta los apartes cuestionados, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 49.538 de junio 9 de 2015:
“LEY 1753 DE 2015 (Junio 9)
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”
El Congreso de Colombia DECRETA: (…)
TÍTULO III
MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN CAPÍTULO I.
COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICAS (…)
Artículo 41. Concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operación pública. La Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisión del canal
nacional de operación pública, Canal Uno, garantizando el derecho a la información, a la igualdad en el acceso y uso del espectro y al pluralismo informativo en los procesos de selección objetiva que adelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando este o sus socios no tengan participación accionaria en los canales privados de televisión abierta nacional o local. La ANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de los contratos, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos.
La autorización prevista en el presente artículo para la(s) concesión(es) de espacios de televisión de Canal Uno no se homologa a la operación de un canal de operación privada nacional, toda vez que no hay lugar a una asignación de espectro radioeléctrico, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 182 de 1995. En consecuencia, el operador encargado de la emisión y transmisión del Canal Uno, seguirá siendo el operador público nacional RTVC, o quien haga sus veces.
Parágrafo.- Sin perjuicio de lo establecido en el literal g) del artículo 5o de la Ley 182 de 1995, la Autoridad Nacional de Televisión, a la hora de definir el valor de la concesión de espacios de programación del canal nacional de operación pública, Canal Uno, tendrá en cuenta los criterios:
a) Remuneración eficiente de los costos de inversión, operación y mantenimiento de las funciones de emisión y transmisión en cabeza del operador nacional de televisión pública o quien haga sus veces, así como el reconocimiento de las inversiones asociadas con el despliegue de la televisión digital terrestre de operación pública.
b) El mercado de pauta publicitaria, el nivel de competencia, la población cubierta, el ingreso per cápita, la audiencia potencial y los costos de oportunidad de la red, incluyendo el espectro
radioeléctrico.”
“Artículo 267. Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Se deroga expresamente el artículo 121 de la Ley 812 de 2003; los artículos 21, 120 y 121 de la Ley 1151 de 2007; los artículos 9o, 17, 31, 53, 54, 55, 58, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83, 89, 93, 94, 95, 97, 109, 117, 119, 124, 128, 129, 150, 167, 172, 176, 182, 185, 186, 189, 199, 202, 205, 209, 217, 225, 226, el parágrafo del artículo 91, y parágrafos 1o y 2o del artículo 261 de la Ley 1450 de 2011.
Con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo, los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011 no derogados expresamente en el inciso anterior o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.
Se deroga en especial el parágrafo del artículo 88 de la Ley 99 de 1993; el numeral 6 del artículo 2o de la Ley 310 de 1996; el inciso 7o del artículo 13 de la Ley 335 de 1996; el numeral 5 del artículo 2o de la Ley 549 de 1999; el artículo 85 de la Ley 617 de 2000; el parágrafo del artículo 13 del Decreto ley 254 de 2000; literales a) y c) del parágrafo 1o del artículo 2o de la Ley 680 de 2001; los
parágrafos 1o y 2o del artículo 17 de la Ley 769 de 2002; los artículos 18 de la Ley 1122 de 2007; el inciso 1o del artículo 58 de la Ley 1341 de 2009; el artículo 82 de la Ley 1306 de 2009; el numeral 16-7 del artículo 16, el parágrafo transitorio del artículo 112 de la Ley 1438 de 2011; el artículo 1o del Decreto ley 4185 de 2011; el artículo 178 del Decreto ley 019 de 2012; el numeral 2 del artículo 9o y el numeral 1o del artículo 10 de la Ley 1530 de 2012; los artículos 1o, 2o, 3o y 4o de la Ley 1547 de 2012 y el artículo 10 de la Ley 1709 de 2014.”
III. ACLARACIÓN EN RELACIÓN CON LA ORGANIZACIÓN Y EL MÉTODO UTILIZADO PARA EL ANÁLISIS DE LOS CARGOS DE LA DEMANDA
Dada la diversidad de las razones expuestas para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de los preceptos acusados, en la presente sentencia se adelantará el examen de cada uno de los cargos de forma separada, señalando a continuación el alcance de las intervenciones, el concepto del Procurador General de la Nación y las respectivas consideraciones de este Tribunal[1].
En todo caso, cabe aclarar que en la reciente Sentencia C-298 de 2016[2], esta Corporación declaró la exequibilidad de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, objeto de la presente acusación, con un alcance eminentemente relativo a los vicios de procedimiento que allí fueron analizados[3], los cuales no concuerdan con los cargos que se formulan en esta oportunidad, razón por la cual no existe cosa juzgada constitucional sobre la materia.
IV. PRONUNCIAMIENTO DE LA CORTE
4.1. PRIMER CARGO: Violación del principio de unidad de materia 4.1.1. Fundamentos de la demanda
En criterio del accionante, el principio de unidad de materia demanda que en todas las leyes debe existir correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo (CP art. 169), así como también una conexidad interna entre las distintas normas que la integran (CP art. 158). Este
principio se torna aún más riguroso cuando se trata de la ley del Plan, ya que se requiere una regla de coherencia interna, por virtud de la cual las normas instrumentales que se consagran deben tener un vínculo directo con los programas y proyectos contemplados en la parte general y con aquellas otras disposiciones que hacen referencia a los recursos necesarios para su ejecución.
Visto el contenido de los preceptos demandados, en primer lugar, se observa que el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, le otorga a la Autoridad Nacional de Televisión[5] la posibilidad de determinar el número de concesionarios y las condiciones de los contratos, a través de los cuales se otorgan los espacios de televisión del canal nacional de operación pública, Canal UNO.
Esto significa que, a partir de la aplicación de la citada norma, los espacios de televisión en el mencionado canal pueden ser ofertados a un único concesio-nario o varios de ellos, como se deriva de la referencia que se consagra al deber de adelantar procesos de selección objetiva, pues allí se utiliza de forma categórica la expresión: “la(s) concesión(es)”.
Con este propósito, en segundo lugar, el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, que igualmente es objeto de demanda, deroga las normas vigentes en materia de límites al otorgamiento de espacios en el canal nacional de operación pública que opera bajo un modelo de prestación
mixta[7]. Así, por una parte, se suprime el inciso 7 del artículo 13 de la Ley 335 de 1996, conforme al cual: “No se podrán otorgar a los concesionarios de espacios de televisión más del veinticinco (25%) ni menos del siete punto cinco por ciento (7.5%) del total de horas dadas en concesión en la respectiva cadena”; y por la otra, se deroga el literal a) del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 680 de 2001, en el cual se dispone que: “Ningún concesionario directa o indirectamente podrá ser titular de más del 33% del total de horas dadas en concesión a un canal”. Esta última disposición opera dentro de la autorización general para que los
concesionarios de espacios puedan fusionarse o conformar nuevas personas jurídicas.
Para el accionante, una simple lectura de la Parte General y de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo permite inferir que no existe coherencia alguna entre los aspectos generales de la Ley 1753 de 2015 y las normas legales demandadas. En efecto, los pilares del Plan son la construcción de la paz, la equidad y la educación, aspectos que no guardan ningún tipo de conexidad con la eliminación de los límites máximos en la concesión de espacios de televisión en el canal nacional de operación pública (Canal UNO)[9].
De esta manera, se concluye que: “no existe en la ley demandada un solo proyecto u objetivo que no pueda hacerse efectivo mientras existan los límites para la concesión de espacios.” De suerte que,
“las normas instrumentales que se demandan no conllevan inequívocamente a la efectividad de las normas generales del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”.
4.1.2. Intervenciones
4.1.2.1. Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
El apoderado designado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciar un fallo de fondo o, en su defecto, declarar la
exequibilidad de los artículos cuestionados.
En cuanto a la primera solicitud, el interviniente considera que el cargo se encuentra “pobremente sustentado”, ya que corresponde al inconformismo derivado de una eventual posibilidad de que los espacios del canal nacional de operación pública sean objeto de adjudicación a un único
concesionario. No obstante lo anterior, en caso de que resulte pertinente un fallo de fondo, la segunda petición que se formula, es que los apartes acusados de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015 sean declarados ajustados a la Constitución, en tanto se insertan en el Plan de
Desarrollo, de acuerdo con el principio de unidad de materia (CP arts. 158 y 169), como uno de los derroteros de acción fijados a cargo de la administración pública, con miras a incidir en la vida nacional. Para tal efecto, se transcribe el siguiente aparte del documento de las Bases del Plan, según el cual:
“(…) en el sector de televisión se actualizará el marco regulatorio para que este reconozca la realidad tecnológica convergente y el nuevo entorno multipantalla. Asimismo, se estudiarán e implementarán acciones para contrarrestar la piratería y el subreporte en la prestación de los servicios de televisión paga. Finalmente, se establecerán los mecanismos técnicos, jurídicos y administrativos, para la adjudicación de nuevos canales de televisión y las concesiones de espacios
de televisión del canal nacional de operación pública”[10].
4.1.2.2. Intervención del Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones[11]
El Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, a través de apoderado judicial y del propio Ministro, solicita a la Corte que se declare la exequibilidad de los preceptos legales demandados. Al respecto, sostiene que el Plan Nacional de Desarrollo se integra con el documento explicativo de sus bases, en el especial en lo que atañe a los componentes que permiten el perfeccionamiento de sus tres pilares: paz, equidad y educación.
Dentro de este orden de ideas, con una visión de planificación y desarrollo, el artículo 4
incorpora como una estrategia trasversal para la transformación del país: “la competitividad e infraestructuras estratégicas”. Una de las áreas en las que tiene impacto dicho componente es, precisamente, el que se refiere al despliegue de las tecnologías de la información y las
comunicaciones[12]. Ello se destaca en las Bases del Plan, cuando se consagra como objetivo
“promover las TIC como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad”, destacando que: “en una economía cada vez más global (…), la sociedad debe soportar sus actividades en una base tecnológica sólida. En este sentido, las TIC juegan un papel
fundamental en la construcción de una sociedad más equitativa, en paz, educada y de una economía más competitiva”.
Es claro entonces la unidad de materia que existe en relación con lo establecido en los
preceptos legales demandados, pues la implementación del nuevo esquema regulatorio de los espacios de televisión del canal nacional de operación pública, pretende cumplir con uno de los objetivos de la estrategia transversal del Plan Nacional de Desarrollo referente a la
competitividad e infraestructuras estratégicas. Con este objetivo y dentro del fin de avanzar hacia un nuevo país, se logra que el servicio público de televisión pueda informar de manera veraz y objetiva, al mismo tiempo que educa y recrea a la sociedad en general.
4.1.2.3. Intervención de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV)
La Directora y Representante Legal de la Autoridad Nacional de Televisión insta a que se declare la exequibilidad de las normas demandadas, por cuanto en el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND) expresamente se dispuso la necesidad de impactar en la regulación del sector TICs, como una de las prioridades y metas de la acción estatal, en términos de competitividad y mejoramiento de la infraestructura estratégica[13]. Precisamente, en el proceso de la fijación de dicha política, se debatió la importancia de aumentar la competitividad en la televisión pública, con especial énfasis en lo referente al uso de los espacios de programación.
Para la interviniente, “la televisión fue y seguirá siendo símbolo de progreso y desarrollo para muchas comunidades, ya que a través de sus contenidos educa, transmite y entretiene a una sociedad en [búsqueda] de respuestas, [como] pilares del PND. Sin duda que la televisión siempre cumple un papel positivo, permitiendo la integración cultural de un pueblo [y] forjando su identidad nacional, que sin duda converge con la política de educación que proyecta el PND, al optimizar su
infraestructura y ser más competitivo en los sectores estratégicos de la economía, pues a través de la televisión pública se tiene influencia y cobertura sobre todo el territorio, con mucho potencial para impactar al país con contenidos culturales, con potencial de transformación generador de paz, por lo
que sí existe unidad de materia con lo propuesto por el PND.”
4.1.2.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación
El apoderado del Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciar un fallo de fondo o, en su defecto, que se declare la exequibilidad de los apartes
demandados. En cuanto a la primera solicitud, afirma que una vez observado el contenido de la demanda, en ella se advierte que el accionante se limitó a realizar afirmaciones sin contenido argumentativo alguno y sin demostrar la forma en qué se vulneró el requisito de la unidad de materia.
Ahora bien, de ser procedente un análisis de fondo, se justifica la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones cuestionadas, si se tiene en cuenta que la atribución que se otorgó a la ANTV, se sujeta a un conjunto de criterios técnicos y jurídicos para fortalecer y hacer competitiva la
programación que se transmite a través del Canal UNO.
Dicho propósito apunta a contribuir en el acceso al conocimiento y la cultura, a través de la
“construcción de expresiones y representaciones sobre la reali-dad en coherencia con un conjunto de valores, ideales y actitudes deseadas por la sociedad y articuladas en la política educativa colombiana”. Lo anterior se destaca en los objetivos que se incluyen en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, cuando se afirma que, respecto de los usuarios de las TICs, se busca “consolidar las capacidades de los colombianos para aprovechar las oportunidades que ofrecen (…) para educarse, informarse, emplearse, generar contenidos y aplicaciones, generar conocimiento, aumentar la productividad e interactuar con el gobierno, con el fin de mejorar su calidad de vida”.
En este escenario, en el sector de la televisión, se consagran las siguientes vías de acción: (i) actualizar “el marco regulatorio para que este reconozca la realidad tecnológica convergente y el nuevo entorno multipantalla”; (ii) estudiar e implementar “acciones para contrarrestar la piratería y el subreporte en la prestación de los servicios de televisión paga” y (iii) establecer
“los mecanismos técnicos, jurídicos y administrativos, para la adjudicación de nuevos canales de televisión y las concesiones de espacios de televisión del canal nacional de operación
pública”[14].
Visto lo anterior, a juicio del interviniente, es claro que las normas acusadas guardan relación de conexidad con los objetivos previstos en las Bases del Plan, por lo que no tiene sentido un juicio de reproche respecto de una medida que busca precisamente lograr su desarrollo, teniendo en cuenta el impacto positivo que ello genera en términos sociales y principalmente en derechos tales como la educación. Por lo demás, los textos objeto de demanda también son una expresión concreta de la actualización del marco regulatorio de la televisión, en el punto referente al reconocimiento de la realidad tecnológica convergente. Sobre el particular, se afirma que: “las disposiciones [que se derogan], fueron expedidas en un contexto histórico totalmente disímil al auge de las
telecomunicaciones modernas. A principios del año 1990, la única posibilidad de tener presencia en televisión era a través de canales públicos”, lo que justificaba las limitaciones materiales previstas en la ley. No obstante, hoy en día, la realidad del mercado es totalmente distinta, pues además de la
operación de canales privados, existen las ofertas de televisión por suscripción, que obligan a tener un régimen regulatorio más flexible y acorde con las realidades técnicas y de demanda del servicio.
De esta manera, en la medida en que las normas demandadas guardan relación de conexidad con las Bases del Plan, resulta improcedente declarar su inexequibilidad, ya que la regulación adoptada se ajusta al principio de unidad de materia.
4.1.2.5. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado plantea inicialmente que la demanda no satisface los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia, en la medida en que el cargo se fundamenta en dos negaciones indefinidas[15], sin explicar el motivo o la razón por la cual se incurre en un desconocimiento de la unidad de materia analizado desde los objetivos y las políticas generales del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Más allá de lo anterior, en sí mismas, las normas acusadas son respetuosas del principio que se considera vulnerado, pues es innegable la correspondencia y la coherencia que las mismas tienen con los propósitos del Plan, pese a la diversidad temática inevitable en este tipo de leyes.
Al igual que fue mencionado por los anteriores intervinientes, los preceptos demandados se vinculan con el eje transversal de la competitividad y la infraestructura estratégica, aspecto que en las Bases del Plan se desarrolla con la promoción de las TICs y, en concreto, en el sector de la televisión, con el impulso a diversos mecanismos de regulación propios de un entorno convergente. En este orden de ideas, las normas acusadas apoyan el crecimiento del sector de la mano del desarrollo económico y social del país, convirtiéndose en un eje fundamental para aumentar la competitividad, mejorar la utilización de la infraestructura y optimizar el uso de los espacios de televisión, lo cual permitirá la construcción de una Colombia mejor educada.
4.1.2.6. Intervención de la Contraloría General de la República
La Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República pide declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, por cuanto es claro que la regulación de la política televisiva en el sector público hace parte del despliegue de las tecnologías de la información y las comunicaciones, como una de las cinco estrategias transversales que constituyen el eje de actuación del Estado, según lo previsto en el artículo 4 del Plan Nacional de Desarrollo, cuando se refiere al mejoramiento de la infraestructura y de la competitividad estratégica.
4.1.2.7. Intervención de Programar Televisión
La Representante Legal de Programar Televisión coadyuva la demanda, en el sentido de considerar que los artículos impugnados no guardan relación con el Plan Nacional de Desarrollo, ni con sus bases explicativas. Al respecto, afirma que dentro ninguno de los objetivos a los cuales alude el PND se consagra la necesidad de promover la concentración de la propiedad en la explotación de los espacios del Canal UNO, circunstancia que atenta contra la competencia, el pluralismo y la
democratización en el acceso al espectro electromagnético.
4.1.2.8. Intervención de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño
El Centro de Estudios Jurídicos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Sobre el particular, señala que los tres pilares del Plan Nacional de Desarrollo (educación, paz y equidad), cuentan con unas estrategias transversales que se establecen para su consolidación, en las que se destaca el fin planificador de la Ley 1753 de 2015. Una de dichas estrategias es la competitividad e infraestructura que en el caso de las TICs opera como una plataforma de buen gobierno para la transformación hacia un nuevo país, con implicaciones en términos de equidad, educación y competitividad.
4.1.2.9. Intervención de la Universidad Externado de Colombia
Quien actúa a nombre de la Universidad Externado de Colombia solicita a este Tribunal que se declare la inexequibilidad de los preceptos acusados. Al respecto, considera no es posible encontrar una conexión indefectible entre las normas demandadas y los pilares de la Ley 1753 de 2015, en la medida en que se trata de una regulación que no es indispensable para la consolidación del Plan Nacional de Desarrollo. En su opinión, en el asunto bajo examen, lo conveniente hubiese sido expedir una ley especial en materia de televisión, en la que se incluyera de forma específica lo concerniente a la concesión de los espacios en el canal nacional de operación pública.
Por otro lado, menciona que los preceptos demandados no hacían parte del proyecto inicial presentado por el Gobierno, siendo aprobados en primer debate por las comisiones económicas conjuntas, lo que descarta su valora-ción como una actividad estratégica para la consecución de los objetivos del plan[16].
4.1.3. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar inexequible el aparte impugnado del artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, dejando a salvo, por este cargo, lo previsto en el artículo 41 de la ley en cita, objeto igualmente de demanda. Para la Vista Fiscal, esta última disposición regula lo referente a las concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operación pública, “lo cual guarda una relación directa e inmediata con las estrategias transversales del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 en materia de competitividad e infraestructura estratégicas, especialmente en lo relacionado con la cobertura de la televisión digital, de acuerdo con lo establecido en las Bases del Plan, (…) ya que los concesionarios (…) deben hacer inversiones asociadas con el despliegue de la televisión digital terrestre de la operación pública”.
Sin embargo, no existe ninguna relación con el artículo 267, en el que se prevé la derogación de los artículos que incluían los límites porcentuales de participación en los espacios concesionados, “toda vez que ello va en contra del pilar de equidad (…) que plantea un desarrollo humano a partir de una sociedad con oportunidades para todos, así como del contenido e intención del artículo 41 de la Ley 1753 de 2015, como norma diseñada para la ejecución del plan (…) [en] donde se exige que los espacios se deben otorgar garantizando el derecho a la información y a la igualdad en el acceso y uso del espectro electromagnético, así como el pluralismo informativo”.
4.1.4. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.1.4.1. Cuestión previa: examen sobre la aptitud del cargo
4.1.4.1.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acción de
inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal frente a la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los
siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstituciona-lidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas superiores que se
consideren infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.
En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición
acusada[17]. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[18], esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinen-tes y
suficientes.
Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por el actor o
implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no solo es formulada de manera completa, sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurispru-dencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y condu-ciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[19], se sostuvo que:
“Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también
materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo.
En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.
Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la
sentencia[20], teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena[21]. Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts.
40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al
ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001[22], lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.
4.1.4.1.2. En el asunto sub-judice, como se indicó en el acápite de antecedentes, tres intervinientes solicitan que se profiera un fallo inhibitorio, por considerar que no se satisfacen las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia[23].
Los argumentos que se proponen consisten en que el actor manifiesta un inconformismo derivado de una eventual posibilidad de que el canal nacional de operación pública sea objeto de adjudicación a un único concesionario; en que las explicaciones realizadas corresponden a simples afirmaciones en las que no se concreta en qué sentido se vulneró la unidad de materia; y en que la argumentación propuesta se funda en dos negaciones indefinidas, las cuales no permiten entender el origen de la supuesta falta de coherencia interna de los preceptos demandados con los objetivos y las políticas generales del PND.
Las exigencias que se ponen de presente por los intervinientes buscan entender en qué consiste el problema de transgresión constitucional que se propone a través del control por vía activa. Por ello, la especificidad supone que la impugnación debe mostrar que el enunciado normativo acusado desconoce o vulnera la Carta Política, a través de una oposición objetiva y verificable. La pertinencia excluye las alegaciones meramente doctrinales y legales, para exigir que el reproche sea de
naturaleza constitucional, esto es, “fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto cuestionado”[24]. Y, la suficiencia, que implica formular un razonamiento jurídico que contenga un mínimo desarrollo en orden a demostrar la
inconstitucionalidad que se alega, mediante la presenta-ción de argumentos que tengan la entidad para poner en entredicho la presun-ción de constitucionalidad que ampara a todas las leyes, como expresión del principio democrático.
Al examinar el contenido de la demanda, aun cuando se advierte que la argumentación propuesta no se detiene en un análisis profundo de la coherencia que deben tener las normas cuestionadas respecto del contenido normativo que integra la Ley 1753 de 2015, la Sala sí observa que el actor realizó una aproximación teórica sobre el alcance del principio de unidad de materia en relación con las leyes del plan, y a partir de ahí construyó el cargo teniendo en cuenta las que, en su opinión, son las
siguientes evidencias: (i) “no existe coherencia alguna entre los aspectos generales de la Ley 1753 de 2015 y las normas demandadas”, lo que se desprende de la simple lectura de la parte general y de las
bases; (ii) no es posible inferir una relación entre los pilares del PND y la eliminación de los límites máximos de concesión en los espacios de televisión del canal nacional de operación pública y (iii) no existe un solo proyecto u objetivo del plan cuya operatividad se encuentre en riesgo por la existencia de los citados límites, de allí que las normas que se acusan no conlleven
“inequívocamente” a la efectividad de las normas generales del PND.
Como se infiere de lo anterior, la carga de especificidad sí está acreditada, en tanto se propone un juicio que se deriva de un correcto entendimiento del principio de unidad de materia y de un examen que, aun cuando tiene una vocación general, se enfoca precisamente en resaltar la falta de coherencia entre las normas acusadas y la ley del plan. No observa la Corte que el cargo sea vago, abstracto, global o indeterminado, pues se ofrecen unos parámetros mínimos de comparación en los que es posible concretar lo que se acusa. No se trata entonces de manifestar una simple inconformidad, como se alega por los intervinientes, ya que se exteriorizan elementos de análisis vinculados con los deberes de conexidad y operatividad que se exigen entre las normas que integran el Plan Nacional de Desarrollo.
De igual manera, se encuentra satisfecha la carga de pertinencia, pues el reproche que se formula se deriva de la apreciación de dos preceptos del Texto Superior, esto es, los artículos 158 y 169, respecto de los cuales se explica la mayor rigurosidad que se demanda en la protección del principio de unidad de materia, cuando de por medio se encuentran normas instrumentales incorporadas en el PND. No se invocan consideraciones legales, doctrinales o de conveniencia, que tornen inaceptables los argumentos propuestos.
Finalmente, también se cumple con la carga de suficiencia, pues es claro que las evidencias que se presentan por el actor tienen la entidad necesaria para justificar el control de constitucionalidad que se propone. No son meras afirmaciones carentes de sentido jurídico, ni tampoco por su construcción a partir de negaciones, puede inferirse que carezcan de la idoneidad suficiente para promover un juicio de constitucionalidad. Precisamente, como se ha reiterado en otras oportunidades, la naturaleza participativa de esta acción implica proceder con el examen que se propone, cuando se observa con claridad que la acusación apunta a resguardar el valor normativo del Texto Superior.
Ello se armoniza con la mayoría de las intervenciones y el concepto de la Vista Fiscal, para quienes están dadas las condiciones que permiten realizar un pronunciamiento de fondo, tal y como lo expusieron en los distintos escritos que hicieron llegar a esta Corporación.
4.1.4.2. Planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución
De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación establecer si las
disposiciones demandadas de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, son contrarias al principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 del Texto Superior.
Para resolver el problema jurídico planteado, este Tribunal inicialmente realizará una aproximación al contenido normativo de los preceptos objeto de acusación, luego de lo cual se referirá al alcance del principio de unidad de materia en lo que concierne a la ley que incorpora el Plan Nacional de Desarrollo. Con sujeción a estos elementos se solucionará el caso concreto.
4.1.4.3. Del contenido normativo de los preceptos objeto de acusación
En esta ocasión se demandan ante la Corte dos disposiciones, en la primera, se otorga a la Autoridad Nacional de Televisión la facultad para determinar el número de concesionarios y las condiciones de los contratos, a través de los cuales se otorgan los espacios de televisión del Canal UNO, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para esos efectos. Y, en la segunda, se
derogan los límites porcentuales que estaban vigentes al momento de expedición del Plan Nacional de Desarrollo, por medio de los cuales se determinaban el nivel mínimo y máximo de participación que tendrían los concesionarios en dichos espacios.
Puntualmente, en el primero de los citados artículos (se resalta y subraya el aparte cuestionado), se dispone que:
Artículo 41. Concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operación pública. La Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) podrá otorgar los espacios de televisión del canal
nacional de operación pública, Canal Uno, garantizando el derecho a la información, a la igualdad en el acceso y uso del espectro y al pluralismo informativo en los procesos de selección objetiva que adelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando este o sus socios no tengan participación accionaria en los canales privados de televisión abierta nacional o local. La ANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de los contratos, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos.
La autorización prevista en el presente artículo para la(s) concesión(es) de espacios de televisión de Canal Uno no se homologa a la operación de un canal de operación privada nacional, toda vez que no hay lugar a una asignación de espectro radioeléctrico, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 35http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0182_1995.html - 35 de la Ley 182 de 1995. En consecuencia, el operador encargado de la emisión y transmisión del Canal Uno, seguirá siendo el operador público nacional RTVC, o quien haga sus veces.
Parágrafo.- Sin perjuicio de lo establecido en el literal g) del
artículo 5http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0182_1995.html - 5o de la Ley 182 de 1995, la Autoridad Nacional de Televisión, a la hora de definir el valor de la concesión de espacios de programación del canal nacional de operación pública, Canal Uno, tendrá en cuenta los criterios:
a) Remuneración eficiente de los costos de inversión, operación y mantenimiento de las funciones de emisión y transmisión en cabeza del operador nacional de televisión pública o quien haga sus veces, así como el reconocimiento de las inversiones asociadas con el despliegue de la televisión digital terrestre de operación pública.
b) El mercado de pauta publicitaria, el nivel de competencia, la población cubierta, el ingreso per cápita, la audiencia potencial y los costos de oportunidad de la red, incluyendo el espectro
radioeléctrico.”
El alcance de la norma en comento se puede resumir en los siguientes puntos:
(i) El legislador le atribuye a la ANTV la competencia para otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operación pública denomi-nado Canal UNO[25].
