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Contrato No. 19547-34-2011, Patrimonio Autónomo UPME - Fiduprevisora y Unión Temporal Álvaro Ponce – Asesorías Técnicas Geológicas ATG Ltda.
CONSULTORÍA DE APOYO PARA
DIMENSIONAR UN PLAN NACIONAL DE
ORDENAMIENTO MINERO
INFORME FINAL
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Informe elaborado para la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME por la Unión Temporal Álvaro Ponce - Asesorías Técnicas Geológicas ATG Ltda.
Equipo de la consultoría:
Dirección del Proyecto: Geol. Álvaro Ponce Muriel Expertos temáticos:
Minería: Geol. Mauricio Alfonso Rubio Ambiental: Geol. Elías Pinto Martínez
Ordenamiento territorial: Ing. Jairton Díez Díaz Temas socioeconómicos: Ec. Ruth Saavedra Guzmán Asistentes:
Información: Ing. Jorge Romero Gélvez
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
1. EL CONCEPTO DE ORDENAMIENTO MINERO 1.1 Antecedentes
1.1.1 Contexto global
1.1.2 Aproximación académica 1.1.3 Visión del Legislativo 1.2 Referentes nacionales
1.2.1 Ejercicios de aplicación
1.2.2 La experiencia de la Sabana de Bogotá 1.3 Referentes internacionales 1.3.1 Argentina 1.3.2 Bolivia 1.3.3 Brasil 1.3.4 Chile 1.3.5 Ecuador 1.3.6 México 1.3.7 Perú
1.4 Marco jurídico para el ordenamiento minero
1.4.1 Normatividad minera relacionada con el ordenamiento territorial 1.4.2 Normatividad del ordenamiento territorial
1.4.3 Normatividad sobre el ordenamiento ambiental del territorio
1.4.4 Normas del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 con incidencia en el ordenamiento minero
1.4.5 El ordenamiento minero y los instrumentos de ordenamiento territorial y ambiental
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2. INFORMACIÓN DE SOPORTE PARA EL ORDENAMIENTO MINERO 2.1 Base cartográfica
2.2 Información geológico – minera 2.2.1 Cartografía geológica 2.2.2 Potencial minero 2.2.3 Titulación minera
2.2.4 Licencias ambientales para minería 2.2.5 Información sobre otros indicadores 2.3 Información geo – ambiental
2.3.1 Información hidrogeológica 2.3.2 Información hidro-metereológica
2.3.3 Información de suelos, cobertura vegetal y fauna 2.3.4 Información sobre amenazas naturales
2.4 Información sobre exclusiones y restricciones territoriales 2.4.1 Áreas excluidas para minería
2.4.2 Áreas restringidas para minería 2.5 Información socioeconómica municipal 2.6 Consideraciones finales
3. ALCANCE DEL PLAN NACIONAL DE ORDENAMIENTO MINERO 3.1 Propósito del ordenamiento minero
3.2 Determinación del alcance y carácter del Plan 3.3 Horizonte y ámbito de aplicación
3.3.1 Zonificación del ordenamiento 3.3.2 Clasificación de minas
3.4 Herramientas de gestión
4. PAUTAS METODOLÓGICAS Y RECURSOS PARA EL DESARROLLO DEL PNOM
5 4.1 Marco metodológico
4.1.1 Postulados fundamentales 4.1.2 Diagnóstico
4.1.3 Definición de objetivos estratégicos 4.1.4 Construcción y adopción de alternativas 4.1.5 Decisiones finales
4.1.6 Selección y vinculación de actores al proceso 4.2 Esquema de trabajo y recursos
4.2.1 Organización de actividades 4.2.2 Recursos humanos
4.2.3 Recursos técnicos 4.2.4 Logística
4.3 Estimativo de costos
ANEXO: Aspectos clave para incluir en los Términos de Referencia para la contratación de la elaboración del PNOM
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SIGLAS DE ENTIDADES USADAS EN ESTE TEXTO
AMVA Area Metropolitana del Valle de Aburrá
ANFALIT Asociación Nacional de Fabricantes de Ladrillo y Derivados de la Arcilla ANLA Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
ANM Agencia Nacional de Minerales
ASOGRAVAS Asociación de Areneros y Gravilleros de Colombia
ASOMINEROS Cámara Asomineros de la ANDI - Asociación Nacional de Industriales CAM Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena.
CAR Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. CAR (Las) Las coorporaciones autonomas regionales CARBOCOL Carbones de Colombia S.A. en liquidación CARDER Corporación Autónoma Regional de Risaralda. CARDIQUE Corporación Autónoma Regional del Dique. CARSUCRE Corporación Autónoma Regional de Sucre. CAS Corporación Autónoma Regional de Santander. CCM Cámara Colombiana de Minería
CDA Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico. CDMB Corporación Autónoma Regional de Defensa de la meseta de Bucaramanga. CEPAL Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe CGR Contraloría General de la República
CODECHOCO Corporación para el desarrollo sostenible del Chocó
COLCIENCIAS Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CORALINA Corporación para el desarrollo sostenible del archipiélago de San Andrés, Providencia y Sta. Catalina CORANTIOQUIA Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia
CORMACARENA Corporación para el desarrollo sostenible de la Macarena CORMAGDALENA Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena. CORNARE Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos Negro y Nare. CORPAMAG Corporación Autónoma Regional del Magdalena.
CORPOAMAZONÍA Corporación para el desarrollo sostenible del sur de la Amazonía. CORPOBOYACA Corporación Autónoma Regional de Boyacá.
CORPOCALDAS Corporación Autónoma Regional de Caldas. CORPOCESAR Corporación Autónoma Regional del Cesar. CORPOCHIVOR Corporación Autónoma Regional de Chivor. CORPOGUAJIRA Corporación Autónoma Regional de La Guajira. CORPOGUAVIO Corporación Autónoma Regional del Guavio.
7 CORPONARIÑO Corporación Autónoma Regional de Nariño.
CORPONOR Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander. CORPORINOQUIA Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia CORPOURABA Corporación para el desarrollo sostenible del Urabá CORTOLIMA Corporación Autónoma Regional del Tolima. CRA Corporación Autónoma Regional del Atlántico. CRC Corporación Autónoma Regional del Cauca. CRQ Corporación Autónoma Regional del Quindío. CSB Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar. CVC Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
CVS Corporación Autónoma Regional de los valles del Sinú y San Jorge. DADMA Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente de Santa Marta DAGMA Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente de Cali DAMAB Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DNP Departamento Nacional de Planeación EMICAUCA Empresa Minera Indígena del Cauca FEDESMERALDAS Federación Nacional de Esmeraldas
FENALCARBON Federación Nacional de Carboneros de Colombia ICANH Instituto Colombiano de Antropología e Historia
IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IGAC Instituto Geografico Agustín Codazzi
IAvH Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. INCODER Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural
INGEOMINAS Servicio Geológico Nacional
INGEOMINAS Instituto Colombiano de Geología y Minería MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público
MME Ministerio de Minas y Energía
PNN Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
RMN Registro Minero Nacional SENA Servicio Nacional de Aprendizaje UPME Unidad de Planeación Minero Energética
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INTRODUCCIÓN
El presente documento contiene el informe final de la Consultoría de apoyo para dimensionar el Plan Nacional de Ordenamiento Minero, realizada para la Unidad de Planeación Minero energética - UPME por la Unión Temporal Álvaro Ponce – Asesorías Técnicas Geológicas ATG Ltda.
La elaboración del Plan Nacional de Ordenamiento Minero (PNOM) fue ordenada en el Artículo 109 de Ley 1450 de 2011, a través de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014. Procediendo en esta dirección, la consultoría tuvo por objeto establecer el alcance que en las actuales circunstancias puede tener el PNOM, considerando tanto la disponibilidad de la información minera, ambiental y del territorio que se requiere para este propósito, como la conveniencia de aplicar ciertos elementos metodológicos que garanticen la operatividad de dicho Plan.
En este informe se presenta, en primer lugar, una reseña del concepto de ordenamiento minero, tanto desde el punto de vista académico como del de su aplicación práctica, al igual que su relación con la normatividad vigente en materia minera, de ordenamiento territorial y ambiental. En segundo lugar se presenta una reseña del inventario realizado de la información que se requeriría como soporte para la formulación del PNOM y de cuyo análisis se concluyó que es insuficiente para darle a dicho Plan un alcance de carácter normativo y que, por lo menos en una primera etapa, solo puede tener un carácter indicativo.
A partir de este concepto se desarrolla, un esquema metodológico que se centra básicamente en definir unos elementos que resultan imprescindibles dentro de cualquier metodología que se adopte para el desarrollo del PNOM, como son los de abordar el proceso de planeamiento de manera regionalizada y considerando que la minería no es una actividad de rasgos homogéneos sino que, de acuerdo al tipo de producto y a las características de su producción, presenta particularidades que resultan relevantes para el ordenamiento minero. De igual manera propone que la evaluación ambiental estratégica (EAE) no se desarrolle como un proceso paralelo al de planeación, sino que debe ser parte integrante del mismo, pues su metodología de análisis aporta criterios ambientales que es conveniente incluir a lo largo de todas las fases de decisión del proceso de formulación del PNOM. Finalmente trata sobre los términos de tiempo estimados para la formulación del Plan y sobre los recursos y la logística que va a demandar esta actividad.
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1. EL CONCEPTO DE ORDENAMIENTO MINERO
1.1 ANTECEDENTES
1.1.1 Contexto global
A finales de 1998, en el contexto de la celebración del décimo aniversario de la Cumbre de la Tierra de Río y la reunión de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sustentable de Johannesburgo, nueve grandes empresas mineras, a través del Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sustentable (World Business Council for Sustainable Development, WBCSD), le encargaron al Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (International Institute for Environment and Development (IIED) de Londres, la realización de un estudio para determinar la magnitud del desafío global enfrentado por el sector de la minería en la perspectiva del desarrollo sustentable. Surgió así el proyecto de investigación y prospectiva denominado Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable (Mining, Minerals and Sustainable Development, MMSD), cuyos resultados fueron publicados en 2002 con el título Breaking New Ground: Mining, Minerals and
Sustainable Development. De la versión en español de este informe, Abriendo Brecha: Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable, se extracta los siguientes
párrafos que resumen los problemas básicos de la actividad minera frente al uso del territorio y los principios claves que deben orientar el ordenamiento minero en el marco del desarrollo sustentable:
“La minería presenta un conjunto particular de desafíos en lo que respecta al uso del territorio. Para la exploración, por ejemplo, se necesita acceder a enormes extensiones si se pretende tener un éxito razonable en la búsqueda de nuevos depósitos minerales. En segundo lugar, existe poca flexibilidad en la ubicación de las minas. En tercer lugar, si va a haber inversión en exploración y extracción, debe haber seguridad en la tenencia del territorio. Este ha sido un elemento clave en la reforma de los códigos de minería, una de las principales iniciativas de planificación del Banco Mundial y que ha derivado en nuevas legislaciones en varios países.” “Para tomar la mejor decisión sobre el uso adecuado del territorio se requiere un marco de planificación integrado, que aspire a lograr un equilibrio entre intereses contrapuestos, tales como los planos nacional y local o entre minería y preservación. Es posible establecer compensaciones para alguno de estos intereses en particular, pero tales decisiones sólo pueden alcanzarse mediante la participación de, y negociación con, todos aquellos que puedan verse directamente
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afectados por los resultados. El proceso de planificación será más eficaz si existen reglas equitativas e integradoras en materia de tenencia de tierras, programas de compensación para los afectados y una sólida estructura de gobierno, que cuente con mecanismos de arbitraje en caso necesario.”
“Las áreas protegidas son esenciales para la conservación de valores ecológicos, sociales y culturales fundamentales. Debería existir un debate más amplio sobre el manejo de las áreas protegidas y las compensaciones. Es necesario aumentar el interés y participación local en el manejo exitoso de las áreas protegidas, así como los recursos disponibles para dicho manejo. Las actividades mineras podrían, en principio, cooperar para llenar estos vacíos, pero existen profundas sospechas hacia cualquier propuesta de explotar un yacimiento dentro o cerca de una zona protegida. Uno de los mayores obstáculos que impiden avanzar en esta materia es la falta de casos exitosos en los cuales lo anterior haya sido demostrado en concreto. Los intereses ambientales y mineros, entre otros, deberían ser evaluados en conjunto con los de los pueblos, a menudo pobres y políticamente marginados, que generalmente viven en estas zonas.” 1
Este enfoque es el que está jalonando en buena parte las políticas de armonización de la actividad minera con prácticas ambiental y socialmente sostenibles, en los países que han tomado la decisión de aprovechar sus recursos mineros para apalancar sus procesos de desarrollo económico.
Por otra parte, en la década de los noventa se intensificó la exploración minera como consecuencia de la reactivación que presento la demanda global de commodities mineros y del incremento de precios que registró la mayoría de ellos. Como uno de los principales focos de atención de los exploradores fue América Latina, varios de los países de este continente procedieron a reformar sus legislaciones mineras, tanto en términos de modernización de los sistemas de contratación como de inclusión de nuevos conceptos en la relación minería – medio ambiente. Paralelamente, se abrió la discusión a nivel académico del concepto de ordenamiento minero ligándolo a los de ordenamiento territorial y desarrollo sustentable. En agosto de 2001, a instancias del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo - CYTED, se reunieron en Argentina varios expertos de los países iberoamericanos para discutir sobre “La Minería en el
Contexto de la Ordenación del Territorio”. De esta conferencia surgió la Red
CYTED XIII-E Ordenamiento del territorio y recursos minerales, la cual definió entre sus principales objetivos el “procurar la integración del ordenamiento territorial
1
International Institute for Environment and Development (IIED), Abriendo Brecha: Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable, Earthscan Publications Ltd., Londres, 2002, http://pubs.iied.org/pdfs/9287IIED.pdf
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minero a los planes de ordenamiento territorial de nuestros países” e “inventariar los principales recursos minerales reconocidos en el espacio Iberoamericano, ya sea como definición de áreas potenciales, de manera tal que permita su salvaguarda y exploración, de una forma planeada, sustentable y equilibrada”.2 Finalmente, como referencia explícita a los procesos de ordenamiento minero, cabe transcribir las opiniones que el Director de Recursos Minerales y Geoambiente del Instituto Geológico y Minero de España, expresara hace casi diez años: “Por lo
tanto, la actividad extractiva de estos recursos mineros debe contemplarse en el marco de la Ordenación Territorial, pero al mismo tiempo, la Planificación Territorial debe tener en cuenta los aspectos y peculiaridades propias de esta actividad.
[…] …una ordenación del territorio efectuada sin una buena base geológico-minera
puede bloquear las zonas con materiales de ciertas calidades y especificaciones para ciertos usos, asignando el uso minero a zonas con recursos que no cumplen los estándares de calidad, o puede no asegurar la demanda futura, asignando uso extractivo a zonas que no poseen la cantidad requerida de materiales para satisfacer esa demanda.” 3
1.1.2 Aproximación académica
En general, el propósito del ordenamiento minero es procurar que los centros de extracción de minerales se localicen en espacios geográficos donde el beneficio óptimo de esos recursos sea compatible con la protección y conservación del medio ambiente y con el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades locales. En este sentido se reseñan a continuación los elementos que constituyen el marco de referencia para el planeamiento del ordenamiento minero en Colombia y las situaciones objetivas que condicionan su desarrollo.
El planeamiento del ordenamiento minero es un ejercicio que debe fundamentarse sobre conceptos de ordenamiento territorial y de ordenamiento ambiental, de la misma manera que el ordenamiento territorial está fundamentado sobre conceptos de ordenamiento ambiental. Esta relación no solo aplica a la minería, igualmente es válida en el ordenamiento de cualquier actividad humana. En efecto, tomando a manera de ejemplo la minería, la actividad forestal o la ganadera, resulta indispensable para su ordenamiento conocer en el primer caso cuáles son las áreas con potencial minero, en el segundo cuáles son las áreas aptas para plantar
2
Acta de la reunión de coordinación de la Red CYTED XIII E, “Ordenamento do território e recursos minerais”, 24 y 26 de noviembre de 2002, Moa, Cuba.
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Barettino, Daniel, La explotación sostenible de recursos minerales, SHCMOEI, Comisión Europea, Oviedo, España, 2002
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especies maderables y en el tercero cuáles son las áreas aptas para sembrar pasto y criar ganado.
Gráfica 1. Relación de orden entre el ordenamiento minero, territorial y ambiental
Tal como se sugiere en la Gráfica 1, en la base del esquema de ordenación está la oferta ambiental del territorio, entendida ésta como la capacidad o potencialidad que tienen los ecosistemas para entregar bienes y servicios.4 En tal sentido, el análisis debe partir de la identificación de dicha oferta, es decir de las utilidades que prestan los ecosistemas (aprovisionamiento de oxígeno y agua, sumidero y vertedero natural, constituyen elementos culturales y simbólicos, aportan a la prevención de amenazas naturales) y de los cambios en la dinámica propia de los mismos. Cualquier deterioro a dichos elementos naturales alterará la base de la pirámide de ordenación y por ende de toda la estructura de ordenamiento, si se destruye la fuente de recursos gratuitos se dañan las condiciones para la producción, generando a largo plazo la disminución de los recursos naturales y el empobrecimiento de la población, debido que los sobrecostos de producción por falta de materia prima son transferidos a los consumidores finales en la medida que los productos se vuelven más caros.
Bajo este marco la dimensión ambiental debe considerarse una variable transversal al desarrollo de toda actividad humana y por ende al ordenamiento territorial, (forma de regulación de la sociedad sobre los usos del suelo). Ahora bien, considerando que la humanidad ha vivido por mucho tiempo de la oferta natural del planeta, se ha llegado a la reflexión sobre la posibilidad de agotamiento y extinción de muchos
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recursos que abastecieron por largo tiempo las necesidades de la sociedad. Lo anterior ha generado la necesidad de incluir la dimensión ambiental en los procesos de ordenamiento territorial, a través del concepto de capacidad acogida del territorio, la cual es definida por Gómez Orea (1992) como “el grado de idoneidad o
cabida que presenta el territorio para cada una actividad teniendo en cuenta a la vez, la medida en que el medio cubre sus requisitos locacionales y los efectos de dicha actividad sobre el medio.” 5
La capacidad de acogida busca el uso óptimo del territorio en orden a su sostenibilidad, basado en el análisis de las aptitudes (valoración de las oportunidades que el medio ofrece al desenvolviendo de la actividad humana) y en el análisis de impacto (valoración de la fragilidad del medio a fin de establecer las limitaciones de uso que pueden impedir su deterioro), dando como principal resultado, diversas alternativas para el uso del territorio (agrícola, forestal, pecuario, minero, industrial, protector/conservador), bajo el concepto de uso óptimo del mismo (capacidad de acogida del territorio), lo anterior permite la distribución y localización ordenada de las actividades y usos en armonía con el medio ambiente. La comprensión de las relaciones de cada una de las dimensiones que componen el territorio con la dimensión ambiental, es un ejercicio complejo, debido a la heterogeneidad de factores que encierra y la dificultad de realizar un análisis integral de los mismos. Para esto los procesos de ordenación deben considerar la importancia de la naturaleza como soporte de la sociedad, a través de la planificación del espacio territorial en el corto, mediano y largo plazo, y acorde con los objetivos de desarrollo económico, social, cultural, pero sobre todo incluyendo de manera transversal la dimensión ambiental al proceso.
En conclusión, reconociendo que la dimensión ambiental es la base fundamental para el desarrollo y desenvolvimiento de la sociedad y de todas las actividades que esto involucra, y que es a través del ordenamiento territorial donde se planifica los usos del territorio y se orientan los procesos de ocupación de los mismos, la ordenación minera del país debe considerar de manera clara las relaciones que se presentan entre el ordenamiento ambiental o la dimensión ambiental, el ordenamiento territorial y el ordenamiento minero del país, bajo un enfoque de desarrollo sostenible y equilibrado que mantenga la potencialidad de los servicios naturales y los bienes producidos.
1.1.3 Visión del Legislativo
5
Gómez Orea, Domingo, Ordenación Rural, Ed. Agrícola Española - Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación, Madrid, 1992
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Para la definición del enfoque y alcance del proceso de ordenamiento minero del territorio nacional que le corresponde adelantar a la autoridad minera, es importante establecer, en primer lugar, cuáles fueron los antecedentes y el propósito que tuvo el legislador al dictar la norma que rige este proceso.
La norma legal más reciente que ordena la elaboración de un Plan Nacional de Ordenamiento Minero, es la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014. Esta Ley establece en el Artículo 109 del capítulo Desarrollo minero y expansión energética que: “La Autoridad Minera
elaborará, dentro de los tres (3) años siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento Minero, en cuya elaboración y adopción deberá tener en cuenta las políticas, normas, determinantes y directrices establecidas en materia ambiental y de ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces.”
En este texto es muy claro que el enfoque del Plan de Ordenamiento Minero debe ser de carácter ambiental y debe expresarse en términos de ordenamiento del territorio. No obstante, se consideró conveniente investigar si en los registros del trámite legislativo de dicha norma se encontraba una expresión más directa del propósito del legislador sobre este tema. Para el efecto se revisaron tanto el texto original del proyecto de ley como los que se presentaron para primero y segundo debate, así como la exposición de motivos y las correspondientes ponencias. Las conclusiones de la revisión de estos documentos son las siguientes:
• En el articulado del Proyecto de Ley No. 179 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014” no se encuentra incluido el referido al Plan Nacional de Ordenamiento Minero. En la exposición de motivos presentada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público la única referencia que se hace a la minería es en la definición de las cinco locomotoras que van a jalonar el crecimiento y la generación de empleo.
• En el texto del Proyecto de Ley aprobado en primer debate por las Comisiones Tercera y Cuarta constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y del Senado de la República en sesión conjunta del 17 de marzo de 2011, se encuentra la primera alusión al Plan Nacional de Ordenamiento Minero en un parágrafo del Artículo 87, el cual se refiere a las Reservas Mineras Estratégicas. El texto de dicho parágrafo es el siguiente:
“Para efectos de determinar los minerales de interés estratégico y la delimitación de áreas especiales, la autoridad minera deberá llevar a cabo lo establecido en el artículo 4 de la Ley 1382, realizando el Plan Nacional de Ordenamiento Minero.” En la ponencia que sustenta el texto sometido a
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parágrafo: “Se cambia la redacción para una mayor precisión en los términos
y claridad en la lectura y además se adiciona el parágrafo para hacerlo consistente con el plan nacional de ordenamiento minero.” A juzgar por esta
nota, el concepto que en ese momento tenían los legisladores ponentes sobre el Plan Nacional de Ordenamiento Minero era que en él se iba a presentar la delimitación de todas las áreas con potencial minero existentes en el país. • En el texto del Proyecto de Ley propuesto para segundo debate se eliminó del artículo referido a las Reservas Mineras Estratégicas el parágrafo alusivo al Plan Nacional de Ordenamiento Minero, anotando en la respectiva ponencia que “Para determinar las áreas de reserva minera estratégicas no es
necesario contar con el plan de ordenamiento minero, y el exigirlo puede constituirse en una barrera o impedimento para cumplir con el objetivo de determinar áreas mineras estratégicas para el país.” A su vez se introdujo un
artículo nuevo sobre dicho Plan, anotando en la ponencia que “es necesario
que el Plan Nacional de Ordenamiento Minero se expida dentro de los tres años siguientes.” El texto del nuevo artículo propuesto corresponde al del
Artículo 109 de la Ley 1450 de 2011, arriba transcrito. Cabe, sin embargo, resaltar que en la nota explicativa de la eliminación del parágrafo los legisladores ponentes hacen alusión al Plan como “una barrera o
impedimento” para determinar las áreas de las reservas mineras estratégicas.
Los términos de esta alusión puede tener dos interpretaciones: la primera es que la delimitación de las áreas de reserva es urgente y no puede esperar a que se elabore el Plan y la segunda es que esas áreas hay que delimitarlas previamente para que el Plan las trate como zonas para uso minero libres de restricciones.
A manera de conclusión se puede señalar que las consideraciones de los legisladores que intervinieron en la redacción e inclusión del Artículo 109 de la Ley 1450 de 2011 solo reflejan consideraciones vagas sobre la localización del recurso minero y sobre el ordenamiento territorial.
Con anterioridad a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014, fue expedida la Ley 1382 de 2010, por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas. La Ley 1382 fue declarada inexequible en mayo de 2011 pero con efecto diferido a dos años, por lo cual es probable que los términos en que ella plantea el Plan Nacional de Ordenamiento Minero también deban ser tenidos en cuenta. En dicha Ley se estableció que al artículo 38 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, se adicionaran dos incisos, de tal manera que su nuevo texto quedó así:
“ARTÍCULO 38. ORDENAMIENTO TERRITORIAL. En la elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, la autoridad
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competente se sujetará a la información geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, así como lo dispuesto en el presente Código sobre zonas de reservas especiales y zonas excluibles de la minería.”
“El Ministerio de Minas y Energía elaborará, dentro de los tres (3) años siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento Minero. En cuya elaboración y adopción deberá tener en cuenta las políticas, normas, determinantes y directrices establecidas en materia ambiental y de ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial.”
“El Plan Nacional de Ordenamiento Minero se deberá coordinar con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dados los efectos sobre el ambiente, la localización de la población y las posibilidades de uso ambiental del suelo. En todo caso el Plan Nacional de Ordenamiento Minero Incluirá un análisis ambiental estratégico del territorio.”
En este texto parece quedar implícito que el enfoque del Plan Nacional de Ordenamiento Minero es hacia el ordenamiento territorial y específicamente hacia la elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, cuyo ámbito es el municipio. En el caso de esta Ley también se consideró oportuno investigar si en los registros del trámite legislativo de dicha norma se encontraba una expresión más directa del propósito del legislador sobre este tema. Las conclusiones de esta revisión son las siguientes:
• El Proyecto de Ley por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas, que fue radicado por el Ministro de Minas y Energía el 20 de Julio de 2007, no incluía en su articulado ninguna norma referente al Plan Nacional de Ordenamiento Minero.
• En el texto del proyecto presentado para primer debate en la Comisión Quinta Constitucional Permanente del Senado de la República, tampoco se incluyó una norma al respecto. Este debate fue aplazado por petición del Ministro del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien argumentó tener algunas observaciones a dicho proyecto.
• En el debate que dicha comisión llevó a cabo posteriormente se tuvo como base una segunda ponencia con una nueva propuesta de articulado, en la cual se incluyó el siguiente artículo, acerca del cual no se presentó ningún comentario que lo sustentara:
“ARTICULO NUEVO. Adicionase el artículo 38 de la Ley 685 de 2001 Código de Minas, con los siguientes incisos:
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El Ministerio de Minas y Energía elaborará, dentro de los tres (3) años siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento Minero. En la elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial o cualquier otro instrumento de planificación del territorio, las autoridades competentes se sujetarán al Plan Nacional de Ordenamiento Minero, el cual en todo caso incluirá un análisis ambiental estratégico del territorio.
“Los planes de ordenamiento territorial o cualquier otro instrumento de planificación del territorio, en ningún caso serán oponibles a la minería por razón de la naturaleza de utilidad pública de la misma.”
Llama la atención en este texto, el uso de la expresión “incluirá un análisis ambiental estratégico del territorio”, la cual se ha interpretado como una referencia a la utilización obligatoria de la metodología EAE en la elaboración del Plan, aunque bien podría tener otro significado.
• En la ponencia que la Contraloría General de la República presentó el 19 de Noviembre de 2007 durante el debate del proyecto de modificación al Código de Minas, se presentaron, entre otras, las siguientes observaciones: “Es cierto
que no existe un Plan Nacional de Ordenamiento Minero, que plantee de manera concreta las áreas mineras donde es posible realizar minería, pese a los intentos varios que se han realizado en el país para lograr un orden al crecimiento de la minería. Estos intentos han sido por ejemplo: la información geológico minera generada por Ingeominas con el fin de proveer a las regiones de una información básica para la elaboración de sus Planes de Ordenamiento Territorial, la creación de una dependencia de Ordenamiento Territorial en Ingeominas (Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Territorial), la definición de los 26 Distritos Mineros como política para el desarrollo minero y otros. […] Si se ordena la elaboración de un Plan de Ordenamiento Minero, se debe pensar en un documento flexible, que acepte modificaciones generadas por los cambios de orden ambiental, pero que también permita la oposición y prioridad que en algún momento pueda tener el ordenamiento territorial y el desarrollo industrial no compatible con la minería, en las regiones.” 6
• El 4 de diciembre fue aprobado en la Comisión Quinta del Senado dicho Proyecto de Ley y el texto final del artículo referente al Plan Nacional de Ordenamiento Minero fue el siguiente:
6
Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía Dirección de Estudios Sectoriales, Ponencia
de la Contraloría General de la República en el debate al proyecto de modificación al Código de Minas, Bogotá, 19 de noviembre de 2007
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“Artículo 17. Adicionase el artículo 38 de la Ley 685 de 2001 Código de Minas, con los siguientes incisos:
El Ministerio de Minas y Energía elaborará, dentro de los tres (3) años siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento Minero. En la elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial y manejo ambiental, las autoridades competentes tendrán en cuenta el Plan Nacional de Ordenamiento Minero, el cual en todo caso incluirá un análisis ambiental estratégico del territorio.”
• En la ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado se mantuvo la redacción de dicho artículo tal como venía de la Comisión Quinta, aunque tampoco se dice nada sobre el mismo en la ponencia. No obstante, como se puede observar, el texto aprobado por la Plenaria el 11 de junio de 2008 presenta varios cambios en la redacción:
“Artículo 5°. Adiciónase el artículo 38 de la Ley 685 de 2001 Código de Minas, con los siguientes incisos:
El Ministerio de Minas y Energía elaborará, dentro de los tres (3) años siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento Minero. En cuya elaboración y adopción deberá tener en cuenta las políticas, normas, determinantes y directrices establecidas en materia ambiental y de ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial.
El Plan Nacional de Ordenamiento Minero se deberá coordinar con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dados los efectos sobre el ambiente, la localización de la población y las posibilidades de uso ambiental del suelo. En todo caso el Plan Nacional de Ordenamiento Minero incluirá un análisis ambiental estratégico del territorio.”
• El texto del artículo referente al Plan Nacional de Ordenamiento Minero que fue aprobado en tercer debate por la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes en diciembre de 2008 y en cuarto debate por la sesión plenaria de la Cámara en junio de 2009, fue exactamente el mismo aprobado por el Senado. Tampoco sufrió ninguna modificación en el trámite de conciliación que tuvo lugar previamente a la sanción de la Ley en febrero de 2010.
Cabe destacar que durante el trámite legislativo de inclusión del mandato de elaborar un Plan Nacional de Ordenamiento Minero no se afectó de ninguna manera el marco jurídico sobre minería y ordenamiento territorial establecido en el Artículo 38 del Código de Minas, el cual expresa que “En la elaboración,
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modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, la autoridad competente se sujetará a la información geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, así como lo dispuesto en el presente Código sobre zonas de reservas especiales y zonas excluibles de la minería”, las cuales corresponden al
sistema de parques nacionales naturales, a los parques naturales de carácter regional, a las zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, a los ecosistemas de páramo y a los humedales incluidos en la Convención Ramsar.
En segundo lugar, durante la investigación de los posibles antecedentes de la inclusión de la norma referente al Plan Nacional de Ordenamiento Minero, también se averiguó sobre la existencia de estudios previos al respecto, tanto en el MME como en el MADS. En los dos casos los resultados fueron negativos, pero se pudo establecer que en el año 1995 el MME gestionó un proyecto que lo denominó “Programa de ordenamiento territorial y de zonas críticas para minería”, para cuya ejecución celebró un convenio con varias de las Corporaciones Autónomas Regionales. Esta consultoría elevó consulta a las diferentes corporaciones autónomas regionales sobre la existencia de estudios o información técnica sobre el programa de ordenamiento en mención y se está en espera de respuestas.
1.2 REFERENTES NACIONALES
Durante la década de los años ochenta se puso en boga el concepto de ordenamiento ambiental del territorio, definido por el profesor Rubén Darío Utría como “la parte de la planificación del desarrollo que se relaciona con la búsqueda
de la compatibilidad entre el ecosistema natural –de un lado– y la sociedad que lo ocupa y explota y sus correspondientes actividades y procesos de desarrollo, del otro. Es decir entre la tierra y los recursos naturales conexos y las actividades económicas y sociales de la respectiva población. […] Por otra parte, el hombre y su sociedad tienen inexorablemente que subsistir, progresar y desarrollarse a expensas de dichos recursos naturales. […] En este punto de la conceptualización es pertinente aclarar que el ‘ordenamiento ambiental territorial’, es solo un ejercicio especializado en los aspectos ambientales y espaciales que forma parte de un esfuerzo planificador más amplio: la planificación de la ‘estructura espacial del desarrollo nacional’, que incluye el estudio y la integración de todas las variables del desarrollo nacional en su relacionamiento con el espacio territorial.” 7
7
Utría, Rubén Darío, Ordenamiento ambiental del territorio, en Colombia, gestión ambiental para el desarrollo, Astrid Blanco Alarcón Editora – Compiladora, Bogotá, 1989
20
El primer antecedente en Colombia de ordenamiento territorial referido a la minería se registra en 1994 con la expedición de la Resolución No. 222 del Ministerio del Ambiente, mediante la cual se determinan las zonas de la Sabana de Bogotá compatibles con explotaciones mineras de materiales de construcción. Esta resolución fue expedida en desarrollo del Artículo 61 de la Ley 99 de 1993, que declaró a la Sabana de Bogotá como de interés ecológico nacional y delegó en dicho Ministerio la función de determinar las zonas compatibles con las explotaciones mineras. Por su importancia y trascendencia, esta situación particular es objeto de análisis en un aparte posterior de este informe.
A mediados de la década de los noventa, a partir de los trabajos de expertos del Instituto de Investigaciones Geológico Mineras - Ingeominas y de algunas universidades, se promovió en el país la inclusión del conocimiento del subsuelo en la planificación territorial, principalmente en los aspectos relacionados con las amenazas naturales de origen geológico. También se elaboraron diferentes ensayos sobre ordenamiento minero – ambiental que fueron presentados en diversos eventos académicos e igualmente se formularon propuestas metodológicas para aplicar conceptos de ordenamiento a la escala local de zonas mineras específicas.
1.2.1 Ejercicios de modelamiento
Entre 1997 y 2003 se realizaron en Ingeominas varios estudios sobre ordenamiento territorial de la minería de materiales de construcción, principalmente en el desarrollo de los proyectos de parques minero – industriales que fueron planteados en el POT del Distrito Capital de Bogotá adoptado en el año 2000. Un desarrollo global de las ideas en torno a la inclusión de los recursos del subsuelo en el ordenamiento territorial que surgieron de los trabajos realizados en Ingeominas durante el mencionado periodo, se encuentra en el texto de Jorge M. Molina:
Consideración del subsuelo en el ordenamiento territorial.8 En este texto se
propone una metodología basada en variables del territorio que pueden considerarse como más representativas de los medios físico, biótico y antrópico, las cuales se valoran y correlacionan para definir unos indicadores de geopotencial que permiten estimar la capacidad de acogida para uno u otro uso. Al respecto su autor anota que “más que generar nuevas herramientas para la planificación del
desarrollo, se propone un modelo holístico para abordar la planificación del uso, manejo y ocupación local del territorio, considerándolo como el resultado de una
8
Molina E., Jorge M., Consideración del subsuelo en el ordenamiento territorial, tesis de doctorado en Recursos Naturales y Medio Ambiente, Universidad Politécnica de Cataluña - UPC, Barcelona, 2008
21
serie de procesos ambientales, económicos, sociales, políticos, institucionales y culturales, donde las regiones son fundamentales para la acción y gestión del estado.” Aunque el modelo incluye de hecho la actividad minera ya existente en un
territorio, el ejercicio parece salirse de la capacidad de las autoridades responsables de la planificación territorial, cuando el autor anota que “para la
valoración del recurso minero se propone utilizar cuatro variables principales: características del recurso, explotabilidad del mineral, factibilidad del plan minero y las características de comercialización del mineral.” Pero considerando que estas
cuatro variables corresponden realmente a las incertidumbres que una empresa minera espera resolver cuando decide llevar a cabo los estudios de prefactibilidad y factibilidad de un proyecto, parecería que el problema a resolver no es cómo incluir el potencial minero en el ordenamiento territorial sino cómo compatibilizar de manera satisfactoria los elementos estructurales de un proyecto minero con los planes de ordenamiento territorial.
Entre las propuestas de ordenamiento minero trabajadas a escala local debe mencionarse el texto de Alejandra Ortega: Una propuesta metodológica para la
planificación y ordenación de territorios con potencial minero; y el resultado de su aplicación en la zona minera de la empresa Mineros S.A., en el Municipio de El Bagre.9 En este trabajo se propone una metodología de análisis de los conflictos generados en el escenario presente de uso del territorio, tanto en término de las diferencias de intereses y demandas sociales, como de impactos sobre el medio natural y socioeconómico, para confrontarlo con las de los escenarios de uso potencial y proyectivo, basado el escenario potencial en la capacidad del suelo en términos de calidad, vocación y vulnerabilidad, y el proyectivo en las categorías de uso definidas en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) del municipio como principal, complementario, restringido y prohibido. Entre las conclusiones de este trabajo se destaca que pudo verificarse que la metodología propuesta aporta criterios para la toma de decisiones sobre el aprovechamiento sostenible de los recursos mineros, tanto para las autoridades ambiental y territorial, como para las empresas mineras. También destaca que para obtener resultados confiables en su aplicación es importante incluir las preferencias de los diferentes actores del proceso de ordenamiento y que esta participación es fundamental para que la propuesta resultante sea aplicable a la realidad del territorio. Al respecto anota que contar con la participación de todos los actores, significa negociar y concertar con todos ellos. Entre las limitaciones que tuvo la aplicación de dicha metodología señala la carencia de buena información sobre el potencial minero, insumo
9
Ortega Segura, Diana Alejandra, La minería y el ordenamiento territorial. Estudio de caso. Área minera de Mineros S.A., El Bagre, Tesis de Maestría, Facultad de Minas, Universidad Nacional, Medellín, 2006
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fundamental para el ordenamiento minero ambiental, así como sobre el conflicto por el control de los recursos mineros, la minería informal y el nivel de tolerancia social frente a la actividad minera. También señala la falta de estudios ambientales sobre las ciénagas, los cuales permitirían establecer de manera formal la categoría de uso, compatible o prohibido, de la actividad minera en dichos cuerpos de agua. Una herramienta que involucró algunos elementos de ordenamiento minero - ambiental fue desarrollada por la UPME entre los años de 2001 y 2003 y se denominó Sistema de información de potencialidades y restricciones técnicas,
económicas y ambientales para el desarrollo minero energético del país - SIPR. En
el tema minero su objetivo fue determinar las zonas del país con potencial de recursos mineros y las restricciones ambientales a considerar para su aprovechamiento sustentable. Para el efecto se diseñó un modelo que califica todos los lugares del país de acuerdo al potencial de cada unidad de área para contener yacimientos minerales y del grado de afectación ambiental que tendrían las actividades mineras. El aplicativo del modelo se desarrolló para carbón, esmeraldas, fosfatos, áridos, arcillas, puzolanas, piedras ornamentales, níquel, oro, yeso, sal y caolín. Sin embargo, la reducida escala de la información disponible y la heterogeneidad del grado de confiabilidad de la misma, limitaron la aplicación de la herramienta a visiones muy generales del recurso minero.
Un aporte importante en el tema minería – ordenamiento territorial, fue el que hizo la Dirección de Desarrollo Territorial del MAVDT, cuando en el año 2005 publicó una guía metodológica para la Incorporación de la actividad minera en los procesos de Ordenamiento Territorial. El propósito de esta guía fue proporcionar a las autoridades locales los elementos conceptuales y metodológicos para incorporar en el POT las áreas de proyectos mineros, “destacando que la minería es una
actividad ancestral, que genera desarrollo económico, empleo, regalías y aprovecha los recursos no renovables, pero que igualmente genera impactos ambientales en el agua, el aire, el suelo, la flora, la fauna, paisaje y en lo socioeconómico, esta actividad debe estar armonizada con la planeación del uso del suelo en los municipios para que pueda coexistir una sostenibilidad de largo plazo.”10 Se trata de una herramienta de fácil consulta y aplicación, que le facilita a las autoridades departamentales y municipales que participan en el proceso de ordenamiento territorial y de planeación del desarrollo, tomar las decisiones que permitan que la minería genere el menor conflicto con los usos del suelo y con otro tipo de actividades productivas y socioeconómicas, a fin de que llegue a ser considerada como una actividad sostenible en el territorio.
10
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT, Incorporación de la actividad minera en los procesos de Ordenamiento Territorial, Serie Ambiente y Ordenamiento Territorial, Guía Metodológica 2, Bogotá, 2005
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Cuadro 1. Principales ensayos y estudios realizados en Colombia sobre aspectos relacionados con el ordenamiento minero
Título Año Autor - Entidad
Criterios para la inclusión del Recurso Minero con fines de ordenamiento ambiental, Caso piloto materiales de construcción de Santa Fe de Bogotá.
1997 Ingeominas
Propuesta metodológica para la elaboración del plan de ordenamiento ambiental territorial municipal. Proyecto investigativo y participativo en el municipio de La Peña, Cundinamarca.
Ingeominas – Gobernación de Cundinamarca
Estudio básico para la conformación de un Parque Minero Industrial para el ordenamiento de la actividad extractiva y transformadora de minerales arcillosos con fines a la desmarginalización de barrios en el Distrito Capital.
2000 Ingeominas
Estudio básico para la conformación de un parque minero al sur de Bogotá.
2001 Viana, R. y Velasquez, E. Ingeominas
Lineamientos de ordenamiento ambiental territorial y la minería. Caso de estudio Parque Minero
Mochuelo, Bogotá.
2001 Sanchez. M. E. y Cárdenas, J. F. Ingeominas Los recursos minerales y la minería como
componentes del medio físico en la planificación territorial en Colombia.
2001 Molina E., Jorge M. Ingeominas
Ordenación del Territorio en la minería 2001 Ordóñez G., Beatriz E. CYTED
Actualización de la Zonificación de Áreas
Compatibles con la Actividad Minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial.
2002 Prodea Ltda.
Ministerio del Ambiente – FONADE
Los planes de ordenamiento territorial y la actividad minera de materiales de construcción: el caso de la Sabana de Bogotá.
2003 Viana, Ricardo y González, Margarita Ingeominas - MME Incorporación de la actividad minera en los procesos
de Ordenamiento Territorial.
2005 MAVDT
La minería y el ordenamiento territorial. Estudio de caso. Área minera de Mineros S.A., El Bagre.
2006 Ortega, Diana A. Tesis Maestría, Fac. de Minas - Univ. Nal.
Consideración del subsuelo en el ordenamiento territorial.
2008 Molina , Jorge M., Tesis Doctorado, Univ.
24
Es importante destacar que esta guía aclara a las autoridades locales el alcance del Decreto 2201 de 2003 que reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, en el sentido de que la decisión sobre la ejecución de los proyectos, obras o actividades consideradas en dicho decreto deberá ser informada por la autoridad correspondiente al municipio o distrito en cuya jurisdicción se pretenda realizar, con el fin de que sea incorporados en el proceso de formulación, concertación, adopción, revisión y ajuste de los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos. Sin embargo, cabe señalar que el año pasado el Consejo de Estado aclaró que aunque dicho decreto establece que a los proyectos, obras y actividades consideradas por el legislador de utilidad pública e interés social no son oponibles los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios, no era aplicable al caso de la minería.
1.2.2 La experiencia de la Sabana de Bogotá
El caso de la Sabana de Bogotá con un régimen particular de ordenamiento territorial para la minería que ha resultado conflictivo en varios aspectos, amerita ser analizado de manera constructiva como una experiencia que puede proporcionar valiosas enseñanzas para el proceso de diseño de un plan nacional de ordenamiento minero, más cuando para encontrar una solución satisfactoria del mismo se recurrió a la realización de un ejercicio de evaluación ambiental estratégica (EAE) cuyos resultados –se supone– fueron fruto de un consenso entre los actores fundamentales. Para que dicho análisis no resulte unilateral e improductivo, es indispensable que sea realizado con la participación de todo el espectro de interesados: productores mineros, consumidores de los productos mineros, autoridades regionales y locales responsables de la planeación territorial, institucionalidad ambiental e institucionalidad minera, entre otros.
A continuación se presenta una breve reseña del desarrollo que ha tenido el proceso de ordenamiento territorial para la minería de la Sabana de Bogotá.
• El componente normativo
En 1993 el Congreso de la República, reconociendo la importancia ambiental que tiene la Sabana de Bogotá para el país, decidió introducir en la Ley 99 de ese año un artículo que ordena: “Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas,
valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista
25
compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales. Los municipios y el Distrito Capital expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.” No se trata de una norma prohibitiva de la minería
en la Sabana de Bogotá, sino que la restringió a los sitios donde pueda ser compatible con las destinaciones agropecuaria y forestal.
El mes de agosto del año siguiente el Ministerio del Medio Ambiente expidió la Resolución No. 222, por medio de la cual determinaron 5 zonas compatibles para las explotaciones de materiales de construcción y chircales (minas de arcilla para producción de ladrillo), las cuales cubrían 11.250,25 hectáreas del Distrito Capital y de 8 municipios de la Sabana de Bogotá. Esta resolución fue aclarada dos días después en cuanto a los derechos adquiridos por los titulares de las minas que se encontraban por fuera de estas zonas, a través de la resolución No. 249, a quienes se les dio plazo de seis meses para que presentaran planes de restauración ambiental. Dos años después la Resolución 222 fue complementada con la Resolución No. 1277 de 1.996, la cual determinó que el término de la ejecución de los planes de restauración ambiental no podrá ser superior a un año para las explotaciones mineras ubicadas en áreas urbanas y a tres años para las localizadas en zonas suburbanas y rurales. Tres años después, la Resolución No. 803 de 1.999 amplió estos términos a 6 años para las minas localizadas en áreas urbanas y a 8 años para las de zonas suburbanas y rurales, e igualmente ordenó
“la elaboración de un nuevo estudio técnico que revise y redefina las zonas compatibles con la actividad minera para materiales de construcción en la Sabana de Bogotá, establecidas en la Resolución No. 222 del 3 de Agosto de 1.994.”
Efectuado dicho estudio técnico el Ministerio del Medio Ambiente expidió la Resolución No. 813 de 2004 que por errores técnicos fue remplazada tres meses después por la Resolución No. 1197 del mismo año. En esta Resolución se establecieron 14 zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcilla, con una extensión total 8.840,85 hectáreas, el 78,58% de la extensión de las zonas contempladas en la Resolución 222. El área de estas zonas se encuentra distribuida en los territorios de Bogotá, D. C. y en los municipios de Bojacá, Cajicá, Chía, Chocontá, Cogua, Cota, Cucunubá, El Rosal, Facatativá, Funza, Gachancipá, Guasca, Guatavita, La Calera, Madrid, Mosquera, Nemocón, Sesquilé, Sibaté, Soacha, Sopó, Subachoque, Suesca, Tabio, Tausa, Tenjo, Tocancipá, Villapinzón y Zipaquirá. En este sentido, dicha Resolución señala que el Distrito Capital y los municipios anotados deberán sujetarse a lo dispuesto en ella al momento de adoptar determinaciones en materia de ordenamiento territorial.
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Esta Resolución también estableció unos escenarios de transición para los diferentes casos que se presenten con relación a la ubicación de las minas y al estado de la gestión o trámite del Plan de Manejo Ambiental o de un Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental.
El Consejo de Estado, mediante el Fallo 30987 del 23 de junio de 2010, declaró nulos varios apartes de la Resolución 1197 de 2004, entre ellos el Artículo 1º que contiene la delimitación de las 14 zonas compatibles con la minería.
• El sustento técnico
No son claras las bases técnicas que sustentaron la selección de las áreas catalogadas como compatibles con la minería en la Resolución 222 de 1994. Se dice que fue un estudio realizado por la firma EPAM Ltda. para la CAR en el año 1985.11 El hecho real es que en uno de los apartes de la Resolución 803 de 1999 el Ministerio del Medio Ambiente decidió “Ordenar la elaboración de un nuevo
estudio técnico que revise y redefina las zonas compatibles con la actividad minera para materiales de construcción en la Sabana de Bogotá, establecidas en la Resolución No 0222 del 3 de Agosto de 1.994”.12 En consecuencia el Ministerio del Medio Ambiente contrató con la firma Prodea Ltda. el estudio titulado “Actualización
de la Zonificación de áreas compatibles con la actividad Minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial”.13
El estudio de Prodea partió de un diagnóstico basado en un censo de minas, en los datos sobre la situación legal de los títulos mineros vigentes y en información secundaria de fuentes oficiales (IGAC, Ingeominas, UPME, Minercol, CAR, Corpoguavio y DAMA) sobre temas geológico - mineros, físico – bióticos (hidroclimático, fisiografía, uso actual y aptitud de los suelos, hidrogeología, coberturavegetal, fauna y flora), socioeconómicos, legales minero - ambientales y de ordenamiento territorial. Esta información fue transferida a mapas temáticos elaborados para los diferentes componentes del medio físico (geológico, climático (precipitación, temperatura), hídrico (aguas superficiales y aguas subterráneas), agrológico (uso de los suelos, aptitud de uso de los suelos), del medio biótico (cobertura vegetal y fauna) y del componente socioeconómico (condiciones
11
CAR, Estudio y plan de manejo de la industria extractiva en la Cuenca Alta del Río Bogotá, Consultoría EPAM Ltda., Bogotá, 1985.
12
Ministerio del Medio Ambiente, Resolución 803 de 1999, Artículo 5º, Bogotá, 1999
13
Ministerio del Medio Ambiente – FONADE, Actualización de la Zonificación de Áreas Compatibles con la Actividad Minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial, Consultoría Prodea Ltda., Documento Informe Final, Bogotá, 2002
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socioeconómicas en el fragmento urbano, metropolitano y externo, y demanda de materiales).
Las áreas intervenidas por actividades mineras y los impactos ambientales que estas generaban fueron identificados sobre fotografías aéreas e imágenes de satélite. El potencial geológico minero fue definido sobre la base de las unidades estratigráficas de la zona que se vienen utilizando para minería y expresado en mapa de potencial minero geológico. Por su parte, la evaluación de impactos ambientales generados por las actividades mineras fue realizada mediante un análisis estadístico de los datos puntuales precisados en el diagnóstico y a partir de los resultados de esta evaluación se decidió considerar como criterios de compatibilidad los siguientes elementos: hidrogeología, uso actual y cobertura vegetal y aptitud y uso de los suelos. El resultado de este ejercicio fue un mapa de compatibilidad ambiental
De la superposición de los mapas de potencial minero y ambiental se obtuvo el mapa final de zonas de la Sabana de Bogotá compatibles ambientalmente con las actividades mineras y a partir de esta zonificación se diseñaron las alternativas de manejo técnico y ambiental de dichas áreas y de las destinadas a la recuperación y/o restauración morfológica y ambiental de las zonas intervenidas. Los resultados de este ejerció se presentaron preliminarmente a los alcaldes de los municipios involucrados para que hicieran las observaciones pertinentes y de acuerdo a los planes de ordenamiento territorial de cada municipio. Finalmente, los resultados de este estudio se constituyeron en la sustancia de la Resolución No. 1197 de 2004 del Ministerio del Medio Ambiente.
La Resolución 1197 causó malestar en sectores ligados a la industria minera y a la de la construcción. Un estudio sobre el tema de los materiales de construcción en esta región, pero mirándolo principalmente desde el punto de vista de las implicaciones económicas y sociales de las medidas contenidas en la mencionada Resolución, fue realizado por Fedesarrollo en el año 2005.14
Más recientemente, con el fin de ajustar los términos de la Resolución 1197, en particular ampliando su ámbito de acción a todos los minerales explotados en la Sabana de Bogotá, el MAVDT y el IDEAM celebraron un convenio interadministrativo para realizar entre 2009 y 2010, un estudio técnico que determinara las áreas ambientalmente compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá. Dicho estudio, denominado “Criterios técnicos para la evaluación
ambiental, social y territorial de la Sabana de Bogotá y redefinición de zonas ambientalmente compatibles con la minería”, fue puesto por el MAVDT a
14
Aguilar, Camila, León, Nicolás y Meléndez, Marcela - Fedesarrollo, El sector de materiales de construcción en Bogotá – Cundinamarca, Cuadernos Fedesarrollo No. 20, Bogotá 2006
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consideración del MME en cumplimiento de un mandato legal, y en cuanto el MAVDT cuente con el concepto técnico –no vinculante– del MME, continuará seguramente el proceso de expedición de una nueva Resolución para la minería de la Sabana de Bogotá.
• La evaluación ambiental estratégica
Ante el conflicto generado por las normas de la Resolución No. 1197 de 2004, los ministerios del Medio Ambiente y de Minas y Energía acordaron utilizar como herramienta para tomar decisiones adecuadas respecto a la minería de la Sabana de Bogotá, los elementos consensuados que surjan de una evaluación ambiental estratégica (EAE) de la actividad minera en esta región. La Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, con la asesoría de la firmas TAU Consultora Ambiental y Ambiental Consultores Ltda., fue la entidad encargada de liderar el proceso de diseño del Programa de Aprovechamiento Sostenible de Minerales para la Sabana de Bogotá – PASM, el cual se realizó con un modelo participativo e integral de tipo evaluación ambiental estratégica (EAE), que mediante la aplicación de criterios que involucraban las variables ambiental, minera, social, económica y de competitividad, permitió encontrar los instrumentos para hacer compatible con el medio ambiente la actividad minera de la región.
Los actores involucrados en el componente participativo de este proceso representaron a los grupos de interés que fueron considerados como estratégicos y relevantes en el sector minero de la Sabana de Bogotá, tanto desde los puntos de vista del nivel productivo y del comercial, como del institucional minero y ambiental y del social. A continuación se anota las entidades y organizaciones que estuvieron representadas en este proceso:
1 Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT 2 Ministerio de Minas y Energía -MME
3 Instituto Colombiano de Geología y Minería - Ingeominas
4 Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM 5 Unidad de Planeación Minero-Energética - UPME
6 Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt 7 Instituto Colombiano de Antropología e Historia - ICANH
8 Procuraduría delegada para asuntos agrarios y ambientales
9 Gobernación de Cundinamarca - Secretaria de Hábitat y Recursos Mineros 10 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR
11 Departamento Administrativo de Planeación Distrital 12 Departamento Administrativo de Medio Ambiente - DAMA 13 Alcaldía de Nemocón
29 14 Alcaldía de Soacha
15 Alcaldía de Zipaquirá
16 Asociación Colombiana de Productores de Agregados Pétreos - Asogravas 17 Consejo Intergremial de minería de Colombia - Cimco
18 Asociación Nacional de fabricantes de ladrillo y derivados de la arcilla - Anfalit
19 Instituto Colombiano de Productores de Cemento - ICPC 20 Materiales de Colombia S.A.
21 Asomitrans
La construcción del PASM se realizó a partir de un diagnóstico que permitió acordar los objetivos y los criterios operativos que sirvieran para identificar, evaluar y elegir alternativas en los diferentes niveles de la planificación. La estrategia del PASM, se definió como el modo organizado de pasar desde la situación analizada en el diagnóstico, hacia una situación deseada o de futuro, cumpliendo con los objetivos y criterios de sostenibilidad planteados.
Al final de ese ejercicio se acordó el llamado Protocolo para la Sostenibilidad de la Minería en la Sabana de Bogotá, documento que sintetiza en siete ejes estratégicos las líneas de acción definidas como indispensables para alcanzar los objetivos del PASM. Dichos ejes fueron los siguientes:
1. Generación de liderazgo y mecanismos de confianza y diálogo entre los actores claves del Sistema de Sostenibilidad Minera en la Sabana de Bogotá. 2. Mejora de los procesos de ordenación territorial de la actividad minera. 3. Regularización priorizada de la actividad minera en la Sabana de Bogotá. 4. Instauración del principio de unidad de acción administrativa minero – ambiental - territorial.
5. Mejorar imagen y las actitudes sociales hacia la actividad minera. 6. Fortalecimiento de la empresa minera.
7. Innovación y Desarrollo en Minería.
Vale la pena mirar a continuación algunos elementos del segundo eje, por cuanto está directamente relacionado con el tema de ordenamiento territorial. Su propósito es mejorar los procesos de ordenamiento de la actividad minera y su función es redefinir el marco de referencia mediante un reajuste de los mecanismos implícitos e explícitos de ordenamiento territorial de la minería introducidos por las diversas resoluciones que han desarrollado el Artículo 61 de la ley 99 de 1993. “El objetivo
consiste en generar un modelo de ordenación territorial de la minería en la Sabana de Bogotá que, asumiendo la escala regional de ordenación que supone el artículo
30
61, este dotado de flexibilidad para realizar los ajustes que escalas mayores, microregionales o municipales, puedan sugerir, incorporando nuevos criterios de sostenibilidad al proceso de ordenación, facilitando un proceso consensuado que dé cuenta de las distintas perspectivas de sostenibilidad que se han considerado en el PASM. Esta propuesta apuesta también por potenciar una aproximación que privilegie los POT como mecanismos de ordenación territorial de la actividad minera, facilitando criterios de carácter regional a estos procesos para dotarlos de coherencia.”15
Entre las acciones incluidas en este eje estratégico se contempló la de revisar el modelo de Ordenación Territorial de la actividad Minera en la Sabana de Bogotá de acuerdo a los criterios que se resumen en el siguiente cuadro:
Cuadro 2. Criterios de zonificación para la revisión de la Resolución No. 1197
CRITERIOS FUNCIÓN OBJETIVO INDICADOR NOTA
Ambiental Exclusión Condicionalidad en algunos casos Cumplimiento de lo establecido por la normatividad de protección de las áreas protegidas en materia de ordenamiento territorial El que señale la norma Exclusión Protección servicios ambientales de la Estructura Ecológica Principal (EEP) de la Sabana de Bogotá Zonas sensibles a la actividad minera de la EEP de la Sabana de Bogotá
La EEP de la S. de B. se entiende como el conjunto articulado espacial o funcionalmente de unidades naturales de la S. de B., distinguibles a la escala de la Sabana, que aseguran la prestación de servicios ambientales por parte de la unidad territorial S. de B. Las zonas sensibles a la actividad minera de la EEP de la S. de B. son aquellas zonas de la EEP en la que el riesgo de afección ambiental de la actividad minera es mayor con respecto al de otras actividades y no puede ser gestionado adecuadamente mediante el
procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos. El concepto de riesgo ambiental de una actividad minera deberá definirse a partir de las prácticas históricas de evaluación de impacto ambiental de estas actividades
Condicionalidad Minimizar riesgos ambientales derivados de incrementar efectos indirectos, Presencia de zonas de conflictividad minero - ambiental
La definición de tales zonas es por convención
15
UPME, Programa de Aprovechamiento Sostenible de Minerales (PASM) en la Sabana De Bogotá, Informe de consultoría TAU Consultora Ambiental – Ambiental Consultores, Bogotá, 2007
