Sistema de Derecho Administrativo II
Segunda edición
GERMÁN FERNÁNDEZ FARRERES Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Complutense de MadridTHOMSON REUTERS
CIVITAS
THOMSON REUTERS
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© 2014 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Germán Fernández Farreres] Editorial Aranzadi, SA
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra) ISBN: 978-84-470-4917-2 Depósito Legal: 1016/2014 Printed in Spain. Impreso en España Fotocomposición: Editorial Aranzadi, SA Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11 31013 - Pamplona
ABREVIATURAS ... 21
CAPÍTULO VII LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. EN ESPECIAL, CONTRATACIÓN PÚBLICA, EXPROPIACIÓN FORZOSA Y SANCIONES SECCIÓN PRIMERA. FORMAS DE LA ACCIÓN ADMINIS-TRATIVA ... 31
I. Caracterización jurídica de las diversas manifestaciones de la actuación administrativa: la tradicional distinción entre policía, fomento y servicio público ... 31
1. Actividad de policía ... 34
2. Actividad de fomento ... 45
3. Actividad de servicio público ... 57
II. Nuevos planteamientos: otras clasificaciones. En espe-cial, la actividad regulatoria ... 67
SECCIÓN SEGUNDA. CONTRATACIÓN PÚBLICA ... 70
I. La actividad contractual de las Administraciones Públi-cas. Caracterización general ... 70
II. La incidencia del Derecho Comunitario de la contrata-ción en el nuevo marco normativo: de la legislacontrata-ción de contratos de las Administraciones Públicas a la legisla-ción de contratos del Sector Público ... 74
III. Ámbito de aplicación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público ... 82
IV. Entidades y organismos contratantes, tipos de contratos que celebran y grado de sujeción a la Ley ... 83
1. Entidades que forman parte del sector público ... 83 2. Entidades y organismos que tienen atribuida la condición
de Administración Pública ... 86 3. Entidades que tienen la condición de poder adjudicador ... 92 4. Los contratos subvencionados ... 99 5. El distinto grado de intensidad en la aplicación de la Ley
según se trate de unas u otras entidades contratantes y de los tipos de contratos que celebren ... 100 6. Esquema: entidades contratantes y clases y tipos de
contra-tos ... 102
V. Convenios y contratos excluidos. En especial, los conve-nios de colaboración interadministrativos y con particu-lares y los contratos in house providing ... 105
1. Supuestos excluidos ... 105 2. Los convenios de colaboración interadministrativos y con
particulares ... 105 3. Los contratos in house providing ... 111
VI. Elementos estructurales de los contratos públicos: partes contratantes, objeto, cuantía y precio de los contratos, y garantías exigibles ... 115
1. Las partes contratantes ... 115
A. La entidad contratante: órgano de contratación, responsable del contrato y director facultativo ... 115 B. Los contratistas: requisitos para contratar ... 116
2. Objeto, cuantía y precio de los contratos ... 119 3. Garantías exigibles: clases y formas ... 121
VII. El procedimiento de contratación: preparación, selec-ción del contratista y adjudicaselec-ción, perfecselec-ción y forma-lización de los contratos ... 124
1. Preparación de los contratos: el expediente de contratación y, en especial, los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas ... 124
2. La selección del contratista: procedimientos y criterios de
adjudicación de los contratos ... 124
A. Clases y características de los procedimientos de adjudicación ... 124
B. Criterios de adjudicación de los contratos ... 132
3. Perfección y formalización de los contratos ... 137
VIII. Invalidez de los contratos. Consecuencias jurídicas y me-canismos de reacción ... 138
1. Causas de invalidez de los contratos. En especial, la invalidez de los actos preparatorios y de adjudicación del contrato ... 138
2. Consecuencias jurídicas de la invalidez y mecanismos de reacción. En especial, la cuestión de nulidad en los supues-tos de nulidad especial y el recurso especial de revisión en materia de contratación ... 140
IX. La ejecución de los contratos y las prerrogativas de la Administración... 146
1. La ejecución de los contratos. En especial, el principio de riesgo y ventura: significado y alcance ... 146
2. Las prerrogativas de la Administración. En especial, el ius variandi ... 150
X. La cesión de los contratos y la subcontratación ... 157
1. La cesión del contrato ... 158
2. La subcontratación ... 159
XI. La extinción de los contratos públicos ... 165
1. Extinción por cumplimiento ... 165
2. Extinción por mediar causa de resolución ... 167
XII. Competencia de los órdenes jurisdiccionales contencio-so-administrativo y civil para conocer y resolver las cues-tiones litigiosas relativas los contratos públicos ... 170
XIII. Una referencia final a los contratos administrativos típi-cos o nominados y a la contratación en los llamados sec-tores especiales (agua, energía, transportes y servicios postales) ... 171
2. La contratación en los llamados sectores especiales (agua,
energía, transportes y servicios postales ... 183
SECCIÓN TERCERA. EXPROPIACIÓN FORZOSA ... 185
I. Concepto de expropiación forzosa ... 185
II. Objeto y alcance de la expropiación ... 191
III. Sujetos de la expropiación ... 196
1. La Administración expropiante ... 196
2. El beneficiario de la expropiación ... 198
3. El expropiado ... 199
A. Propietarios o titulares del derecho ... 200
B. Arrendatarios de inmuebles rústicos y urbanos .... 200
C. Titulares de derechos reales y de intereses eco-nómicos directos ... 201
4. Otros interesados ... 202
IV. La causa expropiandi ... 203
V. El procedimiento expropiatorio ... 211
1. Significado y funcionalidad ... 211
2. El procedimiento ordinario ... 212
A. La declaración de necesidad de ocupación ... 212
B. La determinación del justiprecio... 212
C. Pago y ocupación ... 221
D. La demora en hacer efectiva la indemnización y la técnica de la retasación ... 222
3. El procedimiento de urgencia ... 223
4. Los procedimientos especiales ... 255
VI. El derecho de reversión ... 227
SECCIÓN CUARTA. SANCIONES ADMINISTRATIVAS ... 233
I. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas y el marco normativo al que debe ajustarse su ejercicio ... 233
II. Principios ordenadores de la potestad sancionadora ... 234
A. Principio de tipicidad de las conductas ilícitas y de
las sanciones y prohibición de la analogía in peius .... 236
B. Principio de reserva de ley ... 238
2. Principio de culpabilidad ... 243
3. Principios de irretroactividad in peius y de retroactividad in bonus ... 245
4. Principio non bis in idem ... 246
5. Principio de proporcionalidad ... 247
6. Principio de prescripción ... 248
7. La modulación del principio de legalidad en el caso de las «sanciones de autoprotección» ... 250
III. Infracciones y clases de sanciones administrativas ... 253
IV. El procedimiento sancionador ... 256
1. Principios informadores del procedimiento sancionador .... 256
2. El procedimiento sancionador previsto en el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto ... 261
V. Extinción de la responsabilidad ... 264
CAPÍTULO VIII LOS BIENES DE TITULARIDAD PÚBLICA (BIENES DE DOMINIO PÚBLICO, PATRIMONIALES, COMUNALES E INTEGRANTES DEL PATRIMONIO NACIONAL) I. Los bienes y el patrimonio de las Administraciones Pú-blicas. Clases de bienes públicos ... 269
II. El dominio público ... 272
1. Aproximación al concepto: titularidad pública y afectación a un fin público (uso o servicio público ... 272
2. Bienes integrantes del dominio público. En especial, los bie-nes del dominio público estatal ... 277
A. Tipos de bienes de dominio público estatal de-terminados directamente por la Constitución .... 277
B. Tipos de bienes de dominio público estatal de-terminados por la ley ... 278
C. Bienes de dominio público por su afectación a
un uso general o a un servicio público ... 280
3. La afectación y la desafectación de los bienes de dominio público. Las mutaciones demaniales ... 282
A. La adquisición de la condición demanial: la afectación y sus formas ... 282
a. Afectación por ley ... 283
b. Afectación por acto administrativo expreso .. 283
c. Afectación implícita ... 284
d. Afectación presunta... 284
B. La desafectación o cese de la demanialidad ... 285
C. La mutación demanial ... 287
4. Consecuencias y efectos jurídicos de la demanialización: la cues-tión de la expropiación de derechos privados prexistentes ... 288
5. Titularidad de los bienes de dominio público y reparto de competencias relativas a su regulación y al desarrollo de actividades que con ellos se puedan realizar ... 290
6. La utilización de los bienes demaniales y los títulos habili-tantes ... 293
A. Clases de usos de los bienes destinados al uso general ... 293
a. Uso común: general y especial ... 293
b. Uso privativo ... 294
c. Uso normal y uso anormal ... 294
B. Títulos habilitantes de los usos: autorizaciones y concesiones... 294
C. La utilización directa por la Administración de bienes afectos a un servicio público ... 297
D. La utilización exclusiva por la Administración de determinados bienes: las reservas demaniales ... 297
7. Principios informadores del régimen jurídico de los bienes demaniales: en especial, los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad ... 298
III. Los bienes patrimoniales ... 302
1. Concepto ... 302
2. Adquisición, enajenación y cesión de los bienes patrimo-niales ... 304
A. La adquisición ... 304
a. Adquisición por atribución directa de la ley .... 304
b. Adquisición a título oneroso ... 305
c. Adquisición a título gratuito ... 306
d. Adquisiciones mediante usucapión y ocupación .. 307
B. La enajenación ... 307
a. Enajenación de inmuebles ... 308
b. Enajenación de bienes muebles ... 308
C. Las cesiones gratuitas ... 308
3. La utilización y explotación de los bienes patrimoniales ... 309
4. El régimen de protección y defensa de los bienes patrimoniales .. 309
A. La regla de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales o privilegium fisci ... 310
B. El inventario de bienes y derechos ... 314
C. La inmatriculación registral ... 314
D. La potestad de deslinde... 316
E. Las potestades de recuperación posesoria y de desahucio ... 318
F. Imposición de servidumbres sobre los predios colindantes ... 319
IV. Los bienes comunales ... 320
V. El Patrimonio Nacional ... 322
CAPÍTULO IX RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE OTROS PODERES PÚBLICOS SECCIÓN PRIMERA. LA RESPONSABILIDAD PATRIMO-NIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ... 327
I. El proceso de conformación de la responsabilidad patri-monial de la Administración Pública ... 327
II. Los requisitos constitutivos de la responsabilidad ... 332
1. Caracterización general ... 332
2. La lesión como daño antijurídico: concepto y característi-cas del daño (efectivo, individualizado y evaluable ... 335
3. La imputación de la lesión. Títulos de imputación y crite-rios para su determinación ... 338
A. El ámbito subjetivo de imputación ... 338
B. Títulos de imputación ... 346
a. Funcionamiento normal ... 346
b. Funcionamiento anormal ... 350
4. La relación de causalidad, la concurrencia de causas y la fuerza mayor ... 355
III. La indemnización, el procedimiento de reclamación y la acción de regreso ... 360
1. La indemnización: reparación integral del daño y criterios de valoración ... 360
2. El procedimiento: la acción de responsabilidad y la unidad de fuero ... 363
3. La acción de regreso de la Administración frente a las au-toridades y personal a su servicio ... 369
IV. Algunos supuestos específicos de responsabilidad ... 371
1. Responsabilidad subsidiaria de la Administración en los delitos dolosos y culposos de autoridades y funcionarios .... 371
2. Responsabilidad derivada de actuaciones policiales ... 372
3. Responsabilidad en el ámbito sanitario público ... 374
V. Críticas al sistema y propuestas de reforma ... 376
SECCIÓN SEGUNDA. LA RESPONSABILIDAD PATRIMO-NIAL DEL ESTADO POR EL FUNCIONAMIENTO DE OTROS PODERES PÚBLICOS ... 384
I. Responsabilidad del Poder Judicial ... 384
1. Error judicial. Requisitos y procedimiento ... 385
2. Funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. En especial, las dilaciones indebidas ... 387
3. Prisión preventiva ... 390
II. Responsabilidad del Poder Legislativo ... 393
1. La gestación jurisprudencial de la responsabilidad patri-monial del Estado por causa de las leyes ... 393
2. Significado y alcance del artículo 139.3 de la Ley de Régi-men Jurídico de las Administraciones Públicas y del Proce-dimiento Administrativo Común ... 395
3. Responsabilidad por leyes inconstitucionales ... 396
4. Responsabilidad por leyes anticomunitarias ... 401
5. Responsabilidad por leyes constitucionales ... 405
III. Responsabilidad del Tribunal Constitucional ... 407
CAPÍTULO X LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA I. Formación y evolución histórica ... 415
II. Ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa: extensión y límites ... 427
III. Órganos y distribución de competencias ... 431
1. La planta jurisdiccional ... 431
2. La distribución de competencias entre los órganos jurisdic-cionales ... 432
A. Criterios generales para la distribución de las com-petencias y prohibición de que la declaración de incompetencia pueda adoptarse en sentencia ... 432
B. Asignación de competencias en primera o única instancia. Esquema del reparto de las competen-cias en función de la Administración y órgano de los que proceda la disposición o actuación recurrida ... 436
C. Otras reglas de atribución de competencias... 446
D. Distribución de competencias para conocer de recursos contra autos y sentencias ... 447
3. Reglas relativas a la competencia territorial y a la distribu-ción de asuntos ... 448
A. Reglas sobre la competencia territorial ... 448
IV. Las partes del proceso. En especial, la legitimación ... 450
1. Capacidad procesal ... 450
2. Legitimación activa y pasiva ... 451
3. Representación y defensa ... 455
V. Objeto del recurso ... 456
1. Actos administrativos expresos y presuntos ... 456
A. La impugnabilidad de los actos de trámite ... 457
B. La excepción de acto confirmatorio ... 457
2. Reglamentos (recurso directo y recurso indirecto): remisión ... 457
3. Inactividad administrativa ... 457
A. Inactividad prestacional: requisitos ... 458
B. Inejecución de actos firmes: requisitos ... 458
4. Vía de hecho ... 458
5. Pretensiones y cuantía del recurso ... 460
VI. El procedimiento ordinario ... 462
1. Diligencias preliminares ... 463
A. Proceso de lesividad ... 463
B. Normas especiales para litigios entre Adminis-traciones Públicas ... 464
2. Interposición del recurso ... 466
3. Contenido del escrito de interposición y documentos que han de acompañarse ... 467
4. Plazo de interposición ... 469
A. Frente a disposiciones y actos expresos ... 470
B. Frente a actos presuntos ... 470
C. En caso de inactividad ... 473
D. Frente a la vía de hecho ... 473
E. En caso de haberse interpuesto recurso potesta-tivo de reposición... 474
F. En el proceso de lesividad ... 474
G. En litigios entre Administraciones Públicas ... 474
5. Tramitación preferente de uno o varios recursos ... 475
7. Remisión del expediente ... 476
8. Emplazamiento ... 477
9. Incidente de admisión ... 478
A. Motivos de inadmisión ... 478
B. Competencia para promover y decidir el incidente ... 479
C. Tramitación ... 479
D. Resolución del incidente y recursos contra la in-admisión ... 479
10. Demanda ... 480
11. Contestación a la demanda y trámite de alegaciones previas ... 481
12. Prueba ... 482
13. Vista y conclusiones ... 483
VII. El procedimiento abreviado ... 484
1. Supuestos en los que se ha de observar el procedimiento .... 484
2. Iniciación del proceso ... 485
3. Trámite de admisión, citación para la vista y trámites pre-vios a la misma ... 485
4. Vista (o juicio oral)... 486
5. Prueba ... 488
6. Conclusiones ... 489
7. Terminación del proceso ... 489
8. Acta ... 489
9. Recursos ... 490
VIII. Medidas cautelares ... 490
1. Clases o tipos de medidas ... 490
2. Procedimiento ... 492
3. Criterios a observar para la adopción de las medidas ... 493
4. Medidas cautelares en circunstancias de especial urgencia ... 495
5. Medidas cautelares en casos de inactividad administrati-va y vía de hecho ... 495
IX. La sentencia y otros modos de terminación del proceso .. 496
1. La sentencia ... 496
B. Eficacia ... 498
C. Costas procesales ... 500
2. Otros modos de terminación del proceso ... 501
X. Recursos contra providencias, autos y sentencias ... 503
1. Puntualización previa ... 503
2. Recursos contra providencias y autos ... 504
3. Recursos contra sentencias ... 505
A. Recurso de apelación ... 505
B. Recurso de casación ... 507
a. Casación normal u ordinaria ... 508
b. Casación para la unificación de doctrina ... 512
c. Casación en interés de ley ... 514
C. Recurso de revisión ... 515
4. Nulidad de actuaciones ... 516
XI. La ejecución de sentencias ... 517
1. La ejecución judicial de las sentencias ... 519
2. Supuestos de inejecución ... 521
3. La ejecución de sentencias condenatorias de contenido pe-cuniario ... 523
A. La condición de los créditos presupuestarios afectos al pago de las condenas pecuniarias como créditos ampliables y las modificaciones presupuestarias ... 523
B. La ejecución en los casos en los que el pago pue-da causar trastorno a la Hacienpue-da Pública ... 525
C. Los intereses de demora en trámite de ejecución .... 525
D. La consolidación de deudas ... 526
E. La limitación derivada del principio de inem-bargabilidad de los bienes y derechos de la Ha-cienda Pública ... 526
XII. Los procedimientos especiales... 533
1. La cuestión de ilegalidad ... 533
2. Procedimiento para la protección de los derechos funda-mentales de la persona ... 536
3. Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos... 539 4. Procedimiento para la garantía de la unidad de mercado ... 540
AN Audiencia Nacional
ATC Auto del Tribunal Constitucional
BOE Boletín Oficial del Estado
CC AA Comunidades Autónomas
C.c. Código Civil
CE Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 CEDH Convenio Europeo para la protección de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales, de 4 de no-viembre de 1950
CEE Comunidad Económica Europea
CGPJ Consejo General del Poder Judicial
DA Documentación Administrativa. Revista del Instituto Nacional de Administración Pública
disp. adic. Disposición adicional
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea
EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Em-pleado Público
F.D. Fundamento de Derecho
f.j. fundamento jurídico
LAE Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos
LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local
LCJ Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Ju-risdiccionales
LCP Ley 21/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesiona-les
LCSP Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público
LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil LEF Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de
1954
LG Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de organización,
LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre. General Presupues-taria
LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subven-ciones
LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria
LH Ley Hipotecaria, Texto Refundido aprobado por
De-creto de 8 de febrero de 1946
LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdic-ción Contencioso-Administrativa
LOCE Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado
LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funciona-miento de la Administración General del Estado LOPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial LOREG Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen
Electoral General
LOTC Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional
LPA Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonó-mico/Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, según contexto
LPAP Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
RAP Revista de Administración Pública. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid
RBEL Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, apro-bado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio
RD Real Decreto
REDA Revista Española de Derecho Administrativo. Civitas REDC Revista Española de Derecho Constitucional. CEPyC
REF Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por
Decreto de 26 de abril 1957
ROF Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régi-men Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre
RSCL Reglamento de Servicios de las Corporaciones Loca-les, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 RVAP Revista Vasca de Administración Pública
r. cas. Recurso de casación
SAN Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Conten-cioso-Administrativo)
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Huma-nos
STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
STS Sentencia del Tribunal Supremo
TC Tribunal Constitucional
TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (ver-sión consolidada publicada en DOUE C 115, de 9 de mayo de 2008)
TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TRLCSP Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pú-blico, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre
TRLRL Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real De-creto Legislativo 78/1986, de 18 de abril
TS Tribunal Supremo
