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El gasto de inversión pública en América Latina: cuánto y cuán eficiente

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(1)

El gasto de inversión pública en

América Latina: cuánto y cuán eficiente

Edna Armendáriz y Eduardo Contreras

6º Seminario de la Red de Sistemas Nacionales de Inversión Publica de

América Latina y el Caribe

(2)

Contenido

1. Motivación

2. Preguntas y Metodología

3. Hechos estilizados del gasto

inversión pública

4. Eficiencia de la inversión

pública

(3)

Fuerte desaceleración del crecimiento económico

2.3% Fuente: WEO. 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0

Países avanzados Países emergentes

ASEAN-5 África

Subsahariana

América Latina y el Caribe Crecimiento del PIB real

(Porcentaje)

2003-08 2009-15 2016-20

(4)

Evidencia sobre el efecto positivo de la inversión pública

en el crecimiento

Evidencia mixta en la literatura , no en el 100% de los casos y no siempre

en forma significativa (Ver anexo – 19 estudios)

La eficiencia de la inversión es clave para obtener los beneficios de una

mayor inversión pública en el crecimiento del PIB

Experiencias (del pasado) :

-13 países exitosos con altas tasas de crecimiento sostenido,

particularmente en Asia (

CGD

, 2008)

- inversión (pública y privada) → 25% del PIB o mayor

Experiencias recientes:

-Etiopía (Banco Mundial, 2013) → inversión pública

=

10% del PIB

en los últimos 10 años

-India (Banco Mundial, 2015; Bahal et. al, 2015 ) → inversión

pública de

=4

% del PIB en los últimos 10 años

(5)

Relación estrecha entre la calidad de la infraestructura y los

niveles de ingreso per cápita

(6)

Brechas de infraestructura (stock) y de su calidad

Fuente: Banco Mundial y Factbook. 0 20 40 60 80 100 120 140

OECD Asia Emergente América Latina Densidad vial

(Km de caminos pavimentados por cada 100 Km2)

0 1 2 3 4 5 6

América Latina Asia Emergente OECD Calidad de la Infraestructura

(1= peor, 7= mejor)

2006 2014

(7)

Preguntas

¿Cuánto se invierte?

¿Quién y en qué se invierte?

(8)

Metodología (cuánto, quién y en qué)

Se construyó una base de datos del gasto de inversión pública

estandarizada 2000-2014

15 países de América Latina

Se siguieron los lineamientos del Manual de Estadísticas de Finanzas

Públicas del FMI (GFSM, 2014) y se aplicó la clasificación funcional

COFOG (Naciones Unidas).

Gasto ejecutado de inversión pública (Gobierno General y SPNF):

-Clasificación económica

-Clasificación institucional

-Clasificación funcional

Fuentes de información nacionales disponibles en páginas de internet

y/o informes de acceso público (Ministerios, Bancos centrales, Institutos

de Estadísticas, Contraloría).

(9)

Tendencia de la inversión pública creciente, pero niveles

todavía bajos

Fuente: Cálculos propios sobre la base de datos del BID, OECD y WEO. * Se refiere al Gobierno General.

** América Latina incluye: Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

ASEAN

América Latina

OECD

Corea del Sur

.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14

Gasto de inversión pública, 2000-14*

(porcentaje del PIB)

1.8% PIB (2011-14)

(10)

Relación positiva entre crecimiento de la inversión pública

y del PIB

Fuente:Cálculos propios sobre la base de datos del BID y WEO.

0 1 2 3 4 5 6 -5 0 5 10 15 20 25 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14

América Latina: Crecimiento real de la inversión pública y del PIB

(promedio móvil de 3 años, porcentaje)

Inversión pública (eje izq.) PIB (eje der.)

(11)

La inversión pública crece a diferente velocidad en la región

Fuente:Cálculos propios sobre la base de datos del BID. *Se refiere al Gobierno General.

Grupo 1: Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Panamá y Perú

Grupo 2: Chile, Costa Rica, , El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay , República Dominicana y Uruguay.

.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14

América Latina: Gasto de inversión pública, 2000-14

(Porcentaje del PIB)

(12)

Alta volatilidad de la inversión pública

Fuente:Cálculos propios sobre la base de datos del BID y WEO. Para el cálculo del coeficiente de variación se considera el periodo 2000-14.

10 11 13 13 18 19 20 22 24 26 26 29 32 33 41 52 59 0 10 20 30 40 50 60 70 Chile Uruguay Paraguay Bolivia Honduras El Salvador Guatemala Costa Rica Brasil Nicaragua América Latina Colombia México Rep.Dominicana Ecuador Perú Panamá

Variabilidad de la inversión pública como porcentaje del PIB

(Coeficiente de variación)

(13)

El Gobierno Central realiza 2/3 de las inversiones

Fuente: Cálculos propios sobre la base de datos del BID. Se estimó un promedio simple de 15 países de la región.

• Se refiere al Gobierno General.

** Entidades autónomas se refieren a las entidades que prestan servicios públicos sin control presupuestario directo del gobierno central. No obstante, están reguladas por las normas del derecho público, tienen personería jurídica, tienen autonomía administrativa y poseen un patrimonio independiente.

0 10 20 30 40 50 60 70 Gobiernos Regionales Entidades Autónomas* Gobiernos Locales Gobierno Central

Composición del gasto de inversión pública por nivel institucional, 2014

(como porcentaje del gasto del Gobierno General)

(14)

Existe heterogeneidad en la inversión por nivel institucional

Fuente: Cálculos propios sobre la base de datos del BID.

Composición del gasto de inversión pública, 2014

(como porcentaje del gasto del Gobierno General)

36 39 25 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Bolivia

Gob. Central Gob. Local Gob. Regional

58 42 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Guatemala

(15)

La inversión pública se destina principalmente a transporte,

vivienda/servicios comunitarios y energía

Fuente: Cálculos propios sobre la base de datos del BID. Se estimo el promedio de 15 países de la región.

• Se refiere al Gobierno General. 1/ Excluye agua y saneamiento.

2/ Servicios públicos incluye inversiones realizadas en organismos de control, de planeación y legislativos. 3/ Otras actividades económicas incluye inversiones en comercio, comunicaciones, ciencia y tecnología, industria, sistema financiero y turismo entre otros.

8 1 1 2 2 2 4 6 7 7 10 13 17 25 - 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0

Otras Act. Económicas 3/ Cultura y Religion Medio Ambiente Defensa Orden y Seguridad Agricultura Agua y saneamiento Servicios Públicos 2/ Salud Protección Social Educación Energía Vivienda y Serv. Comunitarios 1/ Transporte

América Latina: Composición del gasto de inversión pública, 2014

(clasificación funcional)

(16)

Existe heterogeneidad en la asignación de prioridades

de la inversión pública

0 10 20 30 40

Otras Act. Económicas 3/ Protección Social Energía Medio Ambiente Cultura y Religion Orden y Seguridad Defensa Servicios Públicos 2/ Salud Agro Agua y saneamiento Educación Vivienda y Serv. Comunitarios 1/ Transporte

Perú (2014)

Fuente: Cálculos propios sobre la base de datos del BID.

• Se refiere al Gobierno General para la mayoría de los países. 1/ Excluye agua y saneamiento.

2/ Servicios públicos incluye inversiones realizadas en organismos de control, de planeación y legislativos. 3/ Otras actividades económicas incluye inversiones en comercio, comunicaciones, ciencia y tecnología,

0 10 20 30 40 50

Otras Act. Económicas 3/ Agua y saneamiento Agro Medio Ambiente Defensa Energía Cultura y Religion Servicios Públicos 2/ Orden y Seguridad Vivienda y Serv. Comunitarios 1/ Educación Salud Protección Social Transporte

(17)

Metodología (cuán eficiente es la gestión de la inversión)

Índice de eficiencia de la inversión pública (mínimo 0 - máximo 4)

Composición

Dimensiones y Subdimensiones Sub-índice Orientación Estratégica y Evaluación Ex-ante

1 Naturaleza de la orientación estratégica y disponibilidad de estrategias sectoriales 2 Transparencia de las normas de evaluación

3 Conducta observada de las evaluaciones ex-ante 4 Revisión independiente de evaluaciones realizadas Sub-índice Selección de Proyectos y Asignación Presupuestaria

5 Existencia de un marco de planificación de mediano plazo y su integración al presupuesto 6 Inclusión de proyectos financiados por donantes (o similar) en el presupuesto

7 Integración de gastos de inversión recurrentes al presupuesto

8 Naturaleza del escrutinio y financiación suministrada por la legislatura, incluidas sus comisiones

9 Acceso público a la información fiscal clave Sub-índice Implementación de los Proyectos

10 Grado de competitividad en concursos abiertos para adjudicar contratos

11 Naturaleza de cualquier mecanismo de quejas relacionadas al proceso de contratación 12 Flujos de financiación durante la ejecución del presupuesto

13 Existencia y eficacia de los controles internos, tales como controles de compromisos 14 Eficacia del sistema de auditoría interna

Sub-índice Evaluación de Proyectos y Auditorias

15 Grado en que se realizan evaluaciones de impacto ex-post

16 Grado en que las auditorías externas se producen de forma oportuna y controlada por la legislatura

17 Mantenimiento de un registro e inventario de activos del sector público como propiedades, equipos y vehículos

(18)

Imposibilidad

de replicar

metodología de Dabla Norris

et. al.

(falta de datos de

fuentes

similares

para

periodos recientes)

Revisión de la literatura

Nueva propuesta de índice:

operacionalizado con encuesta de 50 preguntas

World Bank 2015 IMF 2015

OECD Principles 2014

Ortegón y Pacheco (CEPAL) 2004

Contreras, Pacheco et al 2009 Colombia (BID) 2014

Budget Index FMI 2010 PIM PEFA 2009

OECD-BID Costo Beneficio 2015

(19)

Dimensiones con base en DN

Guías estratégicas y evaluación de proyectos (24%)

Guía estratégica

Metodologías de preparación y evaluación de proyectos / Precios sociales

Evaluación de proyectos

Selección de proyectos (19%)

Integración con el presupuesto Rol de la legislación Escrutinio público Criterios de selección Implementación de proyectos (20%) Adjudicación Cumplimiento temporal Control Interno y auditorias

Evaluación del proyecto, Auditorías y Manejo de activos

(22%) Evaluación del proyecto, Auditorías y Manejo de activos

Caracterización general del ciclo de inversión publica (15%)

Descriptivos operacionales Rol de la legislación Recurso humano idóneo

Escrutinio público / Acceso a la información en general Sistemas de soporte

Propuesta el índice de eficiencia de la gestión de la inversión

pública

(20)

Proceso de revisión intenso: expertos del BID, expertos en inversión pública y

Grupo de metodologías de la red de SNIPs

Dirigida a Directivos de los SNIPs

Se aplica encuesta en octubre de 2015, se da plazo adicional (marzo 2016) para

recibir respuestas de todos los países y preguntas pendientes

Para contrastar las respuestas, se analizaron otras fuentes de información

secundarias:

-Páginas web

-Estudios de caso (Colombia, Chile, Honduras, Guatemala, Perú, República

Dominicana)

-Estudio para la región (CEPAL-ILPES 2014)

14 países responden la encuesta (más El Salvador en proceso)

Cambio importante respecto al estudio de Dabla-Norris et. al. : fuentes primarias en

lugar de secundarias.

(21)

Resultados

Figura N° 1: Índice propuesto

Fuente: Elaboración propia

3.0 2.5 1.8 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5

Bolivia, Chile, Perú, República Dominicana

Argentina, Ecuador, Guatemala, Honduras,

México, Nicaragua

Costa Rica, Panamá, Paraguay, Uruguay

Índice de Eficiencia de la Gestión de la Inversión Pública

(0 baja eficiencia – 4 alta eficiencia)

Tres grupos:

Grupo 1: ≥ 3.0

Grupo 2: entre 2.0 y 3.0

Grupo 3: entre 1.0 y 2.0

Hay consistencia entre estos

tres grupos y la antigüedad

promedio de los SNIPs de los

países:

Grupo 1: 21 años

Grupo 2: 11 años

Grupo 3: 5 años

(22)

Resultados

Estabilidad del índice:

Simulación con 100.000 escenarios de ponderaciones en las 5

(23)

Resultados

(24)

Resultados

Por sub dimensiones en cada dimensión (Ejemplo: Guías estratégicas y Evaluación de

Proyectos)

(25)

Resultados

(26)

Conclusiones

1)

Los sistemas de información del gasto de inversión pública son

poco amigables y centralizados en la mayoría de los países.

1)

Los países de la región deberían invertir más para acelerar el

crecimiento económico.

2)

Los mayores niveles de inversión deben de ir acompañados de

una mejora en la calidad y eficiencia del gasto de inversión

pública.

3)

Los SNIPs de la región presentan diferentes grados de eficiencia

(27)

Recomendaciones para mejora de la eficiencia de los SNIPs

1)

Áreas de posible colaboración horizontal.

2)

Esfuerzos podrían concentrarse en las dimensiones con peor

desempeño para la región : “Guías estratégicas y evaluación de

proyectos”, “Evaluación del proyecto, Auditorías y Manejo de

activos (ex- post)”; y sub-dimensiones: Escrutinio publico y

acceso a la información y sistemas de soporte.

3)

Esfuerzos de colaboración y apoyo al desarrollo de SNIPs en todas

las etapas del ciclo del proyecto, en países como Panamá,

Paraguay, Costa Rica y Uruguay.

4)

Apoyo focalizado en Argentina, Ecuador, México, Nicaragua,

(28)

Recomendaciones para mejora de la eficiencia de los SNIPs

5)

Apoyo específico (ejemplo) en la dimensión: “Implementación de

proyectos”, en particular en mecanismos de adjudicación en Costa Rica,

Ecuador, Guatemala, Honduras y Panamá, y en control interno y

auditoría en Ecuador, Panamá, y Uruguay.

6)

Apoyo en sub dimensiones (ejemplo): “metodologías y precios sociales”

en Ecuador, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana, y en

el proceso de “evaluación de proyectos” para Costa Rica, Ecuador,

Guatemala, Panamá y Paraguay.

7)

Mantener actualizado el índice de eficiencia a futuro para determinar

(29)
(30)
(31)

Estudios sobre inversión pública y crecimiento

Autor Año País Conclusión - La inversión pública tiene un impacto:

Aschauer 1989ª y 1989b E.E.U.U Positivo sobre el crecimiento - Straub

- Erget et al

- Calderón and Serven

2008 2009 2004 y 2010 Este asiático OECD América Latina

Positivo sobre la infraestructura en más de 60% de los casos país Positivo sobre el crecimiento

Positivo sobre la infraestructura - Gupta et. Al

- Easterly and Rebelo - Keefer and Knack

2011 1993 2007

Países de alto y bajo ingreso

Mixto sobre el crecimiento

Démuger 2001 China Positivo sobre la infraestructura de transporte y telecomunicaciones Mäki-Aravela 2002 Finlandia Positivo sobre el crecimiento, si se considera el capital humano González-Páramo y López 2003 España Positivo sobre el sector salud, sin embargo poco o nada en otros

sectores

Drezgié 2008 Croacia Positivo sobre los sectores de construcción e infraestructura

Wenjun y Jing China Positivo sobre el crecimiento

Cobacho, Bosch & Rodríguez

2004 México Positivo sobre las condiciones sociales , sin embargo no tiene impacto sobre el crecimiento

Vásquez y Bendezú 2008 Perú Positivo sobre la infraestructura de caminos

Urrunaga y Aparicio 2012 Perú Positivo sobre los sectores de carreteras, electricidad y telecomunicaciones

Ponce 2013 Perú Positivo sobre el crecimiento, pero el impacto es menor al de la privada Mendoza y Yanez 2014 Colombia Positivo sobre el crecimiento, e impacta más en los departamentos

más ricos que en los más pobres

Párraga 2014 Bolivia Positivo tanto en infraestructura como inversión social

(32)

El gasto inversión pública por habitante

0

20

40

60

80

100

120

140

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

U

S d

óla

res

r

ea

le

s

per

c

áp

it

a

Fuente: Cálculos propios sobre la base de datos del BID, OECD y WEO. * Se refiere al Gobierno General.

(33)

Gasto de inversión pública

(como porcentaje del PIB)

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14

Gobierno General

SPNF*

Fuente: Cálculos propios sobre la base de datos del BID, OECD y WEO.

* SPNF excluye la empresa pública en Paraguay encargada de manejar la represa de Itaipú, el Instituto Costarricense de Electricidad en Costa Rica y la Autoridad del Canal de Panamá en Panamá.

** América Latina incluye: Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

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Referencias

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