La subrogación de funciones del registrador de la propiedad y los principios de celeridad procesal y seguridad jurídica

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(1)UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES. UNIANDES. FACULTAD DE JURISPRUDENCIA. TRABAJO DE GRADUACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE CUARTO NIVEL DE MAGISTER EN DERECHO NOTARIAL Y REGISTRAL. TEMA: “LA SUBROGACIÓN DE FUNCIONES DEL REGISTRADOR DE LA PROPIEDAD Y LOS PRINCIPIOS DE CELERIDAD PROCESAL Y SEGURIDAD JURÍDICA”. AUTOR:. Abg. Víctor Hugo Menéndez Montero. TUTORA:. Dra. Consuelo Silva Acosta Mg. Dr. Genaro Jordan Naranjo Mg.. Santo Domingo – Ecuador 2014.

(2) CERTIFICACIÓN DE LOS TUTORES En calidad de Tutor de Tesis, Certifico que el trabajo de investigación titulado: “LA SUBROGACIÓN DE FUNCIONES DEL REGISTRADOR DE LA PROPIEDAD Y LOS PRINCIPIOS DE CELERIDAD PROCESAL Y SEGURIDAD JURÍDICA”, elaborado por el Abogado VICTOR HUGO MENENDEZ MONTERO. ha desarrollado su trabajo. investigativo bajo los lineamientos jurídicos y académicos de la Institución, previo a la obtención del Título de Magister en Derecho Notarial y Registral; por lo que se aprueba la misma, pudiendo ser sometido a presentación pública y evaluación por parte del jurado calificador que se designe. Cabe destacar la necesidad e importancia práctica del estudio realizado.. Atentamente,. Dra. Consuelo Silva Acosta Mg. TUTORA. Dr. Genaro Jordán Naranjo Mg. TUTOR.

(3) DECLARACIÓN DE AUTORIA DE LA TESIS. VICTOR HUGO MENENDEZ MONTERO, Maestrante de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Regional Autónoma de los Andes “UNIANDES”, declaro en forma libre y voluntaria que la presente investigación y elaboración del Trabajo de Graduación de Maestría,. que. versa. sobre:. “LA. SUBROGACIÓN. DE. FUNCIONES. DEL. REGISTRADOR DE LA PROPIEDAD Y LOS PRINCIPIOS DE CELERIDAD PROCESAL Y SEGURIDAD JURÍDICA”, así como las expresiones vertidas en la misma son de exclusiva autoría del compareciente, quien lo ha realizado a base de recopilación bibliográfica de la legislación ecuatoriana e internacional, y consultas en Internet.. En consecuencia asumo la responsabilidad de la originalidad de la misma y el cuidado respectivo al remitirme a las fuentes bibliográficas respectivas para fundamentar el contenido expuesto.. Doy potestad a la Universidad Regional Autónoma de los Andes, para que emplee el presente trabajo investigativo como bibliografía para futuras investigaciones relacionadas con el tema planteado..

(4) DEDICATORIA Al eterno amor de mis padres; A la leal compañera de todas mis batallas, mi esposa; Y al infinito amor de mis hijos. A todos ellos, consagro las horas dedicadas a esta magna tarea.. Atentamente, Abg. Víctor Hugo Menéndez Montero Maestrante.

(5) AGRADECIMIENTO. Mi especial agradecimiento a Dios, quien me da las fuerzas y la sabiduría para creer en todas mis metas; Al cariño de mi familia, por la comprensión brindada a lo largo de este recorrido; A mis tutores; A la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Regional Autónoma de los Andes. A todos ellos, mi sincero agradecimiento.. Atentamente, Abg. Víctor Hugo Menéndez Montero Maestrante.

(6) ÍNDICE GENERAL. PORTADA CERTIFICACIÓN DEL TUTOR DECLARACIÓN DE AUTORÍA DE LA TESIS DEDICATORIA AGRADECIMIENTO ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS RESUMEN EJECUTIVO ABSTRACT INTRODUCCIÓN  Antecedentes de la investigación. 1.  Planteamiento del problema. 2.  Formulación del problema. 3.  Delimitación del problema. 3.  Objeto de investigación y campo de acción. 3.  Identificación de la línea de investigación. 4.  Objetivos. 4. Objetivo General. 4. Objetivos Específicos. 4.

(7)  Idea a defender. 4.  Variables de la investigación. 5.  Justificación del tema. 5.  Breve explicación de la metodología investigativa. 6.  Resumen de la estructura de la tesis. 7.  Elementos de novedad, aporte teórico y significación práctica, en dependencia del alcance de la tesis. 8. CAPÍTULO I MARCO TEÓRICO 1.1. Origen y evolución del objeto de investigación. 10. 1.2. Análisis de las distintas posiciones teóricas sobre el objeto de Investigación EPÍGRAFE I BASE LEGAL DE LA SUBROGACIÓN Instrumentos internacionales. 14. Constitución de la República del Ecuador. 16. Código Orgánico de la Función Judicial. 18. Ley de Registro. 20. Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Púbicos. 23. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización Ley Orgánica de Servicio Público. 26 28. EPÍGRAFE II DERECHO REGISTRAL Definición. 31. Sustento y contexto jurídico. 33. Principios registrales. 41.

(8) EPÍGRAFE III LA SUBROGACIÓN Especificaciones teóricas. 48. Evolución histórica. 50. Registro de la Propiedad. 52. Subrogación del Registrador. 55. EPÍGRAFE IV PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Definición de principios. 56. La seguridad jurídica. 59. La celeridad procesal. 63. Celeridad y seguridad jurídica registral. 65. Propuesta de implementación. 66. Importancia y beneficios de la propuesta. 67. 1.3. Valoración crítica de los conceptos principales de las distintas posiciones teóricas sobre el objeto de investigación. 68. 1.4. Conclusiones parciales del capítulo. 73. CAPÍTULO II MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA 2.1 Caracterización del sector, rama, empresa, contexto institucional o problema seleccionado para la investigación. 76. 2.2. Descripción del procedimiento metodológico para el desarrollo de la Investigación. 77. 2.3. Propuesta. 82. 2.4. Conclusiones parciales del capítulo. 92.

(9) CAPÍTULO III VALIDACIÓN Y/O EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE SU APLICACIÓN 3.1. Procedimiento de la aplicación de los resultados de la investigación. 94. 3.2. Análisis de los resultados finales de la investigación. Incluye validación. 96. CONCLUSIONES GENERALES. 99. RECOMENDACIONES. 100. BIBLIOGRAFÍA ANEXOS.

(10) ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS CONTENIDO. PÁG.. Cuadro y Gráfico Núm. 1. 82. Cuadro y Gráfico Núm. 2. 83. Cuadro y Gráfico Núm. 3. 84. Cuadro y Gráfico Núm. 4. 85. Cuadro y Gráfico Núm. 5. 86. Cuadro y Gráfico Núm. 6. 87. Cuadro y Gráfico Núm. 7. 88. Cuadro y Gráfico Núm. 8. 89. Cuadro y Gráfico Núm. 9. 90. Cuadro y Gráfico Núm. 10. 91.

(11) RESUMEN EJECUTIVO Aunque el Derecho Registral es una de las disciplinas menos atendidas por los tratadistas de la Jurisprudencia latinoamericana, y pese a que la actual Ley de Registro ecuatoriana se encuentra descontextualizada y no responde a todas las necesidades de la ciudadanía, en el 2010, la función registral del Ecuador evidenció importantes cambios a su favor con la promulgación de la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos [SINARDAP] la cual rige para el Registro de la Propiedad [entre otros organismos] con el objeto de garantizar tanto la seguridad jurídica como la eficacia y eficiencia en el manejo de la información. Esta ley también estipula las normas para la postulación al cargo de Registradora o Registrador de la Propiedad, sin embargo, no reglamenta el proceso para la designación formal del subrogante de dicho funcionario. La ausencia de la norma mencionada ha ocasionado una afectación evidente tanto para la celeridad procesal como para la seguridad jurídica, pues la selección informal de un Registrador sustituto, suele provocar retraso en las inscripciones y pérdida de confianza en la certeza absoluta de usuarias y usuarios al momento de la inscripción. En vista de ello, surge la necesidad de proponer una reforma al Artículo 19 de la Ley del SINARDAP dando lugar a la selección y designación formal de la Registradora o Registrador suplente, con el objeto de garantizar los principios y derechos constitucionales vulnerados. Para la validación de la propuesta se aplicó una investigación enmarcada en la línea de PROTECCIÓN DE DERECHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES de la UNIANDES, y se ejecutó de manera bimodal [cuali-cuantitativa]. Así mismo, se llevó a cabo una investigación de campo -a una muestra representativa de las usuarias y usuarios del Registro de la Propiedad del cantón Portoviejo- en la que se pudo verificar cuánto afecta a los principios y derechos constitucionales la ausencia de una norma en la Ley del SINARDAP que norme el asunto de la subrogación. Los resultados obtenidos de esta investigación comprobaron en su totalidad que la idea a defender sobre una reforma a la Ley del SINARDAP dando lugar a la selección y designación formal del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad garantizará enormemente tanto a la celeridad procesal como a la seguridad jurídica..

(12) ABSTRACT Certainly, the Registration Law is one of the least favored legal fields by Latin American legal writers; likewise, the current Ecuadorian Property Registration Law or Ley de Registro is out of context and unresponsive to the needs of citizens. Even so, in 2010, the Registry functions in Ecuador underwent significant changes in their favor with the promulgation of the Law on the National System of Public Data Record or Ley del SINARDAP. That law applies to the Register of Real Property, among other government entities, in order to ensure effectiveness and efficiency in the management of information and therefore the legal certainty. The law mentioned above also stipulates the rules for nomination to the office of Property Registrar; however, there are still no rules for formal subrogation of such public officer. The absence of that provision has caused an obvious negative effect on legal certainty and prompt process alike, as, at time of registration, selecting an Alternate Property Registrar arbitrarily, often delays the procedures and clients lose trust in the absolutely certainty. In the light of the above, the need exists to propose an amendment to Article 19 of the Law on the National System of Public Data Record or Ley del SINARDAP where it is stipulated legal procedures for subrogating the Property Registrar in a formal way, ensuring the constitutional principle and rights violated. With the aim of validating this proposal, UNIANDES has conducted research on this line: PROTECTION OF RIGHTS AND CONSTITUTIONAL GUARANTEES. The research was carried in two ways, both qualitatively and quantitatively. Furthermore, a field research with a representative sample of Property Registry’s clients from Portoviejo Canton confirmed the level of risk that was created by the violation of constitutional principle and rights because of the lack of a rule regulating the formal subrogation of the Property Registrar. The results of this research have proven that our claim about reforming the Law on the National System of Public Data Record or Ley del SINARDAP, so that a rule regulating the formal subrogation of the Property Registrar can take effect, will provide a new level of legal certainty and prompt process..

(13) INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN La subrogación como acto de <<sustitución>>, de acuerdo a la definición de la vigésima segunda edición del DRAE1, es una situación civil que ha ocurrido a lo largo de la Historia durante cientos de años, o a lo mejor miles. Subrogar no es otra cosa que “poner a alguien o algo en lugar de otra persona o cosa”. Gracias a la arqueología hoy es de nuestro conocimiento que los imperios más poderosos como Babilonia y Egipto emplearon algún tipo de subrogación, detalles de este particular, se analizan más adelante en el epígrafe del Marco Teórico correspondiente a la evolución histórica del tema en estudio. Hoy la expresión <<subrogación>> es empleada, con particularidad desde dos dimensiones: la financiera y la laboral. Sobre el aspecto financiero, se realiza un análisis detallado -pero sintetizado a la vez- en el primer capítulo de esta teoría, y sobre la aplicación laboral, es básicamente sobre lo cual se hará alusión prácticamente en la totalidad de este cuerpo investigativo. Dentro de las acepciones relativas a la subrogación laboral, actualmente, se asumen dos significaciones: la primera tiene que ver con el hecho de que subrogar es reemplazar temporalmente al funcionario titular de terminado cargo, mientras que existe la posición de que la subrogación puede ser entendida como una sucesión con alcance definitivo; un tema de discusión muy amplio, considerando que el DRAE se limita a definir este vocablo como “sustitución” pero sin condicionarlo a la temporalidad. Algo muy opuesto al concepto de “interinar”, el cual si se encuentra limitado por el tiempo. De cualquier manera, el aspecto de la subrogación laboral que más interesa a esta investigación es la de los factores involucrados en el momento de la transición entre un funcionario titular y su subrogante [independientemente de la temporalidad en el cargo del segundo]. Pues, dicha transición, a menudo, involucra vulneración a ciertos principios y derechos ciudadanos. En el caso de la subrogación de la Registradora o Registrador de la Propiedad, existe una enorme afección tanto a la seguridad jurídica como a la celeridad procesal.. 1. Diccionario de la Real Academia Española. 1.

(14) Sobre seguridad jurídica y celeridad procesal existe suficiente doctrina, útil para la construcción de la presente teoría, aunque cabe adelantar que dichos argumentos favorecen más a la aplicación de estos principios en el ámbito judicial que en los actos civiles. En cambio, sobre subrogación laboral no se encuentran mayores antecedentes bibliográficos si es que acaso existe alguno-, al parecer este tema no es un asunto que preocupe a la legislación ecuatoriana, ni es un tema que mucho interese en el Derecho Comparado. Las leyes ecuatorianas, como es el caso de la Constitución no destacan el tema de la subrogación, y en el caso del Ley Orgánica de Servicio Público la única mención que hace de ella es con fines remuneratorios. Por su parte, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización apunta a los subrogantes de los principales funcionarios de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, lo cual nos concede una luz de esperanza para creer que designar al subrogante del Registrador de la Propiedad, de manera formal al igual que en los GAD’s, no es una cuestión que deba tomarse a la ligera. Como es evidente hasta este punto de la redacción, la subrogación de la Registradora o Registrador de la Propiedad es un tema de investigación novedoso, que no presenta antecedentes jurídicos [lo cual no significa que no exista sustento legal, como se apreciará más adelante], en vista de ello, el presente proyecto se constituye en una investigación pionera en su clase. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA En la actualidad, desde que entró en vigencia la Constitución de 2008, paulatinamente se han creado leyes diseñadas para mejorar el sistema Registral del país, entre dichas mejoras tenemos la institucionalidad del Registro de la Propiedad, otorgándole su regulación y control al Estado, a través de los distintos Municipios y de la Dirección Nacional de Registro de Datos Públicos [DINARDAP]. Así mismo, se ha estipulado la longevidad funcional de Registradoras y Registradores de la Propiedad, quienes son designados por la alcaldesa o alcalde de cada Municipio -mediante concurso público de méritos y oposición regulado por la resolución número 001-DINARDAP-2010 expedida por el Director de la DINARDAP- durante un lapso de cuatro años, según la ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos [SINARDAP]. Sin embargo, a pesar de las disposiciones legales a favor de una normativa formal para los concursos de méritos y oposición, existe un enorme vacío legal al no establecerse, en ninguna parte de la ley del SINARDAP, ni del. 2.

(15) reglamento para la elección de la Registradora o Registrador de la Propiedad, un mecanismo de selección o designación del subrogante o funcionario que remplace al Registrador en caso de su ausencia por comisión de servicios, vacaciones, enfermedad, calamidad doméstica, o por cualquier otra razón fundamentada. La situación en cuestión, así mismo, ocasiona otro importante peligro para la función registral, ya que al ausentarse la Registradora o Registrador, se vulnera la seguridad jurídica de los actos y contratos que deban ser inscritos. Este incidente también afecta negativamente a la agilidad del trámite de inscripción [la celeridad procesal], ocasionando un evidente malestar a usuarias y usuarios del Registro, ya que la designación de un subrogante no suele producirse de forma inmediata sino que debe ser sometida a un sinnúmero de filtros hasta que la autoridad nominadora -el Alcalde- encuentre a la persona idónea. La ausencia del subrogante dentro del Registro de la Propiedad, también conlleva a que se cometan errores de fondos y forma en los registros de los diferentes actos y contratos que se inscriben diariamente en dicha institución, ya que por designación de funcionarios -sin conocimiento o sin avalada experiencia en la actividad registral-, ocasionalmente se ha permitido la presentación de acciones judiciales para declarar la nulidad de ciertos actos o contratos que han sido legalmente registrados, lo cual ocasiona el deterioro de la credibilidad del Registro. FORMULACION DEL PROBLEMA La inexistencia de una norma legal que dé lugar a la disposición de procedimientos de elección y designación formal del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad vulnera los principios constitucionales de celeridad procesal y seguridad jurídica. DELIMITACION DEL PROBLEMA Objeto de investigación: Funciones de la Registradora o Registrador de la Propiedad. Campo de acción: Subrogación de funciones de la Registradora o Registrador de la Propiedad. Lugar: Registro de la Propiedad y Gobierno Municipal del cantón Portoviejo. Tiempo: Enero a abril de 2014. 3.

(16) IDENTIFICACIÓN DE LA LINEA DE INVESTIGACIÓN De conformidad con la situación problemática que se encuentra planteada, la presente investigación se enmarca en la línea de investigación “PROTECCIÓN DE DERECHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES”, aprobada por la Universidad Regional Autónoma de los Andes “UNIANDES” OBJETIVO GENERAL Proponer una reforma al Artículo 19 de la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos que dé lugar a la disposición de los procedimientos para la selección y designación formal del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad con el objeto de garantizar los principios de celeridad procesal y seguridad jurídica. OBJETIVOS ESPECÍFICOS . Fundamentar teórica y jurídicamente, Constitución de la República del Ecuador; La Ley del Sistema Nacional del Registro de Datos Públicos; la Ley de Registro; el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización; la subrogación de función de la Registradora o Registrador de la Propiedad, la celeridad procesal y la seguridad jurídica.. . Determinar la incidencia de conflictos procesales relacionados a la ausencia de una norma legal que regule la selección y designación del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad del cantón Portoviejo.. . Proponer los lineamientos para un proyecto de reforma a la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos que permita la subrogación de funciones de la Registradora o Registrador de la Propiedad en favor de los principios de celeridad procesal y seguridad jurídica.. IDEA A DEFENDER Con un proyecto de reforma a la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos que dé lugar a la disposición de procedimientos de selección y designación formal del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad se garantizarán los principios constitucionales de celeridad procesal y seguridad jurídica.. 4.

(17) VARIABLES DE LA INVESTIGACIÓN Variable independiente: Subrogación de funciones de la Registradora o Registrador de la Propiedad Variable dependiente: Principios constitucionales de celeridad procesal y seguridad jurídica. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA La selección y designación del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad sirve para conceder celeridad procesal y seguridad jurídica a los actos y contratos que se inscriben diariamente en los diferentes Registros de la Propiedad del país por las razones expuestas a continuación. Existiendo un subrogante del Registrador de la Propiedad debidamente seleccionado y designado por medio de los criterios y estrategias que determine la Ley -un concurso público de méritos y oposición, por ejemplo- resultaría en un beneficio exitoso tanto para la institución como para la sociedad, ya que esta función estaría siendo desempeñada por una persona con ardua experiencia y/o preparación académica relativa a temas y actividades registrales [y no por un novato escogido al arbitrio o de manera improvisada], a fin de evitar la inseguridad jurídica del registro y las molestias procesales a las y los usuarios. La designación legal del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad evita, así mismo, la inconformidad de las y los usuarios por causa de las incorrectas actuaciones habituales de los subrogantes informales, tales como la nulidad de actos o contratos que han sido previa y legalmente registrados. Otro problema que se resuelve con la puesta en marcha de la propuesta de la presente investigación, es la supresión de errores cometidos por los subrogantes a causa del desconocimiento de sus deberes y atribuciones dentro del ámbito de su competencia, recordando que este tipo de equivocaciones bien pudiera significar el caos de la institución y de la inseguridad jurídica de los registros a su cargo. Por otro lado, una correcta designación del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad, implicaría que el personal humano de los diferentes registros se prepare. 5.

(18) dentro del campo de su competencia para aspirar a la selección y designación de este cargo mediante el aval de su conocimiento y experiencia a través de concurso de méritos y oposición. En conclusión, la designación rápida y ligera -pero sobretodo eficiente- del subrogante implica, evidentemente, un mejor servicio a usuarias y usuarios de los diferentes Registros de la Propiedad, no solo por la seguridad jurídica implícita, sino por el ahorro en el tiempo y los plazos de las inscripciones, implicando beneficios -de igual manera- para la celeridad procesal. BREVE. EXPLICACIÓN. DE. LA. METODOLOGÍA. INVESTIGATIVA. A. EMPLEAR MODALIDAD DE LA INVESTIGACIÓN: La Modalidad de la investigación es cuali-cuantitativa. CUALITATIVA porque a través del análisis de la teoría y de la Ley se permite realizar un estudio descriptivo del problema investigado en el ámbito del Derecho Registral y alcanzar el resultado esperado. CUANTITATIVA porque está investigación ha requerido de la evidencia documental: gráficos, tablas e interpretación de los resultados a partir del análisis realizado por el investigador. Los métodos utilizados son: Inductivo-Deductivo; Analítico-Sintético; e Histórico-Lógico. La técnica empleada es la encuesta, a través del cuestionario como herramienta de investigación.. RESUMEN DE LA ESTRUCTURA DE LA TESIS: BREVE EXPLICACIÓN DE LOS CAPÍTULOS DE LA TESIS El presente trabajo se encuentra desarrollado en una Introducción y tres capítulos: Introducción.- Contiene los Antecedentes de la investigación, en donde se sintetiza el desarrollo histórico de la subrogación como acto de sustitución y el grado de compromiso. 6.

(19) legislativo a favor de ella en la jurisprudencia nacional. Se realiza el planteamiento y formulación del problema llegando a la conclusión de que la inexistencia de una norma legal que dé lugar a la designación formal del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad vulnera los principios y derechos constitucionales a la seguridad jurídica y a la celeridad procesal. Se plantea entonces la idea a defender que consiste en que una reforma a la Ley del SINARDAP garantizará los principios y derechos constitucionales afectados. La idea a defender es convertida en el objetivo general de la investigación. Se delimita el problema y se establecen las variables que se van a investigar. Por último se justifica la investigación y se establece su relevancia social, teórica y práctica. Capítulo I.- Contiene el MARCO TEÓRICO, el cual inicia con un análisis del origen y evolución del objeto de la investigación, es decir, <<funciones de la Registradora o Registrador de la Propiedad>>. Se analizan las distintas posiciones teóricas sobre el objeto de investigación, para ello se construye una teoría contenida en cuatro Epígrafes, la misma que se estructura de la siguiente manera: Epígrafe I: Sustento legal de la subrogación laboral. Epígrafe II: Definición y principios del Derecho Registral. Epígrafe III: Especificaciones teóricas sobre la subrogación laboral general y la del Registrador o Registradora de la Propiedad. Epígrafe IV: Definición y aplicación de los principios y derechos constitucionales a la seguridad jurídica y a la celeridad procesal. Finalmente se hace una valoración crítica de los conceptos principales de las distintas posiciones teóricas sobre el objeto de investigación, que consiste en un análisis de Derecho Comparado entre nuestra legislación y la jurisprudencia chilena. Capítulo II.- Contiene el MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA. En este capítulo se hace una caracterización del sector, rama, empresa, contexto institucional y problema seleccionado para la investigación. Se realiza una descripción del procedimiento metodológico para el desarrollo de la investigación, es decir la modalidad y tipo de investigación que se llevó a cabo, la fórmula científica para determinar el rango de la muestra, los métodos, instrumentos y técnicas de investigación empleados, y la propuesta de la investigación, la cual consiste en la interpretación analítica. 7.

(20) de los resultados obtenidos y tabulados tras el estudio de campo realizado por medio de encuestas. Capítulo III.- Contiene la EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE SU APLICACIÓN. Aquí se desarrolla el procedimiento de la aplicación de los resultados de la investigación, para ello -tras haber comprobado la validez de la idea a defender- se redacta una propuesta de reforma a la Ley del SINARDAP en la que se da lugar a la designación formal del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad. Por último se analizan los resultados finales de la investigación. Este cuerpo investigativo concluye con el planteamiento de conclusiones generales y sus respectivas recomendaciones. ELEMENTOS. DE. NOVEDAD,. APORTE. TEÓRICO. Y. SIGNIFICACIÓN. PRÁCTICA, EN DEPENDENCIA DEL ALCANCE DE LA TESIS APORTE TEÓRICO: La presente investigación se sustentará en la normativa jurídica vigente, la jurisprudencia y la doctrina, que permitirán averiguar nuevas herramientas jurídicas para canalizar la subrogación de funciones de la Registradora o Registrador de la Propiedad, ya que este particular no se encuentra normado en la legislación ecuatoriana, con lo cual se evita la inseguridad jurídica para el Registro de la Propiedad. SIGNIFICACIÓN PRÁCTICA: Con la presente investigación se lograría una evidente transformación en el ámbito de la práctica jurídica, pues con la reforma al Artículo 19 de la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos, dando lugar a la selección y designación formal del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad, no sólo se garantizará mayor celeridad procesal durante la transición entre la ausencia del Registrador titular y el subrogante, sino que también brindará seguridad jurídica en los actos y contratos inscritos, e incentivará a la preparación académica del personal que labora en los Registros a fin de aspirar la designación de dicho cargo.. 8.

(21) NOVEDAD CIENTÍFICA: Cumplido el objetivo general, obviamente se aportará en el campo jurídico, pues el proyecto de reforma a la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos estableciendo normas claras para la subrogación del Registrador de la Propiedad, se constituye en una propuesta novedosa y eficiente que satisface las necesidades ocasionadas por un vacío legal en la actual normativa para la designación de Registradoras y Registradores. Así mismo, dentro de las ciencias del Derecho -en nuestro país-, no existen aportes doctrinales precedentes sobre la subrogación de Registradoras y Registradores en beneficio tanto de la celeridad procesal como de la seguridad jurídica.. 9.

(22) CAPITULO I MARCO TEÓRICO 1.1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL OBJETO DE INVESTIGACIÓN El objeto de investigación de este trabajo son las funciones de la Registradora o Registrador de la Propiedad; y su campo específico de acción: la subrogación de funciones. En vista de ello, vale la pena analizar como los elementos de este tema se han originado y evolucionado a lo largo de la historia. La mayoría de autores conceden a Grecia y Egipto el origen de lo que en la actualidad conocemos como registros de la propiedad, así es que, se considera necesario para esta investigación retroceder hasta aquel punto histórico donde se configuraron los primeros registros públicos. Egipto: Nos cuenta la arqueología, que en el Antiguo Egipto existieron dos tipos de departamentos específicos para el acopio de datos, los archivos de negocios y los archivos de adquisiciones. Los archivos de negocios era el lugar donde se conservaban las declaraciones realizadas cada catorce años. Mientras que los archivos de adquisiciones era una dependencia regentada por funcionarios similares a los registradores de nuestros días, los bibliofilakes, quienes tenían la responsabilidad de intervenir en la contratación inmobiliaria y en la transmisión de derechos de igual carácter. Los bibliofiliakes, también poseían facultades calificadoras, comprobaban las declaraciones y anotaban los impedimentos en uno de los duplicados presentados, algo así como las negativas de inscripción de la actualidad. Grecia: Torres & Torres [2010], nos cuenta sobre la existencia de los primeros registros griegos, los cuales fueron conocidos como anagrafe, éstos se crearon con el objeto de evitar engaños. La estrategia para tal efecto consistía en la puesta de un cartel o letrero en el que se anotaban todos los inmuebles que se encontraban afectados por causa del incumplimiento de las obligaciones de sus propietarios, así, se anunciaba la venta de dichos inmuebles y los gravámenes se registraban en libros.. 10.

(23) La historia del Registro Público, también nos lleva hasta la Antigua Roma, en donde la transmisión de la propiedad atraviesa por tres macro-periodos: a) Primer periodo - Derecho clásico; Las personas se obligaban por pactos o contratos tales como la compraventa, permuta, donación, los cuales no transmitían la propiedad, sólo creaban obligaciones. Para su transmisión era necesario llevar a cabo actos extracontractuales. En este período sobresalió la traditio, entre otras dos modalidades de transmisión de la propiedad: la mancipatio, y la in-jure cesio. b) Segundo Periodo - Derecho justinianeo; Se conservó la traditio, pero más tarde se agregaron dos modalidades: la larga manu y la brevi manu. La primera se caracterizó por el señalamiento del bien que se deseaba enajenar, y la segunda consistió en la entrega de la cosa en las propias manos del adquirente. c) Tercer Periodo - Derecho romano moderno; La constituto posesorio se conoció como una nueva forma de la transmisión. Esta modalidad consistió en la redacción de una cláusula por medio de la cual el adquirente recibía la posesión jurídica [no física] y el enajenante manifestaba conservar la posesión por cuenta del adquirente. Otros aportes históricos sobre las funciones del Registro de la Propiedad se rescatan de los antecedentes jurídicos del Derecho australiano, alemán, español y el francés. Australia: En 1858 rigió en Australia el sistema inglés denominado Acta Torrens, en el cual la inscripción de un bien inmueble en el Registro Público era vital para la adquisición de la propiedad, de lo contrario, todo inmueble era propiedad de la Corona. Alemania: El Registro Constitutivo [inscripción en el Libro Territorial] fue el sistema de inscripción que nos lega Alemania. Se establecieron dos formas de transmitir la propiedad. 1) La Gewere, caracterizada por dos aspectos: la entrega al comprador, y la desposesión del enajenante; y 2) El Auflassung, podía ser judicial o extrajudicial. España: “Es en España en donde los Registros de la Propiedad adoptan la legitimidad e importancia que tienen hasta la actualidad, pues a lo largo de la historia la necesidad de controlar la transferencia de bienes inmuebles, ya sea para el pago de tributos como para proteger los bienes de los compradores, es decir se pretendía desde entonces brindar seguridad jurídica [cursivas propias] a los negocios; motivos que llevaron a la autoridad a. 11.

(24) dictar diversas leyes. En 1530 Carlos V dictó la ‘Pragmática Sanción’, que establecía la obligación de llevar un registro en los lugares cabeza de jurisdicción, donde se anotaban todos los contratos de censos, tributos e hipotecas. Posteriormente en 1598 Felipe II crea un ‘Registro de Censos y Tributos’ y más tarde sería el mismo Felipe II quien a través del llamado ‘Auto Acordado’ en 113, que intenta reorganizar los registros estableciéndolos en todas las jurisdicciones”2. Latinoamérica: Los Estados latinoamericanos, a lo largo de la historia, se han nutrido de los sistemas jurídicos más importantes del mundo: el sistema alemán; el francés; el español, entre otros. En el caso de nuestro país, el Derecho Registral no ha cobrado tanta importancia. Ecuador: En el año 1826 -al alba de la República- se fundó el Registro de la Propiedad, en manos del Libertador Simón Bolívar. La primera inscripción tuvo que ver con la transferencia de dominio de una huerta de árboles de cacao y otros productos cuyo terreno. lindaba. con. el rio Baba, dicha enajenación fue pactada por el valor de 4100. pesos y 6 reales. El registro de la Escritura Pública consta como el número 1 en el libro Anotaciones de Instrumentos Públicos fechado el 23 de octubre de 1826.3 En año 1869, con Clemente Yerovi como Jefe de Estado, se creó el Reglamento de Registro e Inscripciones, y en 1966 se expidió la Ley de Registro, la cual era prácticamente una copia del reglamento antes mencionado. Sin embargo, es recién en el año 1928 que la designación de Anotador se cambia por la de Registrador, y la de Oficina de Anotación de Hipotecas por la de Registro de la Propiedad. En el año 1980 se declara aún vigente la Ley de Registro de Clemente Yerovi, la cual ha sufrido -hasta el momento- dos reformas pero en esencia permanece exactamente igual hasta la actualidad. La Ley de Registro mencionada, de acuerdo al orden de sus títulos, norma: . El objeto del registro. . La ubicación de los Registros de la Propiedad. . Los deberes y atribuciones del Registrador. . La forma de llevar el repertorio y su contenido.. 2. TORRES, Oliva; BERNAL, María, Evolución y práctica del derecho notarial y registral. 1era Edición en CARPOL. Ecuador, 2013; p. 388, 389 3 DIARIO EL COMERCIO. (Octubre, 2011). Registro de la propiedad. Prensa en línea; Disponible en http://www.elcomercio.ec/pais/Registro-Propiedad-guarda-historia-Guayaquil_0_572942775.html. 12.

(25) . Los estándares y normas para administrar los registros e índices. . Las especificaciones de títulos, actos y documentos que deben registrarse.. . El procedimiento de las inscripciones.. . La forma y solemnidad de las inscripciones.. . La variación de las inscripciones y su cancelación.. Además de unas cuantas disposiciones generales y una transitoria, pero no dice nada en cuanto a la subrogación de funciones de la Registradora o Registrador de la Propiedad. En el mes de marzo de 2010, se aprobó la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos [o Ley del SINARDAP], con la finalidad y objeto de -según el Artículo 1- “crear y regular el sistema de registro de datos públicos y su acceso, en entidades públicas o privadas que administren dichas bases o registros”. A fin de regular, vigilar e integrar los datos públicos, se crea entonces la Dirección Nacional de Registro de Datos Públicos [DINARDAP], entre cuyas funciones figura la de vigilar y controlar la correcta administración de la actividad registral. La Ley del SINARDAP rige para todas “las instituciones públicas del sector público y privado que actualmente o en el futuro administren bases o registros de datos públicos” [Art. 2], lo que incluye a los Registros de la Propiedad. Por lo tanto, el 24 de diciembre de 2010, el entonces Director de la DINARDAP, expide el Reglamento del Concurso de Méritos y Oposición para la Selección y Designación de Registradores de la Propiedad [RES.001-DINARDAP-2010], pero en dicho reglamento, nada se dice sobre los procedimientos formales y legales para la designación de un subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad en caso de ausencia del titular. En la Ley Orgánica de Servicio Público [LOSEP], por su parte, la única mención que se hace sobre la subrogación, es con fines remuneratorios. El Art. 96 aborda el tema de la remuneración mensual unificada, el Art. 115 refiere a la subrogación relacionada al servicio de la fuerza pública, y el Art. 126 señala la compensación por las diferencias remuneratorias entre el titular de un cargo público superior y su subrogante. No obstante, nuevamente, no se encuentra decreto alguno sobre los procedimientos para la apropiada selección y designación de un subrogante. El Art. 127, del mismo cuerpo, sin embargo, menciona el proceso simple para la asignación del encargo en puesto vacante, el cual “procede por disposición de la Ley o por orden escrita de autoridad competente”. 13.

(26) El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización [COOTAD], en cambio, hace alusión a los subrogantes de Gobernadores, Prefectos, Alcaldes y Presidentes de los Gobiernos Parroquiales. Una vez más, nada se dice sobre las subrogaciones para Registradoras y Registradores de la Propiedad. Ante lo mencionado, hasta este punto, las funciones del Registrador o Registradora de la Propiedad se constituyen en deberes históricos que han permitido la correcta administración de la propiedad inmueble a lo largo de las distintas edades, épocas y civilizaciones, surgiendo la necesidad de crear leyes, códigos, reglamentos o normas que regulen el oficio registral, sin embargo, el marco jurídico ecuatoriano no contempla ninguna norma formal que regule la selección y designación de los subrogantes del Registro de la Propiedad. Ante esta lamentable situación, nace el urgente e impetuoso deseo de mocionar una propuesta investigativa en pro de una solución inteligente al vacío legal evidente en las leyes que rigen para la Función Registral, y sobre todo para evitar la vulnerabilidad de los principios constitucionales implícitos en todo este caos jurídico. 1.2. ANÁLISIS DE LAS DISTINTAS POSICIONES TEÓRICAS SOBRE EL OBJETO DE INVESTIGACIÓN EPÍGRAFE I BASE LEGAL DE LA SUBROGACIÓN A) INSTRUMENTOS INTERNACIONALES Es muy importante empezar la construcción de la presente teoría con el empuje de la visión internacional sobre el objeto de la investigación, para ello analizaremos unos cuantos Artículos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos4. No obstante, es necesario resaltar que dicha Declaración no aborda abiertamente el asunto de la subrogación de funciones, pues la administración pública no es uno de los principales 4 Adoptada. y proclamada por la Resolución de la Asamblea General 217 A (iii) del 10 de diciembre de 1948. Tras este acto histórico, la. Asamblea pidió a todos los Países Miembros que publicaran el texto de la Declaración y dispusieran que fuera "distribuido, expuesto, leído y comentado en las escuelas y otros establecimientos de enseñanza, sin distinción fundada en la condición política de los países o de los territorios". [Encabezado de la Declaración]. 14.

(27) objetivos de dicho documento, sin embargo, en él se contienen algunos principios que, muy bien, sirven de base para desarrollar un interesante análisis y posterior desarrollo de argumentos a favor de nuestra propuesta: Artículo 17 1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente. 2. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad. De acuerdo a esta disposición universal, en ningún país debiera privarse a una persona de su derecho a la propiedad individual y colectivamente, por lo tanto, es responsabilidad de los Estados determinar las estrategias más eficientes a fin de que a ningún ciudadano se le entorpezca el ejercicio de dicho derecho, pero ¿qué sucede cuando la Registradora o Registrador de la Propiedad se ve obligado a ausentarse de sus funciones? ¿Qué medidas adopta la Función Judicial a fin de que a ningún ciudadano ecuatoriano se le haga esperar indelicadamente para ejercer su derecho universal a la propiedad? Es una cuestión que vale la pena analizar. Artículo 21 1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público. Desmenucemos, ahora, cada uno de los literales del Artículo 21 de la Declaración en cuestión. En primer lugar, se establece la libre participación del gobierno de un país. Existe una gran cantidad de instituciones gubernamentales en las que es posible ejercer dicho derecho, la Función Registral es una de ellas, así, cualquier ciudadano -que cumpla con los requisitos establecidos por la Ley- pudiera asumir el cargo de Registradora o Registrador de la Propiedad, pero ¿qué se puede decir de la subrogación de dicho funcionario? ¿No debería cualquier ciudadano -que de igual manera cumpla con los requerimientos legalesasumir dicha función y ejercer así su derecho a la participación de un espacio dentro de su gobierno?. 15.

(28) En segundo lugar, “toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país”, la pregunta que surge es, ¿son iguales las condiciones de selección y designación tanto para el Registrador titular como para su subrogante? Y si no es así, ¿acaso ambos servidores no cumplen las mismas funciones? Por último, el tercer numeral alude a la “voluntad del pueblo” como la “base de la autoridad del poder público”, en vista de ello, vale la pena preguntarse una vez más, ¿no es el pueblo el que tiene la necesidad de un sistema formal de subrogación a fin de que los procesos registrales se lleven a cabo segura jurídicamente y con la mayor celeridad procesal posible?, y si es esa la voluntad del pueblo, ¿qué medidas se están tomando para que su deseo -en calidad de autoridad popular- se ejecute bajo las normas y procedimientos que el Estado regule para dicho fin? Como hemos podido notar -insistimos una vez más-, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, no menciona, en lo absoluto, la subrogación de funciones públicas, pero sí está contenida de principios y enrutamiento que ayudan a meditar sobre las estrategias públicas que debieran diseñarse con el objeto de garantizar los derechos de toda ciudadana o ciudadano ecuatoriano.. B) CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR Ahora centraremos el análisis jurídico de la subrogación de Registradores y Registradoras de la Propiedad basándonos en las regulaciones de nuestra Carta Magna. El Estado ecuatoriano garantiza el derecho a la propiedad, así lo establecen los Artículos 321 y 324, los cuales se citan a continuación: Art. 321.- El Estado reconoce y garantiza el derecho a la propiedad en sus formas pública, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta, y que deberá cumplir su función social y ambiental. Art. 324.- El Estado garantizará la igualdad de derechos y oportunidades de mujeres y hombres en el acceso a la propiedad y en la toma de decisiones para la administración de la sociedad conyugal. En ambos casos, notamos el compromiso del ESTADO de permitir a cualquier ciudadano, hombre o mujer, el acceso a la propiedad bajo el criterio de la igualdad de derechos, lo cual. 16.

(29) nos recuerda una vez más, la necesidad gubernamental de crear condiciones que permitan a todo ecuatoriano el acceso a un Registro de la Propiedad, que por supuesto, brinde seguridad jurídica a sus usuarios y se encuentre totalmente activo en su servicio a la comunidad, garantizando la debida diligencia de la cual goza todo ciudadano cuando emprende cualquier proceso de orden legal. Dichos derechos pueden verse vulnerados cuando la figura del Registrador no está presente, y la subrogación no se la hace de manera ágil, o no garantiza la designación de un funcionario completamente apto para el cargo. En cuanto al compromiso estatal sobre las políticas eficientes, los Artículos 66 y 265 nos dicen lo siguiente: Art. 66.- Se reconoce y garantizará a las personas: 26. El derecho a la propiedad en todas sus formas, con función y responsabilidad social y ambiental. El derecho al acceso a la propiedad se hará efectivo con la adopción de políticas públicas, entre otras medidas. Art. 265.- El sistema público de registro de la propiedad será administrado de manera concurrente entre el Ejecutivo y las municipalidades. La responsabilidad reguladora del Registrador de la Propiedad recae sobre el Ejecutivo y las diferentes municipalidades del país, y hasta el momento ha funcionado bien de esa manera. Aun así, se espera todavía, que los mismos entes reguladores establezcan mecanismos que permitan una subrogación formal y oportuna de Registradoras y Registradores de la Propiedad, tal como se lo ha hecho para normar la selección y designación del funcionario titular. Por último, la decimoséptima disposición transitoria de la Constitución declara: El Estado central, dentro del plazo de dos años desde la entrada en vigencia de esta Constitución, financiará y, en coordinación con los gobiernos autónomos descentralizados, […] los procesos de planificación territorial, en todos los niveles establecidos en esta Constitución. Conviene preguntarse, ¿hasta dónde se extiende el concepto de planificación territorial? ¿Y cuáles son todos esos niveles? Massiris [s.f.], nos dice que la planificación territorial “se trata de una política de Estado y un proceso planificado de naturaleza política, técnica y. 17.

(30) administrativa, cuyo objeto central es el de organizar, armonizar y administrar la ocupación y uso del espacio, de modo que éstos contribuyan al desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo”5. Si bien es cierto, el ordenamiento territorial es un sistema que no compete a Registradores de la Propiedad, pero no hay que olvidar, que para que los Registradores puedan realizar un trabajo contenido de seguridad jurídica es necesario que el territorio de su jurisdicción se encuentre correctamente ordenado y/o planificado por entidades de mayor jerarquía. Por otro lado, parte de la buena planificación u ordenamiento territorial debiera consistir en la selección y designación de Registradoras y Registradores que cumplan con el perfil adecuado para dicho cargo, después de todo, en opinión de Massiris, “la gestión ordenadora exige, también, la existencia de un sistema institucional que articule el conjunto de organismos que participan en el proceso”. En conclusión, nuestra Constitución garantiza el derecho a la propiedad y establece los lineamientos para que dicho derecho sea ejercido bajo principios de seguridad jurídica y de la debida diligencia [celeridad procesal], pero no regula la subrogación de funciones de Registradoras y Registradores de la Propiedad a fin de que, en su ausencia, los derechos ciudadanos no se vean vulnerados.. C) CÓDIGO ORGÁNICO DE LA FUNCIÓN JUDICIAL En cuanto al Código Orgánico de la Función Judicial [COFJ], cabe señalar, que la única vez que menciona a Registradoras y Registradores de la Propiedad, es en cuanto a las atribuciones de las juezas y jueces que integran las salas de lo contencioso tributario: Art. 219.- ATRIBUCIONES Y DEBERES.- Les corresponde a las juezas y jueces que integren las salas de lo contencioso tributario: 4. Conocer de las acciones que propongan contra las registradoras y los registradores de la propiedad y mercantiles de su jurisdicción, por haberse negado, por razones tributarias, a inscribir cualquier acto o contrato, y las acciones subsiguientes contra tales funcionarias y funcionarios para liquidar daños y perjuicios causados por la ilegal negativa. 5. Massiris, A. [s.f.]. Ordenamiento territorial y procesos de construcción regional. Obtenido de Biblioteca Ángel Arando: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/masir/1.htm. 18.

(31) A parte del Artículo citado, no se hace ninguna otra alusión a Registradoras y Registradores de la Propiedad, después de todo el ámbito de aplicación y ejecución del COFJ comprende “la estructura de la Función Judicial; las atribuciones y deberes de sus órganos jurisdiccionales, administrativos, auxiliares y autónomos establecidos en la Constitución y la ley; la jurisdicción y competencia de las juezas y jueces, y las relaciones con las servidoras y servidores de la Función Judicial y otros sujetos que intervienen en la administración de justicia”6 pero dicho código no regula las funciones registrales. Sin embargo, el COFJ ha sido citado en esta investigación, pues en su texto aparece por veintitrés ocasiones la palabra subrogar [o sus variantes morfológicas], por supuesto, la subrogación del COFJ se refiere a la los integrantes de la Función Judicial, pero sus normas pueden servirnos de base o de referente para fijar la selección y designación de los subrogantes de Registradoras y Registradores de la Propiedad. Por ejemplo, sobre Defensores Públicos y Agentes Fiscales, el Artículo 290 dice: Art. 290.- REEMPLAZO Y SUBROGACIÓN.- La persona con mejor evaluación dentro del régimen de carrera de la Función Judicial en el organismo autónomo respectivo, reemplazará a la máxima autoridad en caso de ausencia temporal y le subrogará si la ausencia fuere definitiva, hasta que se designe al titular. Esta norma sugiere la subrogación por medio de la evaluación, una estrategia que funcionaría muy bien en el caso de aplicarse un sistema similar de selección y designación de subrogantes de Registradores y Registradores de la Propiedad. En cuanto a los concursos de méritos y oposición, Trámites Ecuador7 nos dice que su ‘objetivo es establecer procedimientos de carácter técnico y operativo que permita a las Unidades Administrativas de Talento Humano [UATH] escoger a las personas más idóneas entre las y los aspirantes para ocupar un cargo público. Cada institución pública tiene su UATH, y que estas UATH se encargan de los concursos de mérito y oposición respectiva de la institución a la que pertenecen. El Ministerio de Relaciones Laborales colabora con el proyecto de RED SOCIO EMPLEO y su página web, pero no rige o controla los procesos de selección de personal de las otras instituciones’. Si se quiere aplicar el concurso público, como estrategia de selección y designación de subrogantes de Registradoras y. 6. Art. 2 [COFJ]. 7. Sistema de consultas jurídicas en línea.. 19.

(32) Registradores, es necesario considerar los requisitos y procedimientos generales, lo cuales, por supuesto, varían dependiendo de la entidad y cargo al que se aplica, pero al menos -a continuación- resumimos los de común denominación: Requisitos . Ser mayor de 18 de años.. . Encontrarse legalmente para ejercer un cargo público.. . Reunir los requisitos establecidos para participar en los procesos de reclutamiento y selección a que haya lugar en las instituciones del Estado.. Proceso . Publicación de las bases del concurso.. . Convocatoria.. . Presentación de hojas de vida.. . Verificación de postulantes.. . Calificación de pruebas de conocimientos y competencias psicotécnicas.. . Calificación de entrevista.. . Disposición final de un tribunal.. Independientemente de cuanto varíen estos procedimientos entre una entidad y otra, básicamente en todo proceso de selección de personal se busca que el aplicante cumpla con ciertos requisitos de instrucción formal, experiencia, capacitación, competencias del puesto y evaluación del desempeño, en otras palabras, demostrar la idoneidad para el cargo, ahora bien, ¿por qué tendría que ser la subrogación una designación informal o dedócrata8? Para concluir con esta sección, es preciso, una vez más, aclarar y sintetizar la figura del Código Orgánico de la Función Judicial dentro de esta investigación, el cual, como se dijo anteriormente, no regula la función registral, pero nos interesan las apariciones de la subrogación dentro de su cuerpo.. D) LEY DE REGISTRO La Ley de Registro es el cuerpo legal que norma y regula las actuaciones dentro del Registro de la Propiedad, un documento eminentemente antiguo, creada en 1966 y 8. Neologismo: Designación de un cargo basándose en criterios nulos a puro gusto del designador.. 20.

(33) declarada vigente en 1980, desde entonces ha sufrido dos reformas, pero básica y sustancialmente es la misma ley. La Ley de Registro, en su Artículo 1, define el objeto del registro de la siguiente manera: “La inscripción de los instrumentos públicos, títulos y demás documentos que la ley exige o permite que se inscriban en los registros correspondientes, tiene principalmente los siguientes objetos: a) Servir de medio de tradición del dominio de bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos; b) Dar publicidad a los contratos y actos que trasladan el dominio de los mismos bienes raíces o imponen gravámenes o limitaciones a dicho dominio; y, c) Garantizar la autenticidad y seguridad de los títulos, instrumentos públicos y documentos que deben registrarse”. Como podemos darnos cuenta, la tradición y la publicidad bajo los principios de autenticidad y seguridad se constituyen en el eje transversal del Registro de la Propiedad, en vista de ello, esta misma ley, debiera normar todos los mecanismos que se necesitan para poder cumplir con el objeto del Registro, uno de estos mecanismos es la figura permanente e idónea de una Registradora o Registrador de la Propiedad competente, sea por titularidad o por subrogación, pero el caso es que la Ley de Registro no norma, ni la selección y designación del Registrador ni la de su subrogante, lo único que se menciona sobre el ejercicio del cargo son sus inhabilidades. El Art. 14 cita: “además de lo constante en la Ley que regula el servicio público, no pueden ser Registradores: 1.- Los ciegos; 2.- Los sordos; 3.- Los mudos; 4.- Los dementes; 5.- Los disipadores; 6.- Los ebrios consuetudinarios; 7.- Los toxicómanos; 8.- Los interdictos; 9.- Los abogados suspensos en el ejercicio profesional; 21.

(34) 10.- Los religiosos; y, 11.- Los condenados a pena de prisión o reclusión”. Otras de las cuestiones reguladas por la Ley de Registro ecuatoriana son las siguientes: TÍTULO I: Objeto del registro TÍTULO II: De la oficina del registro TÍTULO III: Del registrador, sus deberes y atribuciones [siete Artículos derogados]. TÍTULO IV: Del repertorio TÍTULO V: De los registros y de los índices TÍTULO VI: Títulos, actos y documentos que deben registrarse TÍTULO VII: Del procedimiento de las inscripciones TÍTULO VIII: De la forma y solemnidad de las inscripciones TÍTULO IX: De la variación de las inscripciones y de su cancelación TÍTULO XI: Disposiciones generales TÍTULO XII: Disposición transitoria [derogada]. Una vez más, insistimos, no se hace mención alguna a la subrogación del Registrador de la Propiedad, por lo que se hace necesario y urgente proponer una estrategia a priori para llenar -de alguna manera- ese vacío legal evidente en nuestra actual [pero antigua a la vez] Ley de Registro. Así, la ley en cuestión no nos sirve de fundamento legal, al igual que el COFJ, lo que es extremadamente lamentable, pues la Ley de Registro es el cuerpo que regula las actuaciones del Registro de la Propiedad, pero citarla nos sirve de mucho, pues nos es útil para darnos cuenta de la impetuosa necesidad de proponer una reforma legal en beneficio de una actividad registral segura jurídicamente y contenida de celeridad procesal al garantizarse la presencia de una Registradora o Registrador idóneo.. 22.

(35) E) LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE REGISTRO DE DATOS PÚBLICOS El sistema registral se origina con la disposición transitoria PRIMERA, numeral octavo, de la Constitución de 2008, en donde se establece un plazo de trescientos sesenta días para la aprobación de una la Ley que organice los registros de datos, en particular los registros: Civil, de la Propiedad y Mercantil y que en todos los casos se establecerá sistemas de control cruzado y bases de datos nacionales, dicho cuerpo legal es la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos [o Ley del SINARDAP]. El Art. 265 de la Constitución, determina que el sistema público de Registro de la Propiedad será administrado de manera concurrente entre la función ejecutiva y las Municipalidades. De acuerdo con esta disposición, el Registro de la Propiedad será administrado de manera concurrente por las Municipalidades y la función ejecutiva a través de la Dirección Nacional de Registro de Datos Públicos [DINARDAP]. Entonces el Municipio de cada cantón o Distrito Metropolitano se encargará de la estructuración administrativa del Registro de la Propiedad. La Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos [Ley del SINARDAP], es la que crea y regula el sistema de registro de datos públicos. El objeto de ésta es garantizar la seguridad jurídica, organizar, regular, sistematizar e interconectar la información. Rige para todas las instituciones públicas del sector público y privado que actualmente o el futuro administren bases o registros de datos públicos, sobres las personas naturales o jurídicas, sus bienes, patrimonio y para los usuarios o usuarias de los registros públicos [Arts. 1 y 2]. Esta ley apareció justo en el momento en el que se la necesitaba, pues como vimos en el apartado anterior, la actual Ley de Registro se encuentra completamente descontextualizada, y con vacíos legales que necesitaban ser atendidos cuanto antes. En la actualidad, los Registros de la Propiedad funcionan como organismo públicos desconcentrados de los Municipios, tal como se señala en el Artículo 13, inciso segundo de la Ley del SINARDAP: “Los Registros son dependencias públicas, desconcentrados, con autonomía registral y administrativa en los términos de la presente ley, y sujetos al control, auditoría y vigilancia de la Dirección Nacional de Registro de Datos Públicos en lo. 23.

(36) relativo al cumplimiento de políticas, resoluciones y disposiciones para la interconexión e interoperabilidad de bases de datos y de información pública, conforme se determine en el Reglamento que expida la Dirección Nacional”. En la “ordenanza que cada Municipio expida se puede otorgar la autonomía financiera, esto tendría razón de ser porque si goza de autonomía administrativa según la Ley, como podría hacerse efectiva ésta si no hay autonomía financiero-económica. La mayoría de los municipios han optado por conceder autonomía financiera a los Registros de la Propiedad. Con ello cada Registro elabora su propio presupuesto que va a regir para el ejercicio fiscal y pueda adquirir los suministros, materiales, equipos, muebles de oficina, cubrir gastos de personal, adecuación del espacio físico y mejoramiento tecnológico y otros necesarios para el funcionamiento, y con ello llegar a modernizar la institución, para brindar una atención oportuna y de calidad a los usuarios. Esta autonomía no es total, porque luego de cubiertas las necesidades del Registro, el remanente pasa a formar parte del presupuesto de cada Municipio”9. En cuanto a los requisitos y proceso de selección y designación del cargo de Registradora o Registrador de la Propiedad, la Ley del SINARDAP, establece en su Artículo 19: “Las Registradoras o Registradores de la propiedad deberán ser de nacionalidad ecuatoriana, abogadas o abogados y acreditar ejercicio profesional por un período mínimo de 3 años y los demás requisitos que la ley prevé para el ejercicio del servicio público y Ley del Registro. El concurso de méritos y oposición será organizado y ejecutado por la municipalidad respectiva con la intervención de una veeduría ciudadana. Una vez concluido el proceso, la Alcaldesa o Alcalde procederá al nombramiento del postulante que mayor puntuación hubiere obtenido, por un período fijo de 4 años, quien podrá ser reelegida o reelegido por una sola vez. Las Registradoras o Registradores podrán ser destituidas o destituidos de sus cargos por incumplimiento de las funciones registrales debidamente comprobado, de conformidad con la presente ley, su reglamento y las demás normas que regulen el servicio público.. 9. TORRES, Oliva; BERNAL, op. cit, pp. 455, 456. 24.

(37) También podrán ser destituidos en los casos en los que impidan o dificulten la conformación y funcionamiento del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos, de conformidad con el reglamento de la presente ley”. La figura esta vez se aclara, pero aun así, no encontramos todavía un indicio legal para la designación del subrogante de la Registradora o Registrador de la Propiedad, lo único que tenemos -que por cierto es de carácter muy valioso- es el Reglamento del Concurso de Méritos y Oposición para la Selección y Designación de Registradores de la Propiedad [RES.001-DINARDAP], decretado el 24 de diciembre de 2010 por el Director de la DINARDAP en ejercicio de las atribuciones concedidas en el Art. 13 de la Ley del SINARDAP, antes citado. La Ley del SINARDAP se encuentra estructurada de la siguiente manera: CAPITULO I Finalidad, objeto y ámbito de aplicación CAPITULO II Principios generales del registro de datos públicos CAPITULO III Normas generales aplicables a los registros públicos CAPITULO IV Del sistema y dirección nacional de registro de datos públicos CAPITULO [innumerado] SECCION I: Registro de Datos Crediticios SECCION II: Del manejo de la información crediticia SECCION III: De la defensa de los titulares de la información crediticia CAPITULO V Del régimen económico y financiero DISPOSICIONES GENERALES [Total 3] 25.

(38) DISPOSICIONES TRANSITORIAS [Total 12] DISPOSICIONES REFORMATORIAS Y DEROGATORIAS [Total 5] DISPOSICIÓN FINAL F) CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN Hablar de la propiedad inmueble -la cual se ubica estratégicamente en el espacio del territorio nacional- y no mencionar el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización [COOTAD] no es muy reverente, aunque es preciso señalar su ámbito de aplicación. Al respecto el Artículo 1 de este cuerpo cita: Ámbito.- Este Código establece la organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio; el régimen de los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su autonomía política, administrativa y financiera. Además, desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a través del sistema nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su administración, las fuentes de financiamiento y la definición de políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial. Por lo tanto, el COOTAD rige para los Gobiernos Autónomos municipales, institución que, en conformidad con la Ley de la SINARDAP en su Artículo 19 manifiesta que -en conjunto con el Ejecutivo a través de la DINARDAP- las municipalidades administrarán el Registro de la Propiedad. El Artículo 2 del COOTAD concede, así mismo, autonomía política, administrativa y financiera a los gobiernos autónomos; autonomía que le permite seleccionar y designar al Registrador de la Propiedad, en conformidad con los procedimientos del Reglamento del Concurso de Méritos y Oposición para la Selección y Designación de Registradores de la Propiedad [RES.001-DINARDAP-2010]. Además de la autonomía otorgada a los gobiernos municipales, el COOTAD no concede ninguna otra norma o reglamentación para la selección y designación de los subrogantes de 26.

(39) Registradoras y Registradores de la Propiedad, después de todo, dicho proceso no está dentro del ámbito de esta ley, pues si lo hiciera, tendría que normar también la subrogación de Gobernadores, Prefectos, Alcaldes y Presidentes de los Gobiernos Parroquiales. Entonces, ¿a qué ley le corresponde normar el proceso en cuestión? La estructura del COOTAD es la siguiente: TÍTULO I PRINCIPIOS GENERALES TÍTULO II ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO Capítulo I: Regiones Capítulo II: Provincias Capítulo III: Cantones Capítulo IV: Parroquitas rurales TÍTULO III GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS Capítulo I: Gobierno Autónomos Descentralizado Regional Capítulo II: Gobierno Autónomos Descentralizado Provincial Capítulo III: Gobierno Autónomos Descentralizado Municipal Capítulo IV: Gobierno Autónomos Descentralizado Parroquial TÍTULO IV REGÍMENES ESPECIALES Capítulo I: Distritos Metropolitanos Autónomos Capítulo II: Circunscripciones territoriales de comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y montubias Capítulo III: Provincia de Galápagos TÍTULO V DESCENTRALIZACIÓN Y SISTEMA NACIONAL DE COMPETENCIAS [Con sus respectivos siete capítulos]. 27.

(40) TÍTULO VI RECURSOS FINANCIEROS DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS [Con sus respectivos siete capítulos] TÍTULO VII MODALIDADES DE GESTIÓN, PLANIFICACIÓN, COORDINACIÓN Y PARTICIPACIÓN [Con sus respectivos tres capítulos] TITULO VIII DISPOSICIONES COMUNES Y ESPECIALES DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS [Con sus respectivos nueve capítulos] TÍTULO IX DISPOSICIONES ESPECIALES DE LOS GOBIERNOS METROPOLITANOS Y MUNICIPALES [Con sus respectivos siete capítulos] DISPOSICIONES GENERALES DISPOSICIONES TRANSITORIAS G) LEY ORGÁNICA DE SERVICIO PÚBLICO Más allá del ámbito de la Ley Orgánica de Servicio Público [LOSEP], el objetivo de este cuerpo legal es “propender al desarrollo profesional, técnico y personal de las y los servidores públicos, para lograr el permanente mejoramiento, eficiencia, eficacia, calidad, productividad del Estado y de sus instituciones, mediante la conformación, el funcionamiento y desarrollo de un sistema de gestión del talento humano sustentado en la igualdad de derechos, oportunidades y la no discriminación” [Art. 2 – LOSEP]. Como podemos notar, esta ley se preocupa por la “productividad del Estado y de sus instituciones” y una de las estrategias para lograr dicho objetivo es precisamente la “conformación, el funcionamiento y desarrollo de un sistema de gestión del talento humano”, dicho sistema debiera consistir en ‘la planeación, organización, desarrollo y. 28.